纪检视野下清廉医院建设体系构建路径研究与实践

2022-12-26朱真伟

中国医院 2022年11期

■ 朱真伟

在医疗卫生领域，清廉医院建设是深化医改、健全现代医院管理制度的重要内容，是保障人民群众健康权益的必然要求，也是保障“十四五”时期医疗卫生事业高质量发展、更好回应群众关切和期盼的重要保障[1]。因此，医院纪检监察部门要强化问题导向的视野管理，落实好清廉医院建设的监督责任。

1 党风廉政建设的重要性

公立医院是我国医疗服务体系的主体，是体现公益性、解决基本医疗、缓解人民群众看病就医困难的主体，其公益性质决定了必须以人民为中心的发展理念，让人民群众看得起病、看得好病，享受改革开放的发展红利，提升健康就诊的舒适感、幸福感和获得感。因此，党风廉政建设营造“党风清正、院风清朗、医风清新、行风清明”，是公立医院展现服务水平的重要窗口和医院党建工作责任制落实的重要体现。公立医院必须要履行全面从严治党主体责任，加强医院党风廉政建设和反腐败工作，强化领导、保障、管理、监督，推动医院高质量发展。

2 清廉医院建设框架体系构建现状

党中央、国务院和国家卫生健康委高度重视医疗系统党风廉政建设和反腐败工作，近10年来针对性出台了若干文件，有效推进了公立医院清廉医院建设的实践和研究。

2.1 清廉医院建设文献研究情况

在中国知网、维普网、万方数据知识服务平台数据库以检索词“医院党风廉政”OR“医院行风建设”OR“医德医风建设”OR“清廉医院建设”进行研究文献检索，时间为2012年11月8日～2021年12月31日。利用Excel和文献计量工具CiteSpace进行分析，了解医院党风廉政建设的发文变化情况和热点变化趋势[2-3]。初步检索到文献共2 867篇，其中，中国知网833篇、维普网549篇、万方数据知识服务平台1 485篇；剔除重复收录以及不符合纳入标准的文献，得到有效文献1 371篇。其中，2012年发表166篇（12.11%）、2013年165篇（12.04%）、2014年176篇（12.84%）、2015年171篇（12.47%）、2016年141篇（10.28%）、2017年108篇（7.88%）、2018年131篇（9.56%）、2019年87篇（6.35%）、2020年100篇(7.29%)、2021年126篇（9.19%）。

党的十八大以来，党风廉政建设和反腐败斗争受到学者的广泛关注与深入研究。医疗卫生领域关乎人民群众的生命财产安全，成为重要的研究热点。从发文时间以及发文数量上看，2012年、2014年、2018年和2021年发文数量增幅较大，与2012年十八大报告中要求坚定不移反对腐败、“八项规定”推进全面从严治党要求，2014年探索医保、医药、医疗的“三医联动”改革试点，2017年10月党的十九大指出要以零容忍的态度惩治腐败，2018年中共中央办公厅印发《关于加强公立医院党的建设工作的意见》，2021年《国务院办公厅关于推动公立医院高质量发展的意见》印发等有关。在这些大背景下，公立医院党风廉政建设和清廉医院建设成为医疗卫生领域研究热点之一。

2.2 清廉医院建设内容提出及体系构建情况

2018年7月，浙江省委十四届三次会议将清廉医院建设作为清廉浙江建设的八大单元之一，正式提出清廉医院建设。明确清廉医院建设内容为“持续深化医药卫生体制改革，积极稳妥改革政府对医疗机构的投入机制，建立符合医疗卫生行业特点的人事酬薪制度，探索加强对医药生产、流通、销售企业和医药代表的监管措施。建立完善明察暗访督查制度，紧盯健康扶贫、医疗保险、药品购销、项目建设等重点领域，严肃查处药械购销和医疗服务中收受回扣、‘红包’等腐败问题。加强医德医风建设，大力弘扬医者仁心、大医精诚等传统医德医风文化和敬佑生命、救死扶伤、甘于奉献、大爱无疆的医疗卫生职业精神”[4]。

2017年，浙江省卫生健康委党委以浙江省肿瘤医院等4所直属医院为试点，开展对医院公权力人员的网格化监督探索。2018年在全省二级以上医院开展清廉医院建设工作。2021年在全省232所二级以上公立医院实施清廉指数管理监测，具体设置加强政治建设、推进源头治理、实施阳光治理、完善制度治理、深化改革治理、强化监督治理等6个板块内容，实施细则细分成71条，并加上创先争优、反向扣分内容实施综合评分，逐渐形成了清廉医院建设框架的管理体系和管理导向。

2018年以来，广西、山西、湖北等地也先后进行清廉医院建设的实践探索，医院党风廉政建设掀起新的研究热潮。但从近10年的相关文献题目和关键词分析，各地对清廉医院的研究分散，局限在廉政建设和医德医风、行风管理、风险预警等研究，除浙江省卫生健康委牵头实施清廉指数管理外，对清廉医院的系统性框架性研究相对不足。虽然当前已经存在对公立医院进行监督的多种路径，但各种监督方式之间尚未形成合力[5]。

3 浙江省肿瘤医院清廉医院建设体系构建路径与实践

清廉医院建设是一项系统工程，范围广牵涉面大，既涵盖上级各主管部门和医院，也涉及患者、家属及药械企业，同时更需要医院纪检队伍的监督和管理干预。浙江省肿瘤医院以纪检视野查找问题，开展网格化监督管理，以体制改革为核心、以理顺关系为根本，强化六大工程建设，探索加强清廉医院建设体系形成的路径与实践。

3.1 制度护廉，完善制度建设工程

制度具有指导性和约束力，加强制度建设，不断进行制度创新，是新时代的一项重要战略任务[6]。在清廉医院建设中，制度建设要遵循从严治党，坚持“严”的基调与时俱进，涵养好政治生态，助推高质量发展。浙江省肿瘤医院结合党中央、中纪委和上级有关文件精神，强化制度建设落实。一是，抓好政治监督制度的解读和单位监督管理具体措施的转化。近年来，医院制定《关于医院领导班子接受同级纪委的监督》《加强对“一把手”管理监督》《五个不直接分管制度》《重点岗位定期轮岗的规定》《加强对“一把手”和领导班子监督“五张责任清单”》等制度，加快推进《党委会议事规则》《院长办公会议议事规则》的落地实施。二是，强化专项管理制度的修订。如修订完善《关于医械代表来院管理等规定》《关于医德大查房的管理规定》等制度，实施专项管理。三是，完善日常行风管理的制度修订。以问题为导向，定期梳理滞后制度，增加新措施，落实靶向防范，不断清晰各层级的廉政责任，扎牢“不能腐”的制度笼子。

3.2 网格固廉，强化队伍建设工程

清廉医院建设由主体责任和监督责任共同推进。因此，在纪检视野下，加强监督队伍能力建设至关重要。

3.2.1 构建网格化监督管理队伍。浙江省肿瘤医院纪委以网格化监督为抓手，“以身边的人管理身边的人”，严抓网格监察员队伍建设。划分三级网格，在全院干部大会上颁发网格监察员聘书、工作证、明确政治职务，代表院党委、纪委行驶监督职权，签订履职承诺书，在履职、会议时配证强化身份意识，强化“敢管敢监督”；建立月度例会制度，组织学习、培训、交流，开展风险意识自测，做到“会管会监督”；强调风险同责、动态月报，探讨行风个性和共性问题，实施问题清单专人监督和整改消单制度，落实问责，共性问题二次发生则区域监察员同责，深化“善管善监督”。以系列推进举措强化网格监察员队伍建设[7]，使医院的监督力量遍布医院各科室和党支部，赋予网格监察员同层级评优评先晋升等一票否决权，充分彰显监督作用。

3.2.2 集成联合监督力量，刀刃向内自查自纠。树立系统思维，整合医院内部职能资源，集成联合监督力量。联合纪检监察、内审、医保物价、财务、派驻总监助理等科室部门人员，建立日常互联机制，全面自查自纠、深入分析研判，聚焦患者服务、基建、采供、选人用人等风险环节，完善小微权力清单，定期进行专项督查。

3.2.3 畅通社会监督，落实法律保障。设立意见箱，公开线上线下投诉专线电话，及时处理患者投诉；定期聘请社会行风监督员对医院行风建设明察暗访；开展新职工体验就诊流程查找问题，提升优质服务水平；完善信息公开机制，降低信息不对称程度，强化对涉廉问题的查处，必要时协调司法监督兜底，院内外共同完善监督网络。

3.3 文化养廉，实施教育管理工程

廉洁文化具有教育、凝聚、导向、监督的作用。廉洁文化建设能够为反腐倡廉提供文化支持、思想保证和舆论氛围，是新时代深刻把握党风廉政建设规律、深入推进反腐败斗争的必然要求[8]。

3.3.1 固化清廉文化建设阵地。2015年院纪委在2号楼百米长廊建设了以廉洁为主题的“文化廉廊”有形阵地长廊宣传栏，按季度变更学习政策和廉洁典型内容，保持崇廉文化主题长期不变。

3.3.2 强化廉洁案例宣传。让“身边的人学身边的事”，在清廉文化宣传上院纪委将临床一线平凡人物、清廉小事与时代主旋律、当前卫生健康政策相结合，挖掘小人物背后的故事，引领敬廉学廉主旋律。几年来，在省级以上主流媒体刊发医院清廉举措故事案例106篇，弘扬清廉文化；同步结合医院“两微一端”、院报及内外网刊发与评奖典型案例，并在全院党员大会上隆重表彰，予以推广。

3.3.3 创新载体运用，多样化开展敬廉活动。举办法制大讲堂、观看老专家《医者足迹》、举办清廉文化作品展、撰写学习心得体会、发放家庭互廉倡议书、“巧手传廉情”等敬廉活动。针对临床医务人员和新职工，结合《九项准则》内容，自行设计剧本分层次拍摄“小事小节是一面镜子”“扣好人生第一粒扣子”等微电影；每月推出一则“廉言警语”，以海报或微视频等形式营造廉洁文化氛围，强化内心自我管控，固化“不想腐”的廉洁意识。

3.4 内控育廉，深化内控建设工程

内控管理是规范医院内部财务、人力资源、资产、工作流程等系列活动的有效监督机制，对防范重大经济风险、实施精益管理、推进医院高质量发展具有重要保障作用。

3.4.1 倡导“业审融合”理念。新形势下，院纪委着力在提升内部审计工作大局观和政治站位上下功夫，融合新时期医院发展理念，前瞻性思考、全局性谋划，提升内审人员“查病”“治病”“防病”的专业素养；与医院高质量发展战略规划一致，着力从传统的财务收支“舞弊纠错”转型至内控评价、风险评估以及创造效益、创造价值的增值性审计中，拓展内部审计“监督、评价和建议”职能，提高内审效能。

3.4.2 转变工作方式，加强部门沟通。坚持“监督与服务并重”理念[9]，倡导内审人员主动深入医院各业务部门沟通，帮助各部门合规履行职责，配合发现问题、整改问题，规避风险。加强关注医院运行中效率不高、制度不健全的问题，从关注制度“有没有”转向流程“好不好”、方式“优不优”，从发现“单一问题”转向梳理系统“问题清单”，按年度实行问题“销号制”，确保医院经济效益和社会效益的最优结合，为管理者提供咨询建议发挥参谋助手作用，服务高质量发展。

3.4.3 推动“经济＋医疗”大内控信息化建设。实施数字化赋能，信息化模块固化内控业务流程标准，加强预警提醒，规避流程风险。建立健全智能化审计项目全生命周期管理平台和审计整改智能化综合应用管理平台，实现审计-整改-规范-提高的闭环管理；落实“事后审计”转向“全过程审计”，保障医院重点工作、重大风险、重要支出、重大工程等审计监督的全覆盖。

3.5 契约促廉，创新共建共管工程

清廉医院建设是系统工程，既涉及源头治理也涉及过程管理和终端监督，范围广牵涉面大，必须全社会多方协同共同治理，才能事半功倍。

3.5.1 契约管理，携手企业共建。2017年，医院组织100家年度供药量较大的医药公司负责人召开行风建设综合专项会议，通报医院《加强行风建设若干规定》，宣布清廉医院建设举措，邀请共同参与签定协议，并宣布有行风嫌疑的药企名单终止其供货。此后，每年连续与药械、建筑、第三方服务等与医院经济运行相关的企业单位召开专题会，通报具有清廉风险企业黑名单，加强契约式的源头管束。

3.5.2 定期检查，落实共管共建。2020年12月，国家药监局《医药代表备案管理办法(试行)》落地后，医院纪委组织监察、医务、门诊、保卫等部门强化医药和医疗器械代表进院联系工作的管理，进一步规范管理登记流程，对违规者约谈企业负责人，保障门诊上班期间无企业业务人员出入，确保清净良好的就诊环境。

3.5.3 疏堵结合，规范报备。医院专门腾出房间安装监控和录音设施，设置阳光洽谈室，制定管理规定，接待外单位涉及经济运行来院联系工作人员，完善医药代表等院内拜访医务人员的管理。通过“定时定点定人”“有预约有流程有记录”（“三定三有”）方式，联合相关部门定期开展督察，给予违规出现在诊疗场所且与诊疗活动无关的人员不良行为记录，建立清正廉洁良好的新型医商关系。同时，院纪委强化将患者由“协同者”转变为“监督者”，堵住“红包”源头[10]。以落实不送“红包”的患者教育和定期开展医德大查房等形式，收集患者及家属对清廉医院建设的意见和建议，营造纪检干部、医务工作者、患者、药企等共建单位4类群体间的和谐关系。

3.6 智治保廉，实施智慧监察工程

3.6.1 聚焦大事项，抓好关键少数。加强政治监督，从被动监督向主动预防转变。强化清廉医院的主体责任落实监督、疫情防控督导，定期开展季度性院级、科级和党支部的层级廉情分析，用好月报清单、日常监督清单、投诉举报清单，实施述职“销单”，实现闭环管理。

3.6.2 聚焦高质量，规范权力运行。加强风险防控，从规范运行向效能提升转变。强化“三公经费”、招投标、合理用药、防统方、资产管理等管控监督，编制职能部门37份小微权力清单流程风险示意图，对医务人员医德考评实行量化管理，建立负面清单减分和表扬信加分制度，对违规违纪行为实施扣分和免于评优处理。

3.6.3 聚焦全方位，强化数字智慧监察。加强数字智慧监察管理，努力从单环节向全流程监督转变。延伸内控管理监督链条，完善全面预算管理系统，上线合同管理信息化模块，实行采购项目提前1周线上备案制；监督“超期服役合同”，制定对外委托服务管理办法；实行工程竣工结算必审制度，不论项目大小，均审计后结付；安装防统方软件，实施即时报警，建设数字化廉洁档案。对发现的问题，用好纪检监察建议书，做到抓早抓小、防微杜渐。

4 浙江省肿瘤医院清廉医院建设初步成效

浙江省肿瘤医院从2016年开始开展行风管理年和提升年工作，2017年开展网格化对医院公权力人员的监督探索试点，实施六大工程的“护廉、固廉、养廉、育廉、促廉、保廉”框架体系实践探索，推进清廉医院建设的四责协同。2018年7月，成为省纪委监委指定“清廉浙江”宣传单位，2018年年底国家卫生健康委医政医管局飞行专题调研，肯定相关举措的推广价值[10]。2019年建设成果《开展网格化监督管理营造清廉医院和谐关系》被中国共产党新闻网刊载交流，入选全国“首届纪检监察体制改革创新典型案例”。

实施清廉医院建设以来，浙江省肿瘤医院廉洁文化氛围浓厚，政治生态良好，制度进一步完善，“行风清、院风新、医风正”进一步形成；医务人员廉洁自律意识入脑入心，形成拒收“红包”良好风气。2017年至今，全院主动拒收红包6 325个、金额达1 776.71万元，内审审核工程核减款近7 385.8万元；药企、耗材厂商来院行为得到规范，违规隐患大幅降低，基本杜绝企业资助学术进修活动，社会反响良好；多次受邀在知名医院和省内医疗系统交流纪检工作经验；清廉医院建设保障医改工作成效明显，医院在2020年国务院首次公立医院绩效考核位列专科医院第3名，近年来成绩一直稳居全国一流行列。