不同类型县城推进新型城镇化的难点与路径

郭 珍 曾 悦

(1.东北农业大学 经济管理学院，黑龙江 哈尔滨 150030；2.东北农业大学 公共管理与法学院，黑龙江 哈尔滨 150030)

在我国的城镇体系中，县城作为“城尾乡头”发挥着承上启下的重要作用，推进县城城镇化建设成为促进城乡融合发展的关键。由于我国县城的数量和类型众多，其在资源环境承载能力、区位条件、产业基础、人口流动等方面存在较大差异，县城城镇化过程中存在不同的极化表现，一些县城因地制宜走向繁荣，也有部分县城面临衰退的挑战。因而，县城城镇化建设不能搞一刀切式的盲目扩张，需要差异化对待、分类施策，以发挥自身的比较优势，避免资源和公共财政浪费。县城城镇化主要涉及土地、人口和产业三者的耦合，不同类型县城在推进新型城镇化建设时面临不同的耦合难点。笔者拟针对我国县城城镇化以及不同类型县城城镇化所面临的难题逐一分析，以期为优化以县城为重要载体的城镇化建设提供参考。

一、县城城镇化过程中存在的主要问题

高质量的县城城镇化需要土地城镇化、人口城镇化和产业城镇化的协同演进。这既要遵循市场经济的资源配置原则，也离不开政府的科学规划。但从实践来看，有些县级政府的规划还缺乏政策连贯性，使土地、人口与产业城镇化之间的耦合暴露出一些问题。

(一)土地城镇化下的城区无序扩张

土地城镇化是指越来越多的农村土地逐渐转变为城市建设用地，城市空间不断拓展。合理的土地规划是县城城镇化可持续发展的重要条件之一，但由于地方主政者任期较短，容易在城镇化建设上产生短视行为，这导致土地城镇化建设未能完全立足于县城长远发展目标。由于我国县级政府面临政绩考核压力以及分税制下的财政压力，土地征收和出让成为县级政府缓解压力的重要手段，一方面，通过土地出让进行城区和工业园区建设可以使县城面貌发生显著变化，契合政绩考核的需要；另一方面，土地出让金可以缓解财政压力。一些地方官员为了获得更多政绩或缓解财政压力，往往会大力进行土地征收和出让。而继任者往往又会重新规划发展方向[1]，对往届政府的建设大拆大改。如此便造成严重的土地资源浪费和县城城区的无序扩张，使得县城发展缺乏长期稳定的统一规划。

(二)人口城镇化下的市民生活困境

新型城镇化强调以人为核心，这不单单是令农民的生活场所与户籍身份发生转变，更重要的是使其获得城市体系中的经济、政治和社会权利，让他们真正融入城市。目前我国一些县城的城镇化片面以人口数量为核心，由于过度依赖土地财政，一些县级政府在城郊大量征收土地，导致失地农民被迫“上楼”，而城市配套的基础设施与公共服务建设却未能及时跟进。这违背了劳动力流动规律，也不具有可持续性。首先，很多失地农民获得的补偿较低，进城后缺乏就业保障[2]，这些人口难以承担县城较高的生活成本。其次，由于公共品的投入成本高，投资回收期相对漫长，很多地方政府往往不愿在这些方面进行长期投资[3]，这致使许多农民进城后无法享受基本的公共服务，有些县城在发展过程中甚至出现人口大量流出的倒退现象。

(三)产业城镇化下的政府过度干预

产业城镇化是指在市场带动和政府引导下产业在城镇聚集。在我国县城城镇化的过程中，一些县级政府过度干预本地产业发展，造成许多县城在产业选择上的短视行为，严重影响了产业可持续发展。首先，房地产业成为不少县级政府进行产业规划时的首选，但是房地产业的过度发展挤压了其他产业的发展空间，使县城能够提供充足就业岗位的产业远远不足。其次，县级政府在招商引资进行产业开发时，往往偏向于能够带来更多税收的资本密集型产业[4]，相对忽视劳动密集型产业的培育，造成县城产业与当地发展的相对优势不匹配，影响了产业后续发展。再次，也有部分县级政府为了追求短期经济效益，过度引进高污染企业，但随着我国越来越重视绿色发展和能源结构调整，高污染产业不再符合“碳达峰”和“碳中和”的目标，县城产业也难以持续。

(四)问题叠加对县城城镇化的总体影响

土地、人口和产业中的任何一个因素在发展过程中出现偏差都会引致其他两者的连锁反应，形成叠加效应。首先，土地财政依赖下的土地城镇化势必造成人口和产业城镇化滞后于土地城镇化。一些县城的城镇化表现出“化地多、化人少”的特征[5]。地方政府征收了大量集体土地进行城市建设，但城市户籍人口数量增长的速度远远没有赶上城市规模扩张的速度，同时为出让土地进行招商引资，县级政府过度干预产业的自主选择影响到产业结构，最终造成“有城无人”或“有城无产”。其次，缺乏以人为核心的人口城镇化会影响产业城镇化速度。当流入县城的农业转移人口在基础设施、公共服务和社会保障等方面得不到满足时，会大大降低县城的宜居指数，引发人口外流，使产业发展因缺乏足够的人力资源支撑面临困顿，而产业发展动力不足下的县城经济也将陷入困境。最后，缺乏产业支撑的县城人口城镇化速度会降低，将造成土地资源浪费。因此，没有良好的产业体系规划，县城就无法为农业转移人口就近城镇化提供有效支撑，致使县城人口承载力减弱，人口城镇化速度降低。由于人口流出和产业发展滞后，对于建设用地的需求减少。在建设用地需求减少和政府过度依赖土地财政的情况下，土地资源的低效利用现象尤为突出。

二、不同类型县城推进新型城镇化建设的难点

我国不同类型县城在土地城镇化、人口城镇化和产业城镇化建设上呈现出不同的难点。在《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中，将我国县城按照功能定位、区位条件等分为大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城和人口流失县城五大类。鉴于大城市周边县城与专业功能县城经济发展水平较高，相比其他类型的县城属于经济强县，在城镇化建设问题上较为类似。因此，本文将我国县城类型划分为经济强县、农产品主产区县城、重点生态功能区县城和人口流失县城四类，逐一分析不同类型县城城镇化建设的难点。

(一)经济强县：人口市民化与土地利用耦合度低

经济强县一般位于大城市周边或具有资源和交通优势，这些县城的产业竞争力较强。随着我国大城市矛盾的累积，经济强县逐渐成为大城市人口的溢出地，并承接自身县域内或其他地区的农业转移人口。人口的增多使县城聚集了人气，但也逐渐暴露出经济强县在土地城镇化与人口城镇化等方面的协调问题。首先，土地城镇化方面主要表现为城市建设用地供需矛盾突出。在人口流入与经济发展双重因素的叠加下，经济活力较强的地区对于建设用地的需求不断增加，但经济强县的建设用地需求难以得到满足，例如江苏昆山市、福建永春县、河北黄骅市等经济强县，近些年均出现建设用地供应紧张的现象，开始寻求土地集约利用的道路。造成经济强县建设用地紧张的原因主要来自两个方面：一是在过去的城镇化过程中，政府部门过于依靠土地征收和出让以追求政绩和财政收入，造成建设用地粗放利用，已有建设用地利用效率较低；二是随着城镇化水平的提高，县城对建设用地的需求旺盛，但国家对建设用地指标的投放趋于收紧。其次，土地城镇化问题进一步影响了人口城镇化的进程。很多经济强县的土地城镇化过于注重城区和工业园区建设，在基础设施和公共服务等方面的投资远远不足，无法满足外来人口的基本生活需求，同时，经济强县对土地的粗放利用造成当前建设用地供应紧张，挤压了外来人口在住房等方面的空间，对外来人口落户的吸引力不强，户籍城镇化率不高。经济强县只有解决当前建设用地缺乏以及人口市民化程度低的问题才能提高人口城镇化的效率。

(二)农产品主产区县城：人口城镇化与产业发展融合度低

农产品主产区是以提供农产品为主体功能的区域，其耕地较多、农业生产条件较好，对于保障粮食安全至关重要。但由于经济发展水平、自然条件等原因，农产品主产区的县城城镇化起步晚、发展速度慢，许多县城尚未建立起良好的产业体系，人口城镇化速度较低，人口与产业难以协调发展。首先，产业融合度低制约了人口城镇化速度。当前，农产品主产区的一二三产业融合发展水平较低。一方面，致使农民难以分享产业链增值收益，仅靠农业收入和务工收入，无法满足全家向城镇转移的资金需求，导致农民主动参与城镇化的能力不足；另一方面造成县城没有良好的产业支撑，尽管一些县城建立了产业园区，但园区内的产业体系并没有立足于农产品主产区的比较优势，造成县城产业寿命短，就业带动能力弱。其次，人口城镇化水平低又反向制约了产业城镇化水平。作为农产品主产区，农业是县域内产业融合发展的核心，农村通过农地适度规模经营发展农业生产，县城通过发展农产品加工等产业服务于乡村，这就需要乡村人口适度向城镇转移，通过城乡人口的合理配置来满足农业适度规模经营和县城产业发展需求。但由于农产品主产区城镇化过程中人口城镇化能力不足，县域内产业发展受到束缚。

(三)重点生态功能区县城：生态产业发展困难

生态功能区承担着水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等重要生态功能。重点生态功能区的县城进行城镇化建设时主要以生态保护为主，通过扩大生态空间、减少生产空间来提供生态产品和生态服务。以发展生态产业作为主要路径进行县城城镇化建设具有极强的正外部性，但现实却是重点生态功能区县城在“生态资源-生态价值-生态产业”的演进路径上存在困难。首先，重点生态功能区的很多生态资源遭到了破坏。一方面，由于重点生态功能区经济发展水平落后，农业人口缺乏进城能力，人口城镇化速度低，人口超载、资源消耗超量导致农村地区生态环境形势严峻；另一方面，在以往的城镇化过程中，一些县级政府为了快速缓解政绩和财政压力，多以牺牲当地的生态环境为代价引入具有污染性的工业项目[6]。其次，在生态价值的实现上，重点生态功能区县级政府的财政实力有限，现阶段我国生态补偿标准较低、补偿范围较小，但生态修复和维持需要大量资金，县级政府由于资金紧张难以进行更广泛的生态产品开发。同时由于重点生态功能区的地理条件和位置较差，招商引资较为困难，对生态产品和生态服务的开发非常有限，难以有效实现生态价值。因此，生态资源遭受破坏和生态价值难以实现，制约了重点生态功能区县城生态产业的发展。

(四)人口流失县城：土地、人口、产业结构性耦合度低

人口流失县城主要是指资源枯竭类县城，这部分县城过去依靠自然资源优势使城镇化建设得到了一定发展，但随着资源枯竭，县城经济发展逐渐衰败，人口大量流失。例如黑龙江省尚志市，过去依靠矿产发展经济，近些年资源枯竭、环境污染等问题逐渐凸显，资源型产业发展动力不足，人口流失较为严重。造成这类县城人口流失的部分原因来自大城市对人口的虹吸效应，更突出的则是县城对人口吸纳能力的不足。相比其他类型的县城，人口流失县城在推进土地、人口和产业城镇化上存在更多难点。具体表现为：一是人口流失严重。由于产业逐渐衰落，县城经济萧条，加之历史上过度依靠资源型产业严重破坏了当地的生态环境，这两者叠加极大地削弱了县城的人口承载力，导致人口流失严重。二是产业转型困难。由于资源枯竭，县城需要推动产业转型发展，但是人口的大量流失造成当地劳动力严重不足，人口空心化、老龄化问题突出，产业发展所需的人力资源不足。由于生态环境损害，产业转型还需要投入大量资金来整治环境，这造成人口流失县城产业转型发展的难度进一步加大。三是存量建设用地盘活困难。人口流失县城存在众多废弃的老旧工业区，但土地、房屋的现有产权归属对用地盘活造成了根本性制约，县城更新提质面临挑战[7]。

三、不同类型县城推进新型城镇化建设的路径

不同类型县城的发展原则在于：一是要明确县城自身应当服务于哪些人口、适合发展哪些产业从而兼顾土地利用的短期效率与长期目标。二是要在精准把握自身功能定位的基础上，合理发挥政府的能动作用，寻找现实问题的突破点，促进人口、产业和土地城镇化之间的耦合。三是要满足人民对美好生活的期待，避免“重物轻人”的短期行为，始终坚持以人为核心、促进人的全面发展的城镇化目标。

(一)经济强县：推进外来人口市民化和破解建设用地难题

经济强县在推进高质量新型城镇化时，需要有效解决外来人口市民化和建设用地指标短缺的问题。在外来人口市民化方面，经济强县应充分考虑外来常住人口的城镇生活能力差异较大这一特点，有效满足不同层次外来人口的市民化需求。同时，部分经济强县面临建设用地不足的问题，需要地方政府有效利用政策激励、引导当地产业发展以及盘活存量建设用地。

通过产业有序发展和公共服务、社会保障均等化切实推进外来人口市民化。在产业方面，经济强县的产业竞争力较强，能够为常住人口提供良好的就业和收入环境，但经济强县的产业面临国内外市场的激烈竞争，需要时刻保持自身产业竞争力，不断提升产业承载和吸纳就业人口的能力。大城市周边县城可以积极推进同大城市产业的深度融合，借助大城市强大的产业能力，合理引入优质产业资源和高新技术资源，从而推进自身产业转型升级；距离大城市较远的县城则需要不断挖掘自身产业特色，通过产品与服务质量提升增强自身产业竞争力，不断巩固自身专业功能优势。在外来人口市民化上，经济强县可以试行以经常居住地登记户口制度，促进在县城稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与县城居民享有同等权利、履行同等义务；完善与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，提高非户籍常住人口在流入地享有的基本公共服务项目数量和水平。通过合理布局产业和盘活存量建设用地等破解建设用地不足困境。有效提升已有建设用地的利用效率是破解建设用地不足的重要途径：一方面，经济强县的产业用地较多，通过有序淘汰和转移占地较多、效益较差的产业，引入和培育占地较少、经济效益较高的高新技术产业和第三产业可以有效提升建设用地利用效率；另一方面，一些经济强县仍然存在大量的存量建设用地，这些用地有的在银行进行抵押，有的已经出让但企业还没有投入建设使用，有的是政府历年征地留有的用地储备[8]。对于政府已经出让给企业但还没有开展建设的用地要进行分类筛查，督促有条件的企业尽快投入使用，政府也应该为企业的项目建设创造良好的条件，保障项目尽快落实。若企业没有条件和能力对项目进行施工或长时间没有开发的，可以通过合法程序收回土地。对政府的历年储备用地以及收回的土地进行合理利用，通过建设产业园区促进产业集聚发展，不断优化基础设施、产业园区和居住区的空间布局，减少土地闲置。

因此，经济强县破解城镇化难点的关键在于进行产业城镇化建设，通过产业城镇化建设推动人口城镇化建设。一方面，经济强县通过产业转型升级可以满足更多外来人口的就业需求，促进县城经济增长，从而推动基础设施和公共服务建设，在此基础上激发外来人口主动市民化的动力；另一方面，产业布局的调整可以优化经济强县的土地资源配置，提高土地资源利用效率。反向来看，人口市民化和土地资源的盘活利用也会为产业城镇化提供所需的人口和土地要素，有利于不断推动产业的转型升级和布局优化。

(二)农产品主产区县城：推动产业融合发展和保持低成本城镇化优势

农产品主产区县城需要解决产业融合度和竞争力较低的问题，同时也需要注意推动人口城镇化和土地城镇化与本地产业发展的契合。农产品主产区的产业基础较为薄弱，这些县城较低的产业融合度和产业承载力决定了产业发展仍然是首要任务。同时，对于人口城镇化能力较低的现象，在通过产业带动就业增加和收入、提升人口城镇化能力的同时，要注重降低人口城镇化门槛，适度推进人口城镇化进程。

延长农业产业链条，推动县域内产业融合发展，提升县城服务“三农”的能力。第一，在县城集聚发展农村二三产业，紧抓“粮头食尾”“农头工尾”，积极延长农业产业链条，提升农产品附加值，为本地人口提供更多的就业机会。第二，依托本地企业和精英的物质资本和社会资本优势，推动农业与县城农产品加工业、乡村旅游业、文化产业等业态融合发展，提升本地产业竞争力和群众收入水平。第三，积极推动县城发展农资供应、仓储物流、农产品营销等农业生产性服务业，同时可以探索建立农业生产相关技术、信息等服务机构，为新型农业经营主体提供培训和交流平台，提升县城服务“三农”的能力和水平。

适度推进人口与土地城镇化，保持低成本城镇化优势，提升人口、土地和产业三者的耦合度。产业发展是城镇化的基础，同时也是农产品主产区推进城镇化的短板，因此，人口城镇化和土地的利用应当与其产业发展状况相适应，防止因人口和土地的城镇化超越产业发展状况而造成居民生活水平和资源利用效率的下降。农产品主产区县城服务的对象以本地人口为主，这些人口的城镇化能力普遍较弱，农产品主产区在新型城镇化进程中要充分考虑到这一因素，避免盲目追求“大型生态公园”等铺张浪费的形象工程，降低城市运行成本和农民市民化门槛，提升城市包容性。县城应注重发挥自身城镇化建设成本较低的优势，在县城的道路、公园、展馆、政府建筑以及住房等设施建设上，遵循适度和实用原则，切实服务于群众的生产生活。通过城镇化成本的降低有序推进人口城镇化建设。

农产品主产区的城镇化应重视和优先发展产业，通过适度的人口城镇化和土地城镇化支撑产业发展需求。首先农产品主产区县城的产业发展需要人力资源支撑，农业适度规模经营则需要一定规模的农业人口流出，因此适度规模的人口城镇化可以满足县域内产业对劳动力的需求。其次，在耕地保护绩效不降低的情况下，适度的土地城镇化可以满足县城产业发展对于建设用地的需求。在县城产业不断发展的同时，更多的农业人口会进入县城享受到更为优质的生活服务，从而产业城镇化与人口城镇化得以良性互动。

(三)重点生态功能区县城：实现产业生态融合与实施生态移民工程

重点生态功能区的新型城镇化建设需要处理好产业、人口与生态保护之间的关系，突破经济发展与环境保护的两难困境。相比其他类型的县城，重点生态功能区县城的发展受环境约束较大，有效避免产业发展对生态的不利影响是当地进行城镇化建设的基本前提。同时，人口在生态脆弱地区的过多分布也会对当地的生态造成不利影响，因而，生态脆弱地区需要对人口分布进行合理调控，实现人与自然的和谐共生。

产业生态化和生态产业化有助于生态功能区在保护生态环境的同时实现资源价值最大化，促进生态与社会协同发展[9]。一方面，推动这些县城的高污染产业逐渐淘汰和转型发展，保证产业的绿色低碳和节能降耗，实现产业向生态化转型[10]；另一方面，深入挖掘当地生态资源的价值，利用自身的生态资源优势进行产业开发，通过发展生态旅游、生态农业、生态产品加工等延伸产业链条，推动形成全方位发展的生态产业体系。另外，推动建立市场化的生态补偿机制是实现生态资源外部性“内部化”的重要举措，落实“谁受益谁补偿，谁保护谁受偿”的补偿机制，在满足企业利益诉求的基础上实现生态资源的经济价值。总之，产业生态化和生态产业化的思路可以推动重点生态功能区在产业发展中实现生态保护和产业发展的共赢。

当重点生态功能区因人口超载对生态环境造成严重破坏时，可以有序实施生态移民工程，通过对生态脆弱地区超载人口的转移推动生态产业发展。一方面，重点生态功能区良好的生态环境是其发展生态产业的基础，人口密度过大不利于生态环境的保护，同时还可能进一步加剧对生态环境的破坏，进行生态移民可以减轻生态脆弱地区的生态压力，促进生态环境的修复；另一方面，适度推动和引导一部分生态脆弱地区人口向县城集中，有利于降低政府提供基础设施和公共服务的压力，进而促使政府将有限的财政资金用于生态修复与维护。因此，通过实施生态移民工程可以为生态产业发展提供良好的生态环境基础。

对于重点生态功能区的县城，要切实助推生态产业的发展，通过产业发展带动经济增长，在产业需求的带动下推进人口城镇化建设。由于重点生态功能区依托生态环境进行产业发展的特殊性，首先推动人口向县城转移可以缓解人口密度过大带来的生态压力，为生态产业的发展创造良好条件。生态产业的发展则可以增加县城对于人口的吸引力，从而推动人口城镇化深入发展。

(四)人口流失县城：转型盘活增效率和“精明收缩”提质量

人口流失县城面临“人口外流、产业衰落、土地盘活难”的三重困境，需要在新型城镇化进程中进行科学的减量规划，实现“精明收缩”。多数人口流失县城面临的困境多是由当地产业的衰落引起的，城镇化建设需要转变产业发展思路。同时，人口流失县城应合理应对人口流失现象，为剩余的未转移人口做好服务，提升未转移人口的生活质量，缓解人口流失现象。

切实转变发展思路，通过推动产业转型发展和土地盘活促进经济效益提升。对于一些持续亏损的低效益企业应当及时推动其转型升级，通过引入优质技术资源对已有低效益企业进行改造，提升其市场竞争力。此外，有条件的地区也可以将一些早期产业所遗留的工业遗迹、废弃矿区等有形资源以及矿冶文化等无形资源结合起来进行特色旅游开发，走出与其他地区不同的、差异化的旅游发展道路[11]，从而综合解决产业转型和土地盘活问题。严格控制建设用地增量和有效盘活建设用地存量是人口流失县城在建设用地利用方面应遵循的基本原则。首先，在县城建设中应合理规划城市和土地资源，以控制建设用地增量。其次，通过僵尸企业的转移或转型发展盘活建设用地存量，避免出现人口流失与空间扩张并存的资源错配现象[12]。最后，随着全国统一大市场的建立，人口流失县城可以尝试在城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易市场上，转让土地整治带来的新增建设用地指标和耕地指标，以获得更多的市场资金，激活当地“沉睡”建设用地的市场价值。

在“精明收缩”理念下优化人口与公共服务资源的配置是人口流失县城城镇化“减量提质”的关键。人口流失县城所服务的人口主要分为两类：一类是人力资本与当地产业状况不匹配，需要进行转移的“过剩人口”，另一类是不适合进行转移或不愿进行转移的“未转移人口”。一方面，从国家发展全局的角度来看，人口流失县城的“过剩人口”向经济优势地区转移有助于提升国家总体经济效率，同时，通过一部分人口的转移提升当地“未转移人口”的人均公共服务资源占有量，也有利于在一定程度上提升当地“未转移人口”的生活水平。因而，人口流失县城在城镇化进程中需要顺应人口流动规律，为当地“过剩人口”向经济发达地区转移提供服务。另一方面，从县城自身角度看，人口和公共服务资源的适度集中可以降低公共服务资源的提供成本，提升公共服务资源的利用效率，因而，通过推动“未转移人口”和县城公共服务资源的适度集中是在人口减少的情况下保障和提升城镇化质量的有效措施。此外，人口流失县城的人口具有老龄化特征，因而这些县城在公共服务资源提供上应当考虑这一人口结构特征，以便更好地服务于当地的生活需要。

对于人口流失县城，首先，通过盘活存量建设用地推动产业城镇化，一方面，逐渐清理僵尸企业，为产业转型发展提供建设用地，另一方面，通过指标交易获取财政收入为产业发展提供支持，另外，还可以吸引市场主体加入县城更新计划。其次，通过产业城镇化推动人口城镇化。人口流失县城应立足于自身资源禀赋，发展适宜性产业，通过改善县城环境、提高公共服务水平等手段吸引投资和人力资本，从而实现产业的调整复苏。在产业得到转型发展后，县城经济在产业带动下得到回温，产业发展也将产生更多的就业岗位，增大县城的人口承载力，人口流出现象将逐渐减少，人口城镇化得到适度推进。

四、结语

为了更好地推动不同类型县城城镇化建设，笔者针对土地城镇化、人口城镇化以及产业城镇化三方面提出以下政策建议：

第一，推进城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易。由于各类型县城城镇化发展水平的不同，对于建设用地的需求也不同，经济强县县城城镇化建设往往缺乏建设用地指标，从而造成人地关系紧张，使经济增长和产业发展受到限制，而农产品主产区、重点生态功能区以及人口流失县城则可以通过土地综合整治新增建设用地指标或补充耕地指标。上级政府部门应建立起省级以上的土地指标交易平台，推进土地指标跨省交易，将农产品主产区、重点生态功能区以及人口流失县城的土地指标通过市场交易转让给经济发达地区，从而满足经济强县的建设用地需求，农产品主产区县城、重点生态功能区县城、人口流失县城则获取较高的土地指标出让收益缓解财政紧张的压力，使不同类型县城都能更加高效地推动县城城镇化建设。

第二，全方位完善农业转移人口市民化推进机制。在城市公共服务以及基础设施建设上，各省级政府要完善全省以下新增建设用地指标和财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩政策，通过建设用地指标支持以及财政支持强化基本公共服务保障，促进农业转移人口市民化。当县城流入人口较多时，可以分配与转移人口数量相当的新增建设用地指标以及财政转移支付，满足县城人口在住房、医疗、教育等方面的基本公共服务需求。在农村基本权益保障上，要加快农村集体产权制度改革，在维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权的基础上，建立起农民“三权”的依法、有偿、自愿退出机制，提升农民主动参与城镇化的能力和积极性。

第三，合理引导产业发展，优化产业布局。不同类型县城在根据自身功能定位、区位条件等进行城镇化建设的过程中，难免会出现相同类型县城间产业的无序竞争和同质化问题，这就需要省级、市级政府在这些方面予以协调和引导。一方面，进一步细化和落实各县城功能定位，对不同的县城产业发展予以分类引导，防止县城超出自身功能定位同其他县城进行无序竞争，从而造成县城功能定位错乱。另一方面，在省内相同功能定位的县城之间也需要适当进行产业布局的引导，防止同层级县城之间产业过度同质化，造成过度竞争，致使各自产业发展都难以获得较高收益。通过省级、市级政府的有效协调引导，推动各个层级和同层级县城间的有序、适当错位竞争，防止因不当竞争造成资源虚耗问题发生。