埃及现代化进程中的生态环境问题及其应对

孔 妍

(郑州大学 历史学院，河南 郑州450001)

生态环境问题是世界各国普遍关注的重大现实问题，全球生态环境治理已成为当前人类共同面临的重大挑战。埃及是生态环境问题最早出现和最严重的中东国家之一。2011年埃及“一二五”革命前，民众面对日益恶化的生态环境曾进行过多次抗议，严重的生态环境压力给社会稳定带来了消极影响，如何解决生态环境问题已成为埃及政府今后重点关注的社会问题。

一、埃及生态环境问题及产生的原因

生态环境问题是埃及现代化进程中的伴随物。在纳赛尔时期及其以前的工业化进程中，埃及已经显现一些生态环境问题。到萨达特时期，埃及在水资源、空气质量、化学污染和资源利用等方面的生态环境问题进一步突显。到穆巴拉克时期，生态环境问题已演变为影响埃及民众生活的重要民生问题之一。

埃及生态环境问题主要表现在四个方面，即水资源短缺和水污染问题、空气污染问题、土壤盐碱化与沙漠化问题、固体废弃物问题。水资源短缺和水污染问题是埃及生态环境问题中的首要问题。据有关机构统计，2006年，埃及用水量为731亿立方米，而尼罗河水与地下水供应量约为610亿立方米，年人均拥有水资源量为773立方米。预计到2025年埃及人均用水量将在近年的基础上下降至少四分之一，埃及人将遭受缺水之苦[1](P110)。空气污染问题是埃及生态环境的另一难题。工业废气和机动车辆的尾气排放是导致埃及空气污染的主要因素。以开罗为例，大量工业废气排放造成PM10居高不下，其中古里区和塔宾区是开罗PM10浓度最大的两个区。1999年，古里区的PM10浓度年平均值为215微克/立方米，塔宾区为234微克/立方米，尤以冬季为甚。土壤盐碱化与沙漠化问题一直威胁着埃及农业发展。由于常年灌溉，地下水位不断上升和强烈的蒸发，埃及土壤次生盐碱化和沙漠化现象十分严重。20世纪90年代初，埃及就因沙漠化每年损失25000费丹土地，其中流沙危害最严重的地区是三角洲两侧及艾斯尤特和本尼苏伊夫之间的尼罗河流域，沙丘链的移动威胁着绿洲，北西奈的草场也出现了退化。埃及灌溉土地的30%出现了沙漠化，雨养农地的10%及草场的81%均出现了程度不同的沙漠化。在西部沙漠及北西奈地区，全年被流沙埋压的公路达200公里[2](P46-47)。埃及的固体废弃物主要由垃圾和工业废弃物构成。据测算，在21世纪初，埃及城市地区每年产生垃圾一千万吨，而工厂每年工业活动产生的危险废弃物约有两万至五万吨。为此，时任埃及总理詹祖里1999年在埃及省长委员会会议上要求各省要划出专用垃圾场以堆放工业废料和对公共卫生构成危害的垃圾[3](P8)。

埃及生态环境问题在中东地区具有一定的代表性，其形成原因是多方面的。

(一)埃及经济发展与环境污染之间的矛盾

现代化的核心是高度发达的工业化和人的现代化，从世界范围来讲，现代的生态环境问题主要始于工业化进程，埃及也是如此。

其一，工业化对埃及生态环境产生极大影响。工业污染一般来源于发电、工厂排放、交通工具、市政人口活动、农业和辐射[4](P101)。埃及工业化时期的环境污染尤为严重。从表面现象看，这是由于工业高度发展和城市人口密集造成的，但实质上，根源在于工业文明对待自然以及由此支配的发展模式[5](P27)。

埃及大力发展工业始于纳赛尔时期。1957-1965年，埃及对化工、金属、造纸、炼油和工程等方面的投资占所有公共投资的46%，扩大了赫勒万、大迈哈莱、舒卜拉·海迈等城市的工业规模，在苏伊士、阿斯旺和亚历山大等城市建立了新型工业项目。萨达特时期，埃及的工业得到进一步发展。1974-1982年，埃及政府批准新建私人工业企业6700家，投资金额近20亿埃磅，其中纺织厂2089家，食品加工厂1515家，化学和建筑材料厂1256家[6](P561)。穆巴拉克时期，埃及继续大力发展私有企业，推行国有企业私有化。随着工业发展，工业废气排放、城市固体废物的露天焚烧成为导致埃及城市空气污染严重的重要因素。2001年的一项研究发现，开罗工业废气排放占细颗粒物总量的32%，露天焚烧城市固体废物占36%，车辆废气占26%，燃烧农业废弃物占6%[7](P48-49)。2005年，《环境保护法》甚至将悬浮颗粒物的容许限值做出了调整，将小于10微米的悬浮颗粒的容许限值提高到平均每24小时150毫克/立方米。位于开罗以北的阿布扎巴尔和穆图鲁港的工业园区，因盛行风把该园区的工业污染物和农业燃烧物带到开罗，造成严重的空气污染。工业废气污染、固体燃烧物污染和汽车尾气排放等人为因素与携带工业污染物的季风相结合，形成了“黑云”。

其二，“高耗能、高污染、高投入、低产出”的粗放式工业生产方式是埃及环境状况恶化的主要原因。1990年，埃及律师艾哈迈德·卡扎米尔出版的《湖泊之殇》记录了工厂将工业废水排入曼扎拉湖，造成湖水不断恶化直至消失的过程。马尤特湖、伊德库湖、布鲁卢斯湖和曼扎拉湖被称为埃及“四姐妹湖”，是埃及渔业的高产地。随着大型灌溉运河、农业排水网、开罗和尼罗河三角洲地区的污水排放入湖中，现在它们已沦为废水聚集湖。直到2009年，埃及北部地区的大多数公司仍然没有改变粗放式的生产方式，直接将废水和污水排入马尤特湖和阿布基尔附近的海湾，该区域成为埃及的重污染区域，也被视为整个地中海地区的污染点。

军工企业虽然占埃及工业企业总数的小部分，但它们却是带来污染程度最严重的企业。埃及军工企业在纳赛尔时期创建，到穆巴拉克时期已形成庞大的企业规模。军工厂大多使用的是过时生产线，导致污染负荷尤为严重。一位埃及环境工程师回忆说，20世纪90年代中期，他在几家军用生产工厂接受废水采样培训时，废水采样的结果超出正常规定标准的500倍以上[7](P50)。直到1999年，才有两家战时生产部的企业安装具有处理包括铬和其他重金属化学排放物的管道末端设施。

其三，国有企业是埃及最大的生态环境污染者。自纳赛尔时代至穆巴拉克时代，国有企业污染是埃及生态环境问题中最突出的问题之一。开罗和亚历山大是埃及主要的工业城市。在开罗，重工业主要聚集在舒卜拉·海迈北部郊区和赫勒万南部郊区。埃及重工业主要以炼钢、化工、有色金属等基础性产业为主，此类产业大都属于对环境污染较重的产业。自20世纪70年代以来，埃及环境专家曾多次提醒在大型国有企业和军工企业所在的“热点地区”面临着严重的环境污染问题。有人曾提议立即减少或关闭亚历山大沿海的大型企业，但这些大型企业直到21世纪初期依然存在。

埃及国有企业造成了一系列严重的环境污染。以水污染为例，据埃及环境事务局统计，1992年，330个大型国有企业每年消耗水资源大约为6.38亿立方米，其中65%的水资源来自尼罗河，工厂80%的废水没有经过处理，直接排入尼罗河、运河和湖泊，其中57%的污水进入尼罗河，21.5%的污水进入运河，12.6%的污水进入下水道，8.9%进入湖泊与河流[8](P22)。自20世纪90年代末至21世纪初，埃及大部分国有企业使用直接稀释技术降低污染物的浓度，只有少数企业投资和研发污水处理系统。

埃及国有企业不愿承担环保责任，主要原因有三方面：一是为增加企业收入和提高国际市场竞争力，埃及大多数大型国有企业管理者将全部注意力都放在了企业效益上，因此忽视了污染控制问题。自20世纪90年代开始，埃及国内工业发展面临全球压力，埃及签署了一系列多边和双边贸易协定，包括埃及加入世界贸易组织、签署《给予美国市场准入优惠的双边贸易协定》和2004年生效的《欧盟-埃及联合协议》，所有协定都规定在关键的工业部门要降低关税壁垒，开放受保护的市场，提高埃及企业在国际市场的竞争力。国有企业管理者寻求国际组织援助，其目标是全面升级生产线、提高产品质量、增加产量和降低成本。因此，国有企业和私有企业都和政府讨价还价，要求软化环境法律和法规的约束。二是市场环境与国有企业针对生态环境的改革存在矛盾。20世纪80年代，由埃及和美国顾问共同组成的环境调查小组对埃及污染严重的国有企业进行了六次环境调查，发现国有企业既没有关注污染排放情况，也没有监测生产投入情况。面对日趋激烈的市场竞争，国有企业减少投入数量可能会减少盈利，面对大量债务、预算限制和私有化的不确定性，国有企业没有理由改变常规做法或进行渐进式管理和技术革新在短期内影响生产。因此，国有企业不愿为改善环境污染问题而减少生产性投入。三是国有企业在减少环境污染方面不当使用国际援助。国有企业和混合所有制下的半私有企业是埃及环境污染较为严重的企业，在全面现代化生产和更新设备的大背景下，他们希望政府部门和国际援助机构能给予更多的援助，由此，污染负荷反而变成了一种无形的资产。根据欧盟2007年度的欧洲邻国政策，欧盟承诺向埃及提供5.58亿美元的援助，其中包括能源援助和环境援助，并宣布埃及有资格从欧洲投资银行获得额外贷款。1996-2008年，德国技术援助机构根据“公共部门工业环境基金”方案为埃及提供捐款和技术援助。1998-2005年，世界银行和芬兰政府为埃及提供资金支持，资助25个减污项目。在1999-2004年，共有11个国际捐助机构提供资金，并由国内商业银行提供软贷款和补助金用以控制和减少污染[7](54-55)。尽管国际组织和西方国家对埃及的环境援助资金丰厚，但是埃及真正用于生态环境建设的资金有限，其援助效果不佳。

其四，旅游业对生态环境的破坏。自萨达特时期以来，旅游业是埃及国民经济发展的四大支柱之一。2018年，旅游业为埃及提供约250万个工作机会，占全国就业岗位的9.5%，为埃及当年国内生产总值(GDP)贡献11.9%。

从20世纪90年代开始，穆巴拉克政府加强对海洋的开发推动了沿海旅游业的繁荣。1993-2007年，埃及接待游客人数从150万人增加到1110万人，旅游收入从19亿美元增加到95亿美元，住宿房间数量从27300个增加到190200个。埃及大部分旅游业收入来自红海和西奈半岛滨海旅游区。越来越多的游客不再从开罗飞往阿斯旺和阿布辛贝，而是直接从欧洲、俄罗斯或开罗飞往赫尔加达、沙姆沙伊赫、玛莎阿拉姆和塔巴等沿海旅游区。随着沿海旅游业的不断发展，沿海地区的生态环境遭到破坏，特别是在北部地中海海岸和东部红海海岸，海洋环境受到了极大的破坏。1997年，埃及向联合国提交的一份国家报告中认为：“沿海栖息地的丧失或许会成为埃及环境保护的首要问题。”[9](P55)

埃及旅游业的迅速发展，在为国民经济创收带来巨大收益的同时，也给生态环境带来了负面影响，主要体现在固体废弃物的堆积、水污染、生物多样性破坏和对埃及少数族群生活环境的破坏等方面。在固体污染物堆积方面，在著名景区随处可以看到丢弃的塑料垃圾袋和露天焚烧的固体垃圾，该类垃圾进一步造成了土壤和空气污染。在水污染方面，尼罗河、红海和地中海作为重要景区，周围饭店和宾馆排出的污水直接流入河流和海洋，损害了尼罗河、红海和地中海的水生态。在生物多样性破坏方面，旅游业和航运业的迅速发展加剧了红海地区珊瑚礁的退化和毁坏。在对埃及少数族群的影响方面，西奈半岛贝都因部落独特的生活方式和文化变成了一种潜在的旅游资源，埃及政府为了充分利用该旅游资源，常常与贝都因人发生冲突，埃及政府更为注重吸引尼罗河三角洲的精英投资者和移民，贝都因部落的利益常常遭到瓜分。尽管埃及政府试图加强对旅游业的管理，以减少旅游业对生态环境的破坏，但成效却不如人意。

总体而言，与大多数发展中国家一样，埃及当局总的定位是经济发展优先于环境保护。因此，在政策制定与具体实施过程中，有意或无意地漠视环境问题，甚至以破坏环境为代价。

(二)埃及的环境政策和法律在实施中存在若干问题

埃及的环境污染问题对埃及经济增长、生态系统和人民健康产生较大影响，由此也引发一些社会问题。早在2008年杜姆亚特市就曾爆发过大规模的环境抗议，其导火索是杜姆亚特民众反对加拿大阿格瑞姆公司在旅游度假胜地拉斯·拜里建大型化肥厂，随着抗议规模越来越大，杜姆亚特的抗议者逐渐成为埃及新一批环境行动主义者，杜姆亚特运动也成为埃及乃至阿拉伯世界最具有影响力的环境运动之一。

针对环境问题及引发的社会问题，埃及政府成立了环保机构，制定了环保法律，但是由于各项环保政策和法律本身存在问题，因此，在实施过程中存在不少问题。一是埃及环境法律法规自身存在缺陷。埃及政府虽然意识到了生态环境问题的紧迫性，也采取了一些举措，但是环境政策和法律的制定仍然存在诸多问题。在过去几十年间，埃及经济迅速私有化，市场开放，企业责任分工不明确，而许多法律还没有及时修订，环境法律存在相互冲突和含糊不清的现象。一些重要部门官员频繁轮换，导致行政法规不断增多而又支离破碎，也使大多数政策混乱，重复和冲突的规章制度经常被刚刚出台的新政策所取代。此外，埃及的环境立法在很大程度上是外部压力的结果，环境管制措施的制定很少考虑技术、法律和行政的可行性，埃及政府常常忽略环境成本和风险、现有承载力和污染水平以及社会成本等关键因素。因此，埃及生态环境法律与规定很难有效实施。二是埃及环境政策执行不力。埃及政府出台了一系列环保规定，也制定了环境行动计划，但是这些法令与规定在执行中困难重重。由于牵扯到一些部门利益，环境部为此常年要与他们斗争。1983-1987年间，埃及工业部制定一份关于国有企业环境投资报告，但是埃及政府在国家预算拨款中并没有考虑对所选定公司在生态环境方面的投资，最终该投资报告无法得到落实。1986年，埃及政府在纳赛尔城曾建造了第一座比较先进的垃圾处理工厂，每日可处理1000吨垃圾，但由于种种原因，该垃圾处理工厂长期不启用。由于环保法律与规定执行不力，埃及大多数企业，特别是国有大型企业，大都漠视环保法律和法规，生态环境问题无法得到根本解决。三是埃及环境监测部门软弱不力。1999年，由美国国际开发署资助，在开罗开展了改善空气质量项目，几年后，该机构只有少数几个监测站进行空气监测，其他的监测站皆因未能如期维修而停止监测。2004-2005年，在美国国际开发署补充资金的支持下，埃及政府对监测站进行了翻修，并增加了在线监测站，截至2006年，在全国范围内设有54个监测站，其中只有13个监测站设在了空气污染严重的工业区[7](P52)。虽然世界银行和其他国际机构制定了根据埃及媒体的预警级别向公众分享污染信息的协议，但埃及政府拒绝遵守该协议。埃及环境监测网并没有为环境专家提供特定企业的污染指数的有用数据。20世纪90年代末，埃及工业监察办公室的一位高级顾问曾说：“我们根本没有私有部门的污染指数信息，只有有限的公共信息。”[7](P52)因此，虽然国际组织的资助扩大了埃及空气监测的范围，但是监测结果却没有取得实质性成效。2004年，来自军方的马吉德·乔治被穆巴拉克任命为环境部部长。马吉德·乔治的主要工作是敦促国际组织投资埃及基础设施项目，但是他并不重视环境机构能力建设。与此同时，埃及环境部下属的环境保护基金会也任命了大量军事部门和安全部的官员。在穆巴拉克后期，埃及国家环境机构的官员大多数来自军队、安全和警察部门，他们几乎没有生态环境专业的学科背景，甚至在环境管理方面也没有建立与公司或社区联系的经验。到穆巴拉克晚期，埃及环境机构领导能力不足和机构建设工作落后已成为常态，埃及环境专家称之为“退伍化”和“无活力”[7](P36)。四是埃及政府在生态环境治理方面过度依赖国际援助。埃及获得了西方国家和国际组织大量的环境援助，政府将大部分援助用于加强水利基础设施建设和饮用水及卫生设施建设。R.L.希克斯称：“水和卫生设施项目对捐助者具有吸引力，因为它们具有高度的可见性，针对具体地点，并能立即为特定社区带来好处。”[10](P44)1991-2001年，埃及环境事务局获得约24亿埃镑的援助项目，其中91%以捐款的形式支付，9%以贷款的形式发放，但最终还是其他政府部门分到了大多数援助，而环境机构只得到了很少一部分援助[20](P39)。同一时期，埃及所接收的环境援助中有42.9%的援助是以政策支持项目的形式发放。例如美国国际开发署的援助就是以政策支持项目的形式发放，一旦达到特定的政策基准，援助方就会将部分可自由支配的资金直接拨给政府机构。

2006年，世界银行批准了第二批专门用于减少埃及环境污染的项目，设立贷款基金2000万美元，并向日本国际合作银行、欧洲投资银行、法国发展机构和芬兰政府融资1.45亿美元，这些资金存入埃及国家银行，以80%贷款和20%捐赠的形式分配给选定企业，该项目一共援助15家企业[7](P55)。2007年，欧盟承诺提供5.58亿美元援助埃及能源建设和环境改善项目，优先援助国有企业和半私有化的国有企业[7](P55)。虽然国际组织和非政府机构给埃及国有企业提供了大量援助，但援助对改善埃及生态环境所起的作用却非常有限。相较于污染防控，国有企业和新建私有企业更乐意在面向现代化生产和更新设备的大背景下，与政府部门和国际捐赠机构商谈以争取更多的外界援助。在协商中，污染负荷变成了一种无形的资产，企业的污染负荷越多，外界给予的援助就越多。埃及政府长期依赖西方大国和国际组织的环境援助，并将大部分援助用于基础设施建设的政策，无助于加强环境机构能力建设。

(三)埃及人口问题对生态环境造成冲击

埃及是中东地区的人口大国，其人口问题所引发的资源短缺和环境恶化在中东地区具有典型性。人口剧增、资源紧缺和环境恶化是制约埃及社会发展的障碍。一方面，埃及的人口膨胀导致生态环境恶化。根据2017年人口普查，埃及人口为9480万，是阿拉伯地区第一人口大国。可是，除尼罗河谷、尼罗河三角洲地区之外，埃及其余国土是沙漠，不适合人类生存，人口过快增长已经成为制约埃及经济社会发展的瓶颈。现任埃及议会社会团结委员会副主席穆罕默德·阿布·哈米德说：“人口过快增长使我们实现2030年发展目标更加困难。在目前的人口增长率下，埃及经济年增长率必须达到15%才能维持发展，这在任何国家都是不可能的。”[11]埃及人口数量超过环境容量，造成一系列生态环境问题。一是人均可耕地资源不断下降，引发粮食问题。2005-2009年，埃及人口出生率从19.1%升至22.6%，但可耕地面积增长却极为有限。2004/2005-2007/2008年，埃及可耕地面积一直保持在840万费丹，2009/2010年为870万费丹[12]。根据世界银行的统计数据，2000年，埃及人均可耕地面积为0.04公顷，2005年下降至0.033公顷，2010年与2005年基本持平，2015年则再降至0.031公顷[13]。随着人口数量增加，埃及人均可耕地面积在不断减少，越来越多的粮食需要进口，引发了粮食安全问题。二是碳排放量上升。埃及人口规模的扩大，增加了对工业制造品的需求，工业制造品的生产增加了能源消耗和碳排放量。1990年，埃及能源供应量为3225万吨，2016年则上升到8617万吨[14]。在埃及能源消耗类型方面，91%属于化石燃料消耗，可再生能源的总消费量总体呈下滑趋势。1990年，埃及可再生能源消耗量占总能源消耗量的8.5%，2005年占6.4%，2015年占5.8%[15]。埃及过度城市化提高了能源消费水平，尤其是高耗能产业发展迅速，直接导致城市碳排放量与日俱增。2010/2011-2016/2017年度，埃及二氧化碳年排放量持续增加，由1819.5万吨增加到2099.6万吨[16]。三是加剧水资源危机。埃及本来就是一个干旱少雨的国家，即使在地中海海滨地区的年降水量也很少超过200毫米。埃及农业主要依赖灌溉，尼罗河是水资源的主要供给来源。随着人口增加、工农业发展、城市化和生活标准的提高，埃及的水资源问题日益凸显。1959-2005年，埃及人均年水资源量从1893立方米下降到936立方米，已低于世界认可的1000立方米最低标准[17](P53)。自2006年以来，埃及每年人均淡水供水量远低于1000立方米，被列为缺水国家。由于缺少干净卫生的水资源，许多埃及人被迫饮用不符合标准的水。

此外，埃及人的生态环境意识相对薄弱。生态环境意识是一种反映人与自然环境和谐发展的价值观，是现代社会人类文明的重要标志。在当今世界，是否具有健康的生态环境意识已成为衡量一个国家国民素质高低的重要标志。尽管埃及当局制定了一系列环保政策和开展了环保教育，致力于加强企业的环保责任感和提高公民的环保意识，但是却鲜有成效。埃及人口众多，人口素质和受教育程度普遍较低，大众参与环境活动的主动性和积极性也比较低。而在埃及广大农村地区，农民的生态意识更加薄弱。

事实上，许多埃及人对待生态环境问题都表现出一种轻视的态度。开罗一位基督教领袖认为：“根本就没有气候变化这回事，它只不过是西方创造的神话，目的是拿走本属于我们的东西。”[18]2010年2月，金字塔政治与战略研究中心负责人阿卜杜·莫奈姆·赛义德认为全球变暖可能是西方的建构，不是所有西方科学家告诉我们的一切[18]。埃及面临着多重的环境挑战，但是公众的环境意识却十分薄弱，就连一部分知识分子精英也将全球变暖看作是西方的虚构，质疑环保主义者和科学家对全球变暖和碳排放的研究，从某种意义上来说这是对埃及生态环境治理失去热情和动力的表现。

二、埃及应对生态环境问题的对策

在纳赛尔和萨达特时期，埃及政府在水污染、空气污染、危险废弃物管理、自然资源保护等方面颁布了法律和法规，并产生了一定成效，但总体上来说，纳赛尔和萨达特政府对埃及生态环境问题重视不够。直到穆巴拉克时期，埃及生态环境问题已逐渐演变为影响民生的社会问题，穆巴拉克政府为解决生态环境问题采取了一系列措施。

(一)成立环境管理机构

1982年环境事务局成立以前，埃及卫生与人口部、农业与土地开垦部、水资源与灌溉部等部门在各自职权范围内分别制定了与生态环境相关的政策。根据1982年第631号总统令，埃及组建了环境事务局，隶属于内阁，其主要任务是制定并执行环境政策，配合国家的环境科研计划，支持非官方环保协会的工作[19](P208)。1994年，为应对过度城市化而导致的各种各样的生态环境问题，埃及环境事务局重组，赋予其健全环境立法工作协调机制和起草与实施环境政策的职能。1997年，埃及成立了国家环境事务部(以下简称环境部)，由部长负责管理，其主要任务是制定和实施国家生态环境的大政方针政策，监督实施情况。埃及环境部由部长负责管理，组织机构包括首席执行官办公室、秘书处、治安处、公共服务处、公共关系处、组织管理处、法律事务处、财务与管理处、分支事务处、环境信息与公共意识处、环境质量处、环境管理处、自然保护处，还设有臭氧层保护组、中心实验室、计算机信息中心、计划与行动中心、技术支持与环境灾难管理处、环境保护基金组织。此外，它还负责加强埃及与其他国家、区域和国际组织的环境问题联络工作。到2001/2002年度，与埃及环境部合作的专门机构及民间环保团体达到170个[32](P61)。作为环境部下属单位的埃及环境事务局主要负责环境政策的实施。到2002年，环境事务局已获得25个国家及国际组织提供的改造环境援助，并开展了保护自然、发展自然环境的许多项目[20](P61)。

穆巴拉克时期，在国家层面，除了环境部，卫生与人口部、农业与土地开垦部、住房、公共事业与城镇社区部、水资源与灌溉部、工业与矿产部、内政部也仍然涉及相关的环境事务。

(二)制定环境规划与行动计划

在穆巴拉克时期，埃及制定了多个环境规划和行动计划。1992年，埃及环境事务局制定了第一个环境问题五年计划(1992-1997)，内容包括：增加绿色空间；管理淡水资源；防止土地荒漠化，改善土壤环境；管理海洋资源；制作埃及自然资源的环境图；监测埃及城市空气质量；管理固体废弃物；改善旅游业等职业环境；保证食品安全，提高食品质量；协调好人口与城市和农村的关系；保护自然文化遗产；减少自然灾害对环境的影响；引进先进的环境管理仪器；提高全民环境参与意识[21](P41)。同年，埃及还发布了《国家环境行动计划》，该计划在世界银行的援助下制定完成，目的是评估埃及所有环境问题，并制定相应的解决方案。1998年，埃及环境部发布了《环境部政策指令》，规定了2002年前的环境政策。2002年，埃及环境事务局又制定了第二个环境行动计划(2002-2007)，主要内容包括：整合固体废弃物管理项目；通过控制工业废水，改善水资源质量，保护尼罗河水资源；改善大开罗地区的空气质量；开展环境教育和培训，重视公共环境问题；建立环境友好型工业城市；推进环境技术转移；在环境管理领域充分利用环境信息技术；实施环境管理一体化；保护自然保护区的生物多样性；加强环境事务局的能力建设；建立环境财政机制；扩大绿化范围；实行环境检测；兑现国际环境承诺。

此外，埃及还实行了环境影响评估机制，该机制根据1994年第4号法建立，要求所有新建项目和需要扩大的已有项目必须进行环境影响评估。环境影响评估中心隶属于环境事务局，负责监督审查生产过程、审核环境影响评估报告、决定是否接受报告并提出意见、为改善环境提出建议等。1995年，埃及发布了环境影响评估总指南。埃及环境部针对不同类型的环境污染，制定了多项环境污染管理计划，包括《防污染计划》《全国废物管理计划》《国家防治荒漠化行动计划》和《海洋污染计划》等。

(三)实施环境立法

在穆巴拉克时期，埃及颁布了若干个有关环境的法律与规定。普遍性的法律与规定有1994年第4号法、1995年实施1994年第4号法的338号总统令、环境部2000年第56号部长令、环境部首席执行官2001年第17号令等。除此之外，针对水污染、空气污染等各种污染问题，穆巴拉克政府还颁布了具体的环境法律与总统令、部长令等。例如在水污染方面，根据相关法令，授权卫生与人口部、水资源与灌溉部管理废水排放尼罗河与其他水道，而住房、公共事业与城镇社区部则管理废水排进公共污水系统等。

1994年第4号法为《埃及环境保护法》，也称《埃及环境监督法》，是埃及历史上最重要的一部环境法律。该法旨在不断完善和更好地实施从前的法律，主要包括空气污染管理、危险物品控制、危险废物管理、海船水排放控制等方面。该法明确要重建环境事务局，作为负责生态环境事务的最高国家机关；要求所有的新项目与活动必须提交环境影响评估报告，最终由环境事务局负责许可；赋予环境事务局强制执行该法的权力；建立环保基金，授权环境事务局提出以保护环境为前提的经济增长建议；弥补从前有关空气污染、噪音、工业与城镇排放管理、危险废品处理等法律存在的不足；加大对违法者的罚款与惩罚力度。为实施1994年第4号法，埃及颁布了1994年第19、20号立法实施条例，对环境影响评价的实施和运用提供定义解释、责任划定、基本准则和总体指南[22](P26)。1994年第4号法在埃及环境立法方面具有举足轻重的作用，它既是对一个时期的环境法律的完善，也为之后埃及环境法律体系的建立打下了良好的基础。

(四)发挥非政府组织在环保方面的作用

20世纪80年代末至90年代初，埃及非政府组织的数量不断增加。21世纪初，埃及非政府组织的数量已达到15000个。按照议题内容来划分，埃及从事环境保护方面的非政府组织可分为多重议题组织、单一议题组织和科学组织三类。多重议题组织包括环境友好协会、环境保护协会和阿拉伯青年与环境组织，以上组织是当今埃及最著名的环境保护非政府组织。1989和1990年先后成立环境友好协会和环境保护协会。阿拉伯青年与环境组织最初属于《金字塔报》科学俱乐部的一部分，1990年它成为独立的非政府组织。以上非政府组织的宗旨是提升埃及全民的环保意识。单一议题组织通常比多议题组织规模小，目标也更加具体，赫尔加达环境保护协会最具典型性。该组织的目标是管理固体废弃物、关注环境与健康关系和保护霍尔格哈达海洋环境等。科学组织包括科学学会和研究机构，与其他非政府组织之间最大的区别是构成主体不同，科学学会和研究机构的主体人员由研究人员和科学家等具有特定专业知识的高学历人才组成。科学组织既有多议题非政府组织，如国家环境保护协会，也有单一议题非政府组织，如埃及海洋科学技术协会。科学组织为埃及提供了大量高层次环保人才。

埃及非政府组织成员参与了《环境保护法》和《国家环境行动计划》的制定，并在人民议会中强调环境的重要性[21](P41)。埃及非政府组织作为有效的压力集团在环保方面产生了一定影响，表现为这些非政府组织发挥动员力量，从而给政府施加压力，令政府兑现相当程度的环境承诺，推动政府进一步施行生态环境政策。

虽然埃及当局成立了管理生态环境的专属部门，制定和实施了一系列环保规划与项目，颁布了若干环境法律与规定，一些非政府组织也发挥了积极作用，埃及生态环境的治理取得了一些进展，但埃及生态环境治理的对策没有从根本上改变埃及生态环境持续恶化的趋势，穆巴拉克政府在威权主义的政治架构中寻找生态环境问题的解决方案，国家执行机构在环境治理方面的作用十分有限，在实践中真正发挥作用的是非政府组织和地方环境组织等。

三、埃及生态环境治理评析

作为发展中国家，埃及生态环境治理中的诸多问题为广大发展中国家的环境治理带来了深刻启示。埃及环境治理的不力导致生态环境进一步恶化，并引发一系列社会问题，甚至是政治问题，最终成为埃及“一二五”革命的导火索。这表明，生态环境治理不仅是经济发展问题，而且是关系到社会稳定和民生发展的政治问题。概括起来，埃及生态环境治理面临的挑战及着重要解决的问题，主要有四个方面。

第一，要推动经济社会发展向全面绿色转型。经济发展与环境污染之间的矛盾是发达国家和发展中国家都无法回避的矛盾，从目前各个国家的工业化历程来看，没有任何一个国家可以脱离“先污染、后治理”的道路，埃及也未能幸免。经历过“一二五”革命后，埃及的社会转型面临严峻考验，尤其是经济社会发展面临巨大挑战。埃及如何摆脱“高耗能、高污染、高投入、低产出”粗放式生产方式，实现从粗放型向集约型发展方式转变，是考验埃及政府执政能力和执政水平的重要体现。经济增长方式的转变意味着必须调整产业结构。总体上看，埃及产业结构不合理，科技创新能力不强，缺乏核心技术，科技发展层次偏低，在今后一个较长的时期内，埃及需要优化产业结构，加快经济增长方式转变，构建绿色技术创新主体。

第二，要推进生态环境治理的现代化。生态环境治理现代化是国家治理现代化的重要内容，对发展中国家生态文明建设具有重要意义。生态环境治理包括生态环境治理体系现代化和治理能力现代化两个方面，埃及的生态环境治理体系较差，生态环境治理能力较弱。早在2008年杜姆亚特市就爆发过大规模的环境抗议活动。2011年，在埃及政治体制僵化、经济衰退、人民生活困苦、环境恶化等多重因素的作用下，穆巴拉克政府最终倒台。

第三，要加强生态文明法治建设。埃及生态环境法极易走入形同虚设的境地，且环境执法力度不够。1982年，埃及颁布了第48号法《尼罗河保护法》，该法规定了各种无机物和有机物严格的排放标准，也规定了对排污者予以严惩，但却没有根据当时埃及经济、技术和社会条件等因素认真分析执行该法的潜在问题，最终此项法就变成了一纸空文。1994年第4号法赋予环境事务局很大责任，但却没有赋予其足够的权力。例如该法仍规定环境事务局向警方报告违法行为，办案要提交地区律师，须在法庭采取法律行动,环境事务局无权以强制行为对违法者采取行政措施。同时，埃及在生态文明法治建设方面还须多下功夫。一方面要提高生态环境法律的立法质量。重点是推动生态环境法律法规与标准体系建设，完善某些重要生态环境领域的立法，修改部分生态环境法律，使之跟上时代的发展。对于不遵守环境法而造成严重后果的企业和个人予以法律制裁。另一方面要有效贯彻落实生态环境法律。具体而言，全社会应当高度重视生态环境问题，对于环境执法过程中实行地方保护主义的机构，司法机关应当充分发挥处理生态环境纠纷方面的作用。

第四，要积极参与全球生态环境治理。全球生态环境治理兴起于20世纪70年代，1972年联合国在斯德哥尔摩召开了全世界范围内的首次人类环境会议，共有113个国家出席会议，会议通过了《联合国人类环境会议宣言》。此后，世界各国越来越重视生态环境问题。近些年来，埃及在国际生态环境合作领域有所突破，但是也存在诸多问题，其过度依赖国际组织以及西方国家的环境援助就是一个大问题。1994年埃及政府设立了生态环境基金会，由于政府资金投入有限，资金来源主要依赖罚款与外部援助。20世纪90年代，埃及是全球范围内第七大环境援助接受国，共接受32亿美元的环境捐款[10](P62)。1980-1999年，对埃及环境援助最多的是美国，达17.6亿美元，世界银行为1.34亿美元，欧盟为1.19亿美元[10](P61)。虽然国际社会对埃及进行了大量的环境援助，但是埃及的环境治理效果却没有太大改善，其环境治理能力还须进一步加强。由此可见，环境治理不能够过度依赖国际援助，而应当不断提升本国环境治理能力，积极融入全球环境治理体系。