水闸报废标准与处置程序研究

2022-12-27马福恒谈叶飞王国利李涵曼

人民黄河 2022年11期

马福恒，谈叶飞，王国利，李涵曼

（1.水利部水闸安全管理中心，江苏南京 210029；2.水利部大坝安全管理中心，江苏南京 210029；3.南京水利科学研究院，江苏南京 210029）

1 水闸安全状况及报废必要性

水闸作为重要水利基础设施，具有防洪、灌溉、供水、排涝、挡潮和生态保护等综合功能，在防洪减灾、优化水资源配置、改善生态环境等方面发挥着十分重要的作用，具有很强的公益性，社会效益巨大［1］。根据《2020年全国水利发展统计公报》，全国已建成流量5 m3／s以上水闸103 474座，其中大型水闸914座（占比0.88%），不同类型水闸中节制闸为主要类型，占比56.0%［2］。

水闸为当地防洪、除涝、灌溉、供水、发电、旅游等发挥了巨大作用，具有很强的公益性，社会效益巨大。我国的水闸大多建于20世纪50—70年代，鉴于当时社会发展水平不高、建筑材料缺乏和设计施工规范标准缺少，水闸工程防洪标准偏低，建设标准及施工质量普遍不高，相应的管理设施不完备，建成后缺乏有效管理和维修养护等，经过几十年的运行，大部分水闸出现建筑物结构、金属结构及机电设备老化等诸多安全隐患，安全管理任务越来越繁重，安全现状不容乐观。为掌握水闸安全运行现状，2019年、2020年、2021年水利部连续3 a组织各流域机构对水闸安全运行进行了专项检查，共检查水闸7 428座，专项检查发现问题30 377个（2019年3 533个，2020年22 164个，2021年4 680个），其中管理行为问题19 890个（其中严重问题占比38.1%，包含2020年、2021年管理行为特别严重问题）、工程实体问题10 487个（其中严重问题占比9.6%）。18.5%的水闸存在重大安全隐患，35.0%的水闸存在一般安全隐患。2020年、2021年水利部运行管理司、水利部水闸安全管理中心对全国水闸运行管理现状进行了函调，共收到3 751座水闸的有效调查表，基本涵盖了全国各个区域，反映了当前水闸运行管理现状。目前水闸管理体制机制、安全鉴定与除险加固、功能效益发挥等方面现状具体如下［3］。

（1）管理体制机制。我国水闸绝大多数为国家和集体所有，其管理主体以县、乡级政府部门为主。水闸运行管理人员普遍不足，专业化水平低。水闸运行管理缺乏稳定经费来源，上级财政补助少，有12个省（区）无省级财政补助，全国有16个省（区、市）未制定省级维修养护定额标准。

（2）安全鉴定及除险加固。水闸安全鉴定制度落实不到位，除险加固进展缓慢，44.3%的大中型水闸未按规定开展安全鉴定，已开展安全鉴定的水闸中，安全鉴定结论为一类、二类闸的占比35.9%，三类、四类闸占比64.1%，安全风险突出。2013年，国家发展和改革委员会与水利部联合印发了《全国大中型病险水闸除险加固总体方案》（发改农经〔2013〕303号），计划对2 622座大中型病险水闸（其中大型378座，中型2 244座）实施除险加固，但该项工作进展缓慢，截至目前仅开工建设824座，完工614座，安排投资和完工项目不到规划的30%。

（3）功能效益发挥。调查的水闸中有14.8%无法正常发挥效益，无法正常发挥效益的原因分别是实体缺陷（占比36.0%）、配套设施不完善或损毁（占比26.3%）、外部需求发生改变（占比11.7%）、工程常年无水或工程设计不合理等（占比26.0%）。

由此可知，我国大量水闸存在严重安全隐患或功能丧失，运行风险极大，但长期以来水闸工程缺乏相应的退出机制，导致许多功能基本丧失且无其他利用价值、病险严重且除险加固技术上不可行或者经济上不合理的水闸仍然带病运行。为解决水闸报废需求和制度缺失之间的矛盾，部分省份制定了水闸报废管理办法，但均因缺乏上层法规依据而无法颁布实施。为此，水利部运行管理司编制了水利工程运行管理“十四五”工作计划，明确要求“十四五”期间制定水闸降等与报废管理规定，推进全国水闸降等与报废工作。为做好援疆援藏工作，2021年11月，新疆维吾尔自治区水闸降等与报废管理办法制定技术帮扶被列入水利部党组第四批“我为群众办实事”实践活动。为此，在水利部运行管理司的领导下，水利部水闸安全管理中心通过相关资料系统梳理分析、典型水闸工程现场调研、相关单位座谈交流，对水闸报废标准和处置程序进行了研究，并提出了相应对策和建议，目前《新疆维吾尔自治区水闸降等与报废管理规定》已由新疆维吾尔自治区水利厅颁布实施。

2 水闸报废条件及论证

2.1 水闸报废原因及条件

部分水闸因结构、渗流等病险情况严重而无法进行除险加固或无除险加固必要，为保证安全有必要对其进行报废处理，采取包括停止水闸运行、拆除水闸和恢复河道面貌及修复堤防等处置措施，以消除运行风险、确保河道行洪安全。经调研和分析，符合下列条件之一的水闸，应予以报废处理［4－5］。

（1）水闸所在流域或区域综合规划、专业规划或其他专项规划调整，其功能丧失或者功能已被其他工程替代，不再具有利用价值。

（2）设计不合理造成水闸淤积严重，无法发挥原有功能，且无经济有效的措施进行功能恢复，或无其他价值。

（3）工程因遭遇洪水、地震或战争等不可抗力而严重毁坏，不再具有恢复利用价值。

（4）工程结构或工程渗流方面病险严重，无法或无必要进行除险加固，实施降等后仍不能保证水闸安全。

（5）因其他原因而需要报废处理。

2.2 水闸报废技术论证

对满足上述条件的水闸，由水闸管理单位或责任主体（统称责任单位）根据水闸规模委托具有相应资质的单位开展工程报废论证工作。水闸报废技术论证应通过现状调查，广泛收集水闸现状情况下的结构安全状况、运行管理情况、功能和效益发挥、经济社会及环境影响等一系列基础资料。技术论证应包含以下内容及程序：现场走访与调查、资料收集→水闸及影响区现状分析、潜在风险识别→水闸报废的潜在影响预测与评估→提出措施建议→费用与效益估算→综合评价论证、明确报废结论、提出处置对策与管理措施的建议→编制评估论证报告。水闸报废显著影响生态环境的，应进行环境影响专项评估；大型及重要的中型水闸的报废论证还应针对经济、社会、环境影响以及善后措施等开展专题研究，提出善后措施产生的效果监测及后评估相关要求；同时，应考虑利害相关方的基本需求，并提出妥善的处理方案。小型水闸，根据其病险和报废后影响程度，论证内容可以适当从简［6］。结合水库降等与报废评估导则［4］，技术论证主要内容如下。

（1）现状调查与初步分析。水闸报废论证工作第一步是进行现状调查和初步分析。根据工程实际组织经验丰富的专家开展调查工作，提出书面意见及建议。现状调查应按照工程流域情况和报废可能产生的影响，确定适合的调查范围、调查对象、调查内容及指标、调查手段和方法等。调查范围应包括水闸的工程管理与保护范围、影响范围，调查对象主要包含水闸相关的各类建筑物、金属结构、启闭设施及配套管理设施、管理单位机构及人员配置、工程受益对象和影响对象。调查的内容及指标应能准确反映水闸基本特性及主要问题，应包含工程基本情况、安全状况、运行管理、功能和效益发挥、经济和社会影响等方面。如有特别保护对象或敏感保护目标，需开展专题调查。水闸报废还应补充调查水闸上下游淤积情况、水土流失情况、生态环境状况等。现状调查的方法主要包括察看和走访现场、人员座谈及相关资料分析等，必要时可补充调查问卷、测试测验等。初步分析应主要分析报废适用条件和可能造成的影响，同时明确下一步评估重点和要求。

（2）水闸报废影响的预测及评估。通过对水闸工程报废后所产生的各类影响的预测及评估，进一步分析现状水闸工程报废的适用条件，为管理决策和采取合适的对策措施提供支撑。预测评估内容主要包含水闸功能指标变化、建筑物安全状况、经济社会与环境影响等。预测评估应尽量采用定量分析法，确实无法定量的可采取定性或定量与定性相结合的分析法。

（3）水闸报废的对策措施及管理。对策措施与管理应根据报废产生的影响范围、对象、程度、时段及保护目标等，提出预防、减免、恢复、补偿、管理、后期监测等措施［7］。对策与管理措施应进行充分经济技术论证，以满足安全及环保要求。对策措施应包含工程与非工程措施以及报废善后管理，同时制定应对方案。措施内容、目标、设施规模及工艺、投资估算、实施计划、保障措施、预期效果分析等应在对策措施方案中进行明确。

（4）费用与效益估算。在预测评估、对策与管理措施的基础上，估算水闸维持、降等或报废不同方案的费用与效益，并开展工程效益分析。

（5）综合评估。在现场调查与初步分析基础上，根据报废影响预测与评估、报废的对策措施与管理、费用与效益估算结果开展综合评估，提出评估结论，确定适合的水闸处置方案。综合评估时应考虑关键影响指标。对确实有报废需求，但影响因素情况复杂、涉及利害相关方较多的水闸，可采用综合评估的方法进行决策。

2.3 水闸报废审批

水闸报废按照重要程度和管理权限，实行分级审批。其中：跨地区（市、州、盟）边界和省级水行政主管部门直属单位管理的水闸报废由省级水行政主管部门审批，跨县（市、区、旗）边界和地区（市、州、盟）直管的水闸报废由地区（市、州、盟）水行政主管部门审批，农村集体经济组织所属或县（市、区、旗）、乡镇（街道）等管理的水闸报废由县级水行政主管部门审批。以上各级水行政主管部门统称审批部门。

3 处置程序

3.1 水闸报废的组织管理

各省（区、市）水利厅（局）负责本行政区水闸报废工作的指导和监督管理，地区（市、州、盟）、县（市、区、旗）水行政主管部门负责本行政区域内所管辖水闸报废工作的监督与管理。水闸的报废工作由水闸责任单位负责组织实施，农村集体经济组织所属的水闸报废工作由乡镇（街道）人民政府负责组织实施。流域机构负责所管辖水闸报废工作的组织实施。

3.2 水闸报废的工程措施

拟报废的水闸应提出相应的工程措施方案，根据水闸实际情况确定工程处置、泥沙治理、水土保持、设施保护等措施。报废水闸宜进行拆除或部分拆除，并恢复河道连通及行洪功能。无法拆除的，泄水设施的过流能力应满足相应的防洪要求。保留建筑物如存在结构安全等隐患的，应进行加固处理。建筑物加固处理和防护措施应根据水闸报废对上下游河道的影响分析结果来确定。

水闸拆除实施计划应说明拆除内容、步骤及工期，工程和下游影响对象的保护措施等。需采取工程措施对报废水闸进行功能补偿的，应提出工程替代措施和对应的实施计划。

3.3 水闸报废的非工程措施

报废水闸应拟定下列非工程措施：①根据原水闸管理单位实际情况对管理人员进行妥善安置；②不具备完全拆除条件、留有残留结构的，应落实管理责任主体及措施；③对原水闸资产及有关债权、债务进行妥善处置；④河流面貌已发生重大变化的，应开展必要的巡视检查，制定应急措施，直到河流重新达到较为稳定的平衡状态；⑤工程技术档案应按照档案管理相关规定移交；⑥批复意见确定的其他非工程措施。