党建引领基层社会治理中多元主体关系协调研究

臧文杰，梁 艳

(山东青年政治学院 政治与公共管理学院，山东 济南 250103)

为实现基层社会治理现代化，基层党组织应按照新修订的《中国共产党章程》(以下简称《党章》)要求，承担起领导基层社会治理的职责。为此，各地积极探索创新党建引领基层社会治理有效路径，取得了很大成效。通过党建引领，一些基层党组织在基层社会治理中发挥了战斗堡垒作用，广大党员干部充分彰显出先锋模范作用。同时，也出现了一些挑战，如党建与基层社会治理没有很好融合，有党建而没有引领。为此，应明确基层社会治理的核心要求，党建引领基层社会治理的优势以及引领的着力点，从而提升党建引领基层社会治理实效。

一、党建引领基层社会治理中的关系协调

(一)基层社会治理的核心要求

20世纪90年代，治理理论一经提出便获得广泛关注，并发展出多种理论形态。尽管这些理论各有侧重，但同样都内在地包含了治理理论的根本要求。具体而言，包括以下两个方面：其一，治理主体多元化。即政府不再垄断公共事务的治理权限，公共部门内涵扩大，不仅包含政府部门，还囊括志愿组织、社会组织、自治组织等。同时，企业可以通过PPP等公私合作方式参与治理，因而治理同时涉及公私部门，是公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。其二，关系协调的作用更加凸显。一方面，建立在科层组织之上的命令-服从的协调机制不再能够满足跨组织间的关系协调需求；另一方面，多元主体共同参与治理并不必然意味着治理能够达成善治目标。治理的实现在于社会各个组织之间的合作意愿、合作能力及合作行动。[1]为此，需要投入更多精力，强化主体间互动关系的协调，从而实现治理的协同效果。为此，需要在治理中创新基于不同性质、不同情境下，治理主体间关系互动的协调机制。

在治理理论影响下，各国持续推进实践创新。就我国而言，党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标。由此，治理研究全面拓展到中国治国理政全过程，为进一步深化研究提供了更加清晰的方向。[2]此后，党的十九大进一步将实现国家治理体系与治理能力现代化，确立为“两个一百年”奋斗目标。党的十九届四中全会则明确了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。[3]2021年4月，中共中央、国务院印发了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，从7个方面提出指导性意见。

概而言之，我国基层社会治理现代化需要多元治理主体共同参与，不同性质的主体承担的功能各有侧重，应相辅相成，相互配合，才能达成协同治理效果。然而，一方面，我国仍处于“强国家、弱社会”结构，基层治理主体中的经济组织和社会组织参与治理力量相对薄弱，需要给予这些主体更多的支持、指导和帮助；另一方面，多元治理主体之间并不会自动地达成协同治理状态，需要投入更多资源和精力进行关系协调，否则便会陷入治理的“碎片化”，或导致公共部门被私人部门“俘获”，造成“目标替代”。

因此，基层社会治理核心要求在于如何协调多元治理主体间的关系。具体而言，一方面，针对治理力量薄弱的经济、社会组织，如何加强它们同党和政府的关系，在良性互动中，提升其治理能力。另一方面，如何在治理活动中，围绕党委、政府、群团组织、社会组织、行业协会商会、自治组织、居民等多元治理主体的互动关系，通过强化和创新关系协调机制，对上述不同治理主体的互动关系进行科学有效的协调。

(二)党建引领基层社会治理的优越性与着力点

1.党建引领基层社会治理的优越性

基层社会治理包含复杂的关系协调问题。首先，从关系协调性质看，由于基层社会治理囊括了或公或私的各种组织，因此针对不同性质的组织，协调机制应有所区隔，这便增加了协调难度指数。其次，从关系协调规模看，由于绝大多数组织都扎根于基层场域，形成了数量庞大的组织群，这些组织在不同治理情境中，有时会成为治理主体，有时又是被治理对象。基层社会治理的关系协调问题会随着组织规模扩大，协调难度呈指数级上升。最后，从关系协调内容看，会涉及人财物协调、目标任务协调、合作意愿协调、权责利协调等等。

在基层社会治理中，能够实现如此复杂协调任务的治理主体，应当具备其他主体并不具备的绝对优势。具体而言，包括三个方面：第一，该主体应当具有领导基层治理的合法性权威，能够得到其他主体的支持、拥护和爱戴；第二，该主体具有强大的政治功能，能够发挥总揽全局作用；第三，该主体具有极强组织力，能够发挥协调各方作用，有效组织、动员、号召和凝聚各类基层组织和群众参与治理。

无疑，具有上述三方面绝对优势的，只有中国共产党，在基层社会治理中则具体是指基层党组织。首先，2017年新修订的《党章》第三十二条规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作和基层社会治理”。这赋予了基层党组织领导基层社会治理的合法性权威。其次，基层党组织与其他各类组织相比，具有鲜明的政治属性，旗帜鲜明讲政治，保障了基层党组织对党中央关于基层社会治理方针政策的坚定执行和对其他各类基层组织的政治引领，确保基层社会治理正确政治方向。最后，《党章》第三十条规定：“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织”。通过单位制党建、区域化党建等多层面党组织建设，在基层形成了严密的党组织体系，形成了极强的组织力。

基于基层党组织的上述三方面绝对优势，在当前全面从严治党背景下，基层党组织通过党建引领落实其领导基层社会治理职责，便具有各类基层组织无可比拟的优越性。

2.党建引领基层社会治理的关键着力点

相比其他基层各类组织，党建引领基层社会治理的优越性，使其能够更好地满足基层社会治理的核心要求，即能够更好地协调基层社会治理中的复杂互动关系，达成多元主体协同治理效果。因而，党建引领基层社会治理的关键着力点，可以归结为基层党组织如何协调好三重关系。具体包括(1)如何协调好基层党组织和基层群众的关系；(2)如何协调好基层党组织和基层政府的关系；(3)如何协调好基层党组织和基层各类经济、社会组织的关系，也就是协调好公私伙伴关系。基层党组织通过党建引领实现对上述三重关系的有效协调，才能更好地满足基层社会治理的核心要求。

二、在党建引领中协调好党群关系

(一)以思想建设引领公共价值立场和观念

基层党组织和党员不仅要深刻理解党建引领基层社会治理的内涵，掌握党建引领基层社会治理的方式方法，更重要的是，要明确党建引领应当遵循什么样的价值立场，坚守什么样的价值观念。在党建引领中，基层党组织应作为公共价值管理者，通过思想建设使基层党组织和党员，以及其他基层各类组织和群众，能够在价值立场和观念上同党的宗旨原则保持一致，避免思想价值观念的碎片化、混乱化、异化。其次，全心全意为人民服务是党的宗旨，应成为党建引领基层社会治理全部工作的根本价值遵循。为此，基层党组织和党员在同基层群众互动中，应坚持如下五大原则。

1.坚持人民立场

习近平总书记强调：“人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。党与人民风雨同舟、生死与共，始终保持血肉联系，是党战胜一切困难和风险的根本保证。”[4]党建引领基层社会治理要求基层党组织和党员坚持人民立场，站在人民的立场上思考和行动。

2.坚持人民利益至上

习近平总书记指出：“作为党的干部，就是要全心全意为人民服务，就是要诚心诚意为党和人民事业奋斗，就是要讲大公无私、公私分明、先公后私、公而忘私。如果连这一点都不讲了，我们党还是中国工人阶级先锋队吗？还是中国人民和中华民族先锋队吗？”[5]党员干部要对自身有更高要求，在关键时刻、紧要关头，要能够将人民群众利益放在首位，要正确处理好工作中公与私的关系。共产党人是讲党性原则的，共产党人是人民群众中的先进分子，是党的事业的先锋队，相比一般群众而言，在工作中要具备一些超越性，超越自我利益的局限，达到“我将无我，不负人民”的精神境界。

3.坚持人民的评判标准

基层社会治理过程，是否体现了便民、利民、为民，是否彰显了公开、公平、公正，公共问题是否得到了有效解决，公共服务是否得到了精准供给，公共需求是否得到了充分满足，基层社会治理效果人民是否满意，上述一系列价值问题，最终都应当由人民群众来评判，以人民群众同意不同意、赞成不赞成、满意不满意，为最根本的评判标准。

4.尊重人民主体地位

“人民”这个词被十分突出地表达在党的思想理论和方针政策中，这表明“人民”对于党和国家有着更深切的情感内涵。正是一代又一代的中国人，舍小家顾大家，以大无畏精神，作出了感天动地，可歌可泣的历史成就。在党建引领中，同样要肯定人民的主体地位，激发人民的首创精神。基层社会治理仅有党员干部参与是不够的，最厚实、最可靠、最坚韧的依靠，还是来自于人民。

5.树立以人民为中心的发展理念

以人民为中心的发展理念，是对党全心全意为人民服务宗旨的继承和发展。以人民为中心的思想是中国共产党依靠人民力量实现人民幸福的立场和方法的集中体现。[6]新时代，基层党组织和党员要以身作则，引领人民群众，将以人民为中心的价值理念，贯彻落实到党建引领基层社会治理全过程。

(二)从群众中来，到群众中去

在基层社会治理中，压力型体制[7]导致基层政府的关系互动偏向以上级为重心，基层自治组织、群团组织、社会组织等基层组织的关系互动，同样也存在着偏向以基层政府为重心的失衡问题。这就导致本来应该带有很强服务色彩，应偏向服务群众，侧重与群众互动交流的基层各类组织，反而弱化了服务基层群众、联系基层群众、代表基层群众利益的功能。即使它们同基层群众有制度化的互动渠道，但由于这些组织在同政府的互动中，形成了行政化互动惯性，使其在同基层群众的关系互动上服务性淡化，利益代表性不足。

为此，需要通过党建引领，一方面，强化基层党组织和党员同基层群众的密切联系；另一方面，矫正基层各类组织同基层群众互动中的服务性淡化、代表性不足等关系异化问题。要贯彻落实好党的群众路线，它的核心是“一切依靠群众”。[8]通过到群众中去的实践，以更加积极主动的姿态，强化党同基层群众的联系，以党群关系良性互动为引领，形成人人有责、人人尽责、人人享有的基层社会治理共同体。

三、在党建引领中协调好党政关系

(一)全面落实党的领导

党政关系协调应当从各自职能出发。中国共产党不仅是执政党，同时也是我国各项事业的领导者，其领导职能大于执政职能。为了全面落实党的领导，协调好党政关系，在基层，党和政府在组织、职责、成员三方面的关系应当统分结合，既要交叉融合，又要适度分离。一方面，交叉融合既有助于提高政府行政效率，也有助于强化党对政府机构的领导。另一方面，适度分离则有助于党更加全面地领导基层社会治理。例如，街道党工委同街道办事处既要在组织、职责、人员三个方面保持交叉融合；同时，街道党工委在上述三个维度上，也要适度地同街道办事处保持一定的分离，使其能够通过区域化党建，“兼职委员”等方式，吸纳更多党支部和党员，实现全面领导。同样，在社区“两委”和村“两委”的关系处理中，在组织、职责、人员三个维度上同样既要有交叉融合，又要有适度分离。交叉融合有助于提高效率，适度分离则既有助于社区、村党组织全面领导，也有助于社区居委会、村委会更好地发挥自治功能。因而，近年来，中央明确提出，要全面推行村党组织书记、村委会主任“一肩挑”，村“两委”、社区“两委”交叉任职。

(二)过度行政化的矫正

政府是典型的科层组织，又掌握行政权力，习惯于命令-服从式的关系协调模式，这同治理所强调的民主协商、平等合作理念相违背。加之基层党组织存在弱化、虚化、边缘化[9]以及党的领导职能同执政职能不加区分等问题，导致基层党组织弱化了其在基层政府同其他治理主体互动过程中发挥总揽全局、协调各方作用的能力，引发了基层自治组织和群团组织过度行政化、社会组织缺乏独立性等问题。

为此，需要在全面从严治党，加强党建深入基层的前提下，通过党建引领，统筹协调政府同基层自治组织、群团组织、社会组织、行业协会商会等基层各类组织的关系。党建引领能够对基层社会治理中存在的多种互动关系过度行政化问题进行矫正。基层治理主体间互动合作的深入程度，关键要看基层党组织对上述主体间关系的协调能力，基层党组织应当比基层政府更深入、更全面地加强它同基层各类组织和群众的联系，使之更具平等性、合作性、开放性、协商性。

四、在党建引领中协调好伙伴关系

(一)基层各类组织治理优势的发挥

党建引领基层治理，不仅需要执政党的领导，政府履行治理职责，还需要其他经济、社会组织发挥好协同作用，充分动员基层群众参与，形成多元主体密切合作、休戚与共的伙伴关系。基层各类组织在基层治理中的相对优势不同、作用不同，只有通过党建引领，有效协调互动关系，相互协同，才能充分发挥各自优势，实现治理效能提升。

1.通过党建引领，维护好基层自治组织的自治功能

基层社会治理仅仅依靠政府治理是不够的，还需要基层自治。没有基层自治，多元主体共同治理也就无从谈起。如果将基层治理中的政府治理看作是他治，基层自治组织的治理看作是自治，而多元主体的合作是共治，那么可以说基层治理是包含自治、他治和共治的完整体系。其中，基层自治组织发挥好自治功能，是实现基层社会治理现代化的重要保障。基层党组织对于基层社会治理的引领，必须首先突出对于基层自治组织的引领，保障基层自治正确的政治方向，协调好基层政府同基层自治组织的互动关系。

2.通过党建引领，激活群团组织桥梁纽带作用

群团组织既具有国家属性，也具有社会属性。[10]这就要求群团组织，一方面，要自觉接受党的领导，贯彻执行党的方针路线，加强同党和政府的交流沟通，在群众中做好政治引领。另一方面，群团组织又要发挥好服务目标群体的功能，发挥好代表其目标群体利益的功能，及时向基层党组织反映其所属服务群体的诉求。2015年，中共中央印发的《关于加强和改进党的群团工作的意见》(以下简称《意见》)指出：“有的群团组织工作和活动方式单一，进取意识和创新精神不强，存在机关化、脱离群众现象”。针对上述问题，为保障群团组织更好地发挥桥梁纽带作用，基层党组织应当按照《意见》和《深化党和国家机构改革方案》的要求，通过党建引领提升群团组织服务于基层治理的能力。

3.通过党建引领，吸纳社会组织发挥好公共服务功能

社会组织具有社会属性、服务属性、志愿属性、专业属性等多重属性，在公共服务供给方面具有比较强优势。近年来，基层政府通过项目化运作机制，为社会组织搭建了服务社会的平台，也提供了充裕的资源支撑，随着社区社会组织的不断壮大，有力地提升了公共服务质量。当然，当前一些社会组织在与政府的互动过程中，过度依赖政府，自主性受限，需要基层党组织通过党建引领，用更加柔性的关系协调方式，统筹协调好政府同社会组织的关系。要特别强化政治引领，让社会组织保持正确的政治发展方向，使其能够在基层社会治理中树立起政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。

4.通过党建引领，支持行业协会商会发挥好自律功能

从政府角度看，行业协会商会的存在，减轻了政府直接进行微观经济活动干预的成本，提高了经济协调，市场监管能力；从市场主体角度看，行业协会商会的存在，能够实现行业内部、企业之间的自主管理、自我服务、自我协调，提高其自律性。在基层社会治理中，基层党组织应当支持企业通过行业协会商会依法自律，并引导基层政府依法履行市场监管职责。同时，通过党建引领实现资源整合，为解决基层群众的困难和问题提供更多资源支撑。

5.通过党建引领，支持驻地机关与企事业单位发挥辅助功能

驻地机关和企事业单位同样应当参与到基层治理活动。这些组织具有不同的资源，通过党建引领，能够让这些组织化被动为主动，有效整合其资源，将其吸纳到基层社会治理中，发挥一定的辅助功能。无论多么微小的投入，通过党建引领，充分整合这些资源和力量，都能够实现1+1>2的效果。

(二)基层主体间伙伴关系的维护

从基层社会治理视角看，各类基层组织既有自己的优势，同时也存在各自的局限。具体包括如下几个方面：(1)基层政府和官员有时容易出现官僚主义、形式主义的行为倾向，也容易过度干预其他基层组织和基层群众的治理行为；(2)基层自治组织既要发挥自治功能，同时法律也要求其协助基层政府处理相关工作，但基层自治组织对于自治事务和行政事务的统筹协调能力不足，容易陷入过度行政化泥潭；(3)基层群团组织的公共服务能力不足，也存在过度行政化困境；(4)社区社会组织在自我管理水平和独立性方面还有欠缺；(5)行业协会商会的经济价值观念，容易诱使其对政府部门进行寻租和俘获，损害群众权益；(6)驻地单位和企事业单位参与基层社会治理的积极性、主动性有待进一步激发。

针对上述基层各类组织存在的局限，仅仅依靠自身无法有效突破。只有打破孤立，从基层治理主体间关系的全局看待上述问题，才能找到根本的问题解决之道。这便需要基层各类组织本着优势互补的原则，强化彼此合作，形成团结紧密的伙伴关系。一方面，可以让各自优势得以凸显，避免各自治理行为碎片化，实现优势整合放大。另一方面，通过彼此协同，实现各自局限的突破和劣势相互弥补。为此，需要基层党组织通过如下六条党建引领基层社会治理的具体实施路径，更好地维护、整合和优化上述基层治理主体间的伙伴关系。

其一，通过政治引领，增强各类组织参与治理的意愿，保证正确的基层社会治理发展方向。

其二，通过思想引领，为基层各类组织提供思想理论武装，坚定基层各类组织的理想信念，为各类组织提供明确的基层社会治理现代化战略蓝图，明确使命、目标、道路和方向。

其三，通过组织引领，以区域化党建、网格化党建、党建联席会议等基层党的组织建设，为各类组织提供参与基层社会治理的平台和渠道。

其四，通过作风引领，营造良好的基层社会风尚，激活基层党员参与热情，发挥好先锋模范作用，为基层群众树立行动标杆，强化党对基层各类组织和基层群众的号召力。

其五，通过纪律引领，规范和约束基层党组织和党员的治理行为，为基层党组织发挥战斗堡垒作用提供铁的纪律支撑，遏制和防范基层治理中各类违法乱纪行为，形成有效的预防和震慑效力。

其六，通过制度引领，为基层党组织对基层治理中各类关系协调提供制度保障。规范基层政府与基层自治组织，基层政府与社会组织、群团组织等不同组织之间互动关系的行为，扭转基层自治组织过度行政化，社会组织自主性不强等关系不协调、关系异化等问题，使各类组织成为休戚与共，密切合作的伙伴。