晚清时期安徽厘金收支结构研究
2022-12-26刘巍,刘旋
刘 巍,刘 旋
(安徽财经大学 a.马克思主义学院;b.经济学院,安徽 蚌埠 233030)
太平天国运动时期,随着军事将领向地方督抚转化,厘金也从早期的临时性收入演变为地方各省的经常性收入,一直持续到民国年间。安徽省是太平天国运动波及的主要地区之一,厘金制度不仅在驻皖湘军的筹款环节发挥了重要作用,也为战后安徽省的行政和军事开支提供了经费支持。作为安徽近代史研究的薄弱环节,学术界对于晚清时期安徽厘金收支结构缺乏详细研究。目前所见,安徽省厘金收支的数据和资料主要收录于《安徽财政沿革利弊说明书》和《皖政辑要》,这两份史料均成书于20世纪初,近年来已经点校出版,为本文的研究提供了基础。民国学者罗玉东所著《中国厘金史》,对安徽厘金的税制沿革进行了梳理,有很高的学术价值,这里对晚清时期安徽厘金收支结构展开考察,丰富对安徽近代史(特别是近代财政史)的研究。
一、厘金征收制度的创建与变迁
咸丰七年(1857),副都统胜保在三河尖开征厘金,以资军饷,厘金制度正式登上了安徽近代史的舞台。由于征收过境税的芜湖和凤阳两座常关,已经毁于战火;因此,皖江南北两岸设立盐、茶、牙厘各局,通过征收厘金进行抵补。咸丰十一年(1861)十月,曾国藩设立厘金总局,位于省城安庆。此后,为了承续芜湖和凤阳两座常关的功能,又在皖南、皖北分设总局,分别位于芜湖和寿州。这一时期,出于筹集军费的需要,各部军队随营设卡,数目繁多,分布混乱。同治四年(1865),太平天国运动在安徽销声匿迹之时,全省共有143处厘卡;后来经过裁撤,减为32个,分为正卡10个和分卡22个。光绪二年(1876)六月,芜湖、凤阳两关复设,为了避免重复征税和管理混乱,各口岸的厘卡概行裁撤,仍归两关征收。光绪二十一年(1895),基于裁减冗员的需要,安徽巡抚福润将芜湖总局裁撤,相关业务归并省局接办。进入20世纪以后,安徽省又进行了一系列机构裁并和调整;最终,全省的厘务全部归由安庆总局办理。[1]339
厘金征收之初,由卡员自给票据,收款直接送到附近军营,过程很不透明。安庆总局设立以后,加强了监管力度,“始由局刊发三联大票,饬填商人姓名、货物件数,并于骑缝中填写银钱数目,以一联给商人,谓之护照,一联随解款送查,谓之尾照,一联存卡,为存根。”[1]340厘金征收实行“值百抽二”的比例税率,解款时的银钱比为一千七百文合湘平银一两。不过,根据罗玉东考证,安徽省厘金的真实税率远超数倍:“若系遇卡完厘,则一般货厘税率当不止为2%,盖运货经过一卡者,究属少数。平均以经过三卡计,则一般税率应为6%。浙赣二省税率皆为10%。安徽与此二省为邻,纵云商业不及前二省发达,一般百货税率想亦难低至5%之下。所谓值百抽二,只应视为百货税率之起点。”[2]281出于运输便利起见,“距省远者,许全数易银,近者,分别成数,银钱并解,盖收厘亦分别成数,银钱并收也。”[1]340对于一些特殊商品,诸如华阳烟叶与石牌竹簟、茯苓等,采用专款附解;长江之木和罗昌河之矶,则专收银款;光绪二十六年(1900)加征的二成糖厘及烟酒加倍收厘,无论远近都采用铜钱上解。同时,官方还对厘金的上缴期限进行了详细规定:“上月收数,向章定于下月初三日造册,十三日解款到局。三十二年改定期限,附郭之卡限初五日解到,其余依次递加,中、南两路不得逾十三日,北局裁并后,至远之卡以二十日为限,逾者记过。”[1]340
安庆总局成立之后,就设立了比较簿,以前二年及本年是月收数相比,进行业绩考核。不过,这一做法仅限于总局,不涉及各卡员的自行比较。光绪元年(1875),才开始札发比较单,先将前二年逐月收入示知,并填入单内,数目多少一目了然。光绪十二年(1886)以后,以光绪六年(1880)至光绪八年(1882)三年逐月收数适中定比。光绪十六年(1890),复按适中加成比较。如果超额完成业绩,则按照超出的成数记功,具体的奖励办法包括提拔任用、增发津贴等。对于没有完成业绩的人员,则根据具体情况采用记过甚至撤差的方式进行惩罚。
安徽省开征厘金以来,分卡的工作都是由“委员”派遣“司事”承担,腐败现象比较严重;“其间洁己奉公者固不乏人,然藉以肥其私橐者亦在所不免。”[3]73所谓“委员”,是指督抚安排进入厘金局工作,拥有候补知县等品衔的官员。光绪三十二年(1906),安徽巡抚冯煦在担任藩司期间,决定在重要的分卡改派佐杂人员,理由在于:“佐杂人员虽不必尽贤,于司事究稍有顾惜功名”。[1]341佐杂人员统一由委员聘请,如有不法,委员可以据实揭发,根据情节轻重分别予以撤职和参劾等处分,委员可以不受牵连;倘若双方互相包庇,一旦查出则一并处理。对于较小的分卡,仍然允许继续任用司事,但必须严加监管,由各卡将司事及巡丁、扦手等工作人员的详细材料按月提交上级机关,进行核查。光绪三十三年(1907)十一月,官方对凤凰颈卡(今位于安徽无为)整顿的过程中,在人事方面再度创新,“特行遴员坐办,用人、查弊及收解、报销皆由坐办主持,另委总办一员,专司考查,饬将收数和盘托岀,尽征尽解,以期涓滴归公。”[1]342
二、厘金收入的种类与规模
根据厘金奏报档案显示,安徽厘金共分盐厘、茶厘和货厘三项。从收入规模来看,以货厘最多,茶厘次之,盐厘更少。在同治八年(1869)至光绪元年(1875)的7年中,货厘平均年收入高达58万余两。此后,除了个别年份以外,年收入也大多在35万两至50万两之间;茶厘的年收入约五至六万两;从同治八年(1869)至同治十一年(1872),盐厘的年收入徘徊于一万余两至四万之间,此后固定为每年一万两。[2]284
(一)盐厘
对于产盐省份而言,盐税是财政收入的重要来源,安徽并非产业之区,所以基本没有此项税收。安徽各地经销的食盐来源各不相同:“徽广食浙盐,宿州及涡阳四庄食东盐,其余沿江一带多食淮盐,归大通督销局分销。北路多食淮北盐,归正阳督销局经理。而泗州、旺胎、五河、灵璧、定远等州县为北盐土销,于五河别设土销局,而不隶于正阳。桐城、舒城、无为、合肥、庐江、巢县、滁州、来安八岸又为北盐南运,另设分局,而仍隶于大通。天长一县食南盐,由江甘五岸商人认办,不归官运。”[3]32太平天国运动期间,浙盐运入安徽境内,曾经需要缴纳厘金,同治三年(1864)经两浙盐院咨停。直到同治十二年(1873),“徽州、建平两处浙盐厘金,自癸酉纲为始,每年由浙协拨皖省银一万两以资补助,按季解交牙厘局,转解支应局以充饷需,曾经报部有案。”[3]33-34
上述每年一万两的盐厘交给安徽省厘金机关,可以看成是安徽省正式的盐厘收入。实际上,这一时期,安徽境内还征收了名目繁多的盐厘,主要目的在于支付军费开支和分摊战争赔款。与“浙盐厘金”的不同之处在于,“其历年为军需及偿款所筹课厘加价等项,皆由各产盐省分代收拨解,并无独立收税机关。”[3]32这些盐厘主要包括淮北四城盐课、淮北四成盐厘、两浙盐厘、练军加价、偿款加价、功盐加价、抵补土药税加价等。
这一时期,一旦遇到财政缺口,官方便常常通过盐厘做文章。光绪二十五年(1899),安徽编练新军,“添练定安四营,改习洋操,饷项无着,由前两江总督刘坤一、前皖抚邓华熙会奏,经部核准,比照二十年海防加价成案,每斤加收二文,每百斤二百文,合湘平银一钱三分五厘,每引合湘平银一两,每票一百二十引,由运商汇缴银一百二十两,归大通督销局征收,按月交大通厘卡委员转解支应局兑收充饷。凡属淮南引岸之盐隶皖岸督销局者,一律照章加抽。”[3]34到了光绪二十七年(1901),户部又决定加价四文用于偿还战争赔款,经两江总督刘坤一奏明,产盐、销盐省份各自承担一半。安徽作为销盐省份,加价由邻省收解。但是,能按照规定足额拨付的仅有大通督销局,其他诸如正阳督销局、五河土销局等均以种种理由少缴或拖欠。在这种情况下,安徽巡抚聂缉椝于次年(1902)奏请朝廷,再次加收二文,“拟仿宁省预收之法,自行设局征收”。[3]34
由于盐厘收入有限,难以应付各项开支;因此,一旦出现挪用,则必然再度出现财政缺口。例如,“淮北行销皖豫之盐,于五河、正阳两处设局抽厘,亦以四成拨解皖省,皖北巡防、马、步各营及长淮水师月饷,全恃此为挹注,每年约收银十八九万至二十万两不等。嗣由江宁于该款内划解洋款,其解皖之数每年约仅十二万两,皖北军饷于是不敷者多矣。”[3]33与此类似,同治三年(1864),两江总督曾国藩以皖省饷源竭蹶为由,奏请朝廷将归海州分司经收的淮北盐课,拨出四成协济皖饷:“按十个月为一纲,每纲共征税银三十七万一千五百二十四两零,皖得四成,计银十四万八千六百余两。每纲分作十二批,每批解银一万二千两,所余尾数于末批解清,历年解银十七八九万两不等。”[3]33到了光绪十八年(1892),海州分司以“加拨徐防协饷征不敷解”为由,每月核减八百两,实解银一万一千二百两,年解银十三万四千四百两。然而,即便如此,历任海州分司也没有能够向安徽省足额划拨,“积欠至十余万两,年复一年,任催罔应,终无善法。”[3]33
(二)茶叶厘金
安徽是产茶大省,皖南茶叶更是驰名天下,“南茶以徽属之婺源为最,每年约销洋庄三万数千引。歙、休、夥次之,绩溪又次之,该四县每年共计约销洋庄四五万引,均系绿茶。祁门每年可销洋庄一万余引,专做红茶。建德、石壊、太平三县之茶,尽行销内地。”[3]39但是,皖南茶厘虽然收入不菲,却并不归属安徽,而是由两江总督派人在屯溪镇设局征收,随后拨归江南充作军饷。
在这种情况下,安徽省的茶厘收入仅来自于皖北。由皖北厘金总局派员在六安麻埠镇设立专局,英山、霍山、霍邱、舒城等县各设分卡征收。具体规则如下:“其茶以十斤为一篓,按篓抽厘,视销路之远近以定征数,子茶视春茶减三分之一,如由六、霍山中至周家口、毫州、清江,春茶每篓抽厘三百文,子茶二百文;由六、霍至正阳、寿州、庐州,春茶二百四十文,子茶一百六十文;由六、霍旱道至商城、固始,春茶二百文,子茶一百三十文之类。老茶及茶末、茶梗,以每百斤核计,完厘二三百文不等。”[1]345光绪三十二年(1906),巡抚冯煦在藩司任内,以“清弊窦、杜留难”为宗旨,改由省局委员稽征。同时,采取措施减轻商民负担,“以运茶经正阳一带者向须完纳大关税费及清溜口钞号等项商情不免艰困,咨商凤阳关道,将大关税费由局代收拨补,其钞号一律豁免。”[1]345
随着清末地方新政的开启和对外战争赔款的增加,皖北的茶叶厘金也出现了加收的现象。六安、霍山等处茶厘局卡,除常厘外加收三成,用于筹议公所和凑解赔款。自光绪二十八年(1902)始,每年约共收银二万六七千两;光绪三十四年(1908),增收七千余两。不过,由于茶市受到市场波动影响,这笔加征的收入并不能保证常年稳定,时常会出现短缩的现象。在这种情况下,省政府决定对皖南茶叶加征厘金,归于本省使用:“至光绪三十二年,巡抚恩铭以皖省新政需款繁巨,议于屯溪两江所设皖南茶厘局之外,由皖另设加抽茶厘局。咨明两江总督周馥,商准将行销外洋之茶,每斤加抽二文;行销内地之茶,每斤加抽一文;自三十三年始,仍由皖南茶厘局代收汇解,不另设局,以节縻费。至三十四年,两江总督又以茶市衰滞,将皖省前加之洋庄二文、内地一文均作减半抽收,以恤商艰,所减一半之捐,仍由宁省按照收数另行补足。并于会奏案内声明,在江南应征产地税内照数拨补,茶税局随时按引分提,拨解皖省济用。计此项加捐,每年约收银一万余两,统归筹议公所经收,凑解赔款。”[3]40
(三)百货厘金
百货厘金是安徽省厘金收入的主体,数额远超茶厘和盐厘。从税制设计来看,百货厘金“货目繁多,科则复杂,同一省而彼与此轻重互异,同一卡而钱与银征收互异。”[3]70即使是木厘、纸张、瓷器、若矶、烟叶、糖酒、蔑簟、茯苓等大宗商品,税则也没有能够统一。
与茶厘和盐厘相比,百货厘金的征收方式也更加多样,除了设置厘卡对“行商”征收“行厘(通过税)”之外,官方还对“坐贾”征收“货厘(落地税)”。这一做法始于咸丰十一年(1861),具体做法如下:“由厘金总局委员另设坐贾专局,并委本地绅董襄办。其办法系将起岸之货先行查明,给予起票,货既到行,令行户将每日售货及货价若干,登记循环印簿,按照货价每两抽银二分,卖、买分。由绅董查明,携同印簿三日一缴。当时尚有铺户门厘,系考核逐日流水簿,售钱千文抽取二十,十日一缴,十日之内售钱不及五千者免收,未久即裁。嗣后子口落地税皆归厘卡兼收,惟省城及铜陵之大通镇至今尚存坐贾名目,另行册报。”[1]344
百货厘金的课征范围极广,几乎达到了无物不征的地步,不仅极大地增加了商民的负担,也给征收人员侵蚀税收和勒索商民提供了机会。当时,侵蚀税收的受益者大多是委员及其亲信(如帐房、文案、收支),主要手段包括大头小尾、卖放、私征、匿报罚款等。其中,最为普遍的做法就是匿报罚款,“原因是此项弊端不易发觉,而上下所得收入甚丰,故无人检举,且视为惯例。各省皆规定罚款数目必须填入给商厘票,藉以防止匿报,但在有的省份并未实行收缴厘票办法,则厘票上虽不填罚款,亦无从查知。在实行收缴厘票办法的省份,仍可不将罚款填入,盖常川往来客商及船户对局卡人员向来不敢对抗,对于各局卡所定不成文的规则皆恪守惟谨,如各局卡规定罚款例不填入厘票,则客商与船户皆不敢执总局规则与之计较,一则虑其苛罚(各省厘金罚则虽多规定不得超过若干倍,但少有遵守者)。二则恐其以后与之为难。故实际上各省局卡所收罚款多未填入厘票,而为匿报私分之地步。”[2]134相比之下,勒索商民主要是基层司巡人员所为,这个群体的薪酬待遇最低,又处于征收链条的最底层,难以得到侵蚀税收的机会,于是往往直接对商民进行勒索,名目更是五花八门,主要包括:挂号钱、划子钱、査船规费、査货规费、灰印钱、浮收折价、出票钱、验票钱、补捐、苛罚、填换运照钱、换票钱。以各省常见的“苛罚”为例,“各省厘金罚则有定有应罚倍数者,有规定酌量情形处罚者,后者固极便于苛索,即前者亦不能约束征收人员,盖彼等可滥用权力,恣意以扣货,扣船,扣人为要挟,非使商民多出钱不止。”[2]138
由上可见,厘卡越多,征收环节就越多,被剥削的次数也越多,民间对此怨声载道,甚至出现了瓷商“恃众闯卡”的抗捐事件。光绪三十二年(1906),瓷业商董向官府提出申请,将“瓷器厘捐”改为“瓷器统捐”,“其办法系就望江县之华阳镇设一瓷器统捐局,统收沿江华阳、盐河、大通三卡瓷厘,并于安庆、大通各设查验分卡一处,按照向章定为七折。瓷船初入皖境,核明三卡共应完厘若干,即在华阳局一次收足,填给三联运票,经行长江三卡以内,概不重征。”不难发现,这种做法一方面减少了征收环节,有利于降低交易费用,另一方面减少了征收人员敲诈勒索的机会,有利于保障商民的利益。由于江苏、江西等省办理统捐颇有成效,安徽巡抚恩铭批准试办。[1]348-349
三、厘金支出的用途
厘金作为清政府镇压太平天国的财政产物,在创立初期带有临时性特征。根据官方的设想,厘金只不过是筹集军费的救急措施,一旦战事结束,势必废除。但是,太平天国运动之后,厘金不仅没有退出历史的舞台,反而逐渐固定下来,成为不可或缺的财源。造成这一现象的主要原因在于,晚清时期财政支出过于庞大,厘金收入承担着多项重要的开支功能,一旦将厘金废除,短期内难以寻觅到有效的替补品,势必造成财政支出的窘境,甚至影响国家机器的运转。
19世纪后期,安徽省厘金支出项目共有10项,分别是:解户部款、国家行政费、皇室用费、铁路经费、归还外债、协款、水师军费、本省军费、本省行政费和解藩库款。其中,前八项可归为国家用款,第九项为本省用款(本省行政费主要是厘金局的日常开支),最后一项上缴藩库,用途不详。在各项支出中,比重最大的是“本省军费”项目。由于军队隶属于国家,所以这笔开支在性质上属于“国家用款”。“本省军费”在同治朝的最后六年为数最大,平均每年在50万两以上,光绪元年(1875)以后稍减,除光绪六年(1880)因报告仅有半年不计外,各年支岀数多在25万两左右。光绪九年(1883)以后继续减少,最高年份为光绪十四年(1888)的196068两,最低年份为光绪十七年(1891)的104131两。可见,随着安徽境内战争的逐渐平定,本省军费开支逐渐减少。另一项军费开支名目叫做“水师军费”,此款用于拨付长江水师,款额为65000两,常能足额拨付。[2]287
除了“本省军费”和“水师军费”之外,“解户部款”实际上也是用于军事开支,这笔支出在大多数年份也都可以足额上缴户部。安徽省厘金“解户部款”共有三项,分别是京饷、东北边防经费和筹边军饷。从名称可见,这三项经费均用于军事支出。其中,京饷自光绪五年(1879)起解,额数为5万两,光绪七年(1881)增为十万两。东北边防经费自光绪六年(1880)起解,额数也为5万两,光绪二十五年(1899)增至6万两,光绪二十八年(1902)重回5万两。筹边军饷款额为2万两,光绪十八年(1902)起改称“筹备饷需”。[2]285-286
由上可见,这一时期安徽省的厘金主要用于军事支出。在同治八年(1869)至同治十二年(1873)期间,军费几乎占用了全部厘金。其中,“本省军费”在总额中所占比重接近90%;其次为“水师军费”,约占10%有余。进入1870年以后,安徽境内的战事虽然基本结束,但尚有多数淮军在邻省征战,有时也须要由遣派省份供给饷项。光绪元年(1875)至光绪五年(1879),“本省军费”的比重减至70%,但仍为最大的支出项目。此后,“本省军费”的比重虽然继续降低,但由于“解户部款”的出现和“水师军费”的续存,以及部分年份出现的“协款”(大多用于乌里雅苏台与科布多二城兵饷),导致军费支出的比重仍然超过三分之二。[2]288
光绪初年,安徽厘金的支出项目中新增了“国家行政费”(包括直隶赈济费、山东河工经费和京师习艺所经费等)和“皇室用费”(包括惠陵工程费、内廷工程费、报效点景和氅衣经费等),光绪十六年(1890)新增“铁路经费”,光绪二十二年(1906)再增“归还外债”。[2]286-287在这些项目中,只有“铁路经费”具有一定的现代化意义,“国家行政费”主要用于赈灾和和治水,也可以视为公共支出。但二者数目不大,占比仅有5%左右。可见,晚清时期厘金制度在加重了商民经济负担的同时,没有能够有效促进社会进步。质言之,官方主要将厘金收入用于军事开支,而没有充分利用这笔收入开启现代化进程,推动科教文卫事业的发展。
总之,清代前期,出于防范地方叛乱的需要,中央采取“奏销”制度,严格控制地方的财政开支,原则上不允许地方拥有独立的财权。在这种财政体制下,地方必须将收集上来的钱粮数目报备户部,并按照中央指示划分起运中央和存留地方的比例。厘金开征以后,主要受到各省督抚节制,形成了相对独立的财政收支系统。[4]从晚清时期安徽厘金的收支结构不难看出,厘金取自于商品流通环节,用于军事和行政开支,成为传统财政体系的有力补充。客观地看,厘金制度有效地弥补了晚清时期财政恶化的缺陷,为太平天国运动之后清政府统治机器的运转提供了资金,有利于在一定时期内延续清王朝的统治。但是,厘金的出现和存续造成清王朝的财权下移。以曾国藩、李鸿章为代表的军事首领,在太平天国运动期间崛起并转型为地方督抚,他们在厘金收支方面拥有着强大的权力,使中央对地方的财政管制逐渐松动。在这种情况下,地方督抚日渐强大,他们对于中央的政令也开始阳奉阴违,甚至公然对抗。义和团运动期间,南方各省置朝廷的宣战诏令于不顾,公然与列强达成和解,形成“东南互保”。武昌起义之后,许多省份更是在短期内宣布独立。[5]可见,厘金的出现和存续又为清王朝的最终覆灭敲响了丧钟。