我国闲置宅基地的形成与盘活模式分析

侯军亮，何凯迪

(广东理工学院，广东肇庆 526100)

党的十九届五中全会指出：“全面推进乡村振兴。深化农村改革，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”[1]。农村改革工作最大的难点和痛点是土地问题，由于农村土地承担的功能，其结果必然导致土地制度改革举步维艰。宅基地作为集体土地，历来受到国家政府的高度重视[2]。宅基地作为“居者有其屋”的制度安排，具有“福利性质”和“保障功能”的双重功能，而且实行“无期限拥有”与“非市场化交易”。当前，我国农村宅基地制度改革的顶层设计已然形成，即实施宅基地的“三权分置”，目前属于“摸着石头过河”，如何促使宅基地相关改革及盘活闲置的宅基地是目前工作的重中之重。2020年的中国城镇化率尚未公布，但是2019年的城镇化率已有60.6%，可以预测2020年的城镇化率。农村转移人口“离土离乡”，加速了城镇化进程，大量人口向城市迁移，农民与其宅基地之间的“绑缚”被弱化，对宅基地及其以上的住房需求已大为降低，致使我国宅基地被闲置、被浪费的现象十分凸显。事实上，系统分析宅基地闲置现象成因和盘活闲置宅基地并充分利用亦是脱贫攻坚题中应有之义。

关于农村宅基地制度改革的相关议题，学界研究主要集中在“三权分置”的路径、可能性和法律表达等方面，主要基于我国《农村土地承包法》《民法典·物权篇》和《土地管理法》等相关法律法规以及党的政策文件。对于闲置宅基地现象形成的具体原因和盘活的具体模式、经验，却少有论述论及。宅基地作为一项重要的集体资源和财产，在我国农村长期有大量闲置宅基地被浪费，如何处置这些闲散宅基地进行，使其发挥其应有的功能，该采取何种具体方案，这些是该研究所论及的内容。

在阐释相关主题之前，必须对相关概从法律上予以厘清，或许可以从根本上寻到破题之道。在了解闲置宅基地的概念之前，必须对其上位概念“闲置土地”的定义予以明晰。

1 我国闲置宅基地之相关概念

1.1 闲置土地“有而不用”的土地，即为闲置土地，属于浪费使用。由于我国土地制度产权分属两类，即“集体土地”和“国有土地”。我国尚未对闲置土地做出概括规定。1999年4月国土资源部出台《闲置土地处置办法》，并于2012年5月22日修订后，一直使用至今。第二条规定：“指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地”[3]。本规定指向的是“国有建设用地”，但第三十一条规定：“集体所有建设用地闲置的调查、认定和处置，参照本办法有关规定执行”[4]。这为闲置土地的认定指明了2个要素参照：时间(1年)和投入(不足25%)。

学界有论者对土地“有而不用”的“用”指出，法律意义上的“用”指使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地[4]。还应该指出的是如果闲置土地非土地使用权人造成闲置的，而是政府行政行为造成的，则不视为闲置土地。原国土资源部和学者论及的观点，具有一个共同的要素——“年限”，达到一定年限(一般为2年)未开发利用即为闲置土地。

1.2 闲置宅基地宅基地是实现“居者有其屋”的物质基础。宅基地制度从诞生之日起，目的就是社会保障功能，“社会保障功能的维系一直是该制度的核心关切，成为贯穿制度演进始终的红线[5]”。中华人民共和国成立以来，宅基地权利制度经历了从一元权利结构到二元权利结构的变迁[5]。1949年以来，我国的宅基地制度变迁属于管控型的。新中国成立伊始，我国的一切建设以政治为中心，政府把宅基地无偿分配给农民。1956—1988年，宅基地所有权归集体，不能上市交易。1988年至今，宅基地所有权归集体，宅基地使用权归农户，在一定范围内可以流转宅基地使用权。“宅基地使用权是与农民的资格紧密联系在一起的，具有社会福利和社会保障功能，且包含宪法所赋予农民之生存权这一重要内容”[6]。闲置宅基地的定义必须围绕“农民之生存权”这一核心要义来定义。闲置宅基地的内涵有广义和狭义之分。“广义的宅基地泛指可以用以建筑房屋、处所以供居住的土地。狭义的宅基地仅指可以用以建筑房屋、处所以供居住的集体所有的土地，排除了国家所有的土地”[7]。该研究采纳狭义的定义。结合闲置土地的内涵可以确定，闲置宅基地即批后不建闲置达2年或建设投入不足25%的宅基地。

2 我国宅基地闲置现状及其动因分析

土地是人类最基本的生存资源。改革开放以来，城镇化的飞速发展对农村影响巨大，一个凸显的方面就是大量农户举家迁移至城镇或至城镇就业。但在农村，原有的宅基地和房舍仍旧保留，十年间农村人口虽然减少了1.33亿，但农户建房却增加了203万hm2[8]。国家统计局公布的最新的(2017年12月16日)第三次全国农业普查主要数据公报所披露：2016年末，99.5%的农户拥有自己的住房。其中，拥有1处住房的20 030万户，占87.0%；拥有2处住房的2 677万户，占11.6%；拥有3处及以上住房的196万户，占0.9%；拥有商品房的1997万户，占8.7%[9]。根据中国社科院农村所发布的《中国农村发展报告(2018)》，农民空置的宅基地可以用于整治的有 666.67万hm2左右[10]。据报道辽宁省农村宅基地 550.3万宗，占地31.42万hm2，其中闲置宅基地有近16.4万宗，占地1.2万hm2。在偏远地区，农房闲置率更高[11]。

农村宅基地利用现状历史原因复杂，涉及利益错综复杂，关系经济社会改革的深层问题。厘清闲置的主要类型，然后才能对症下药，因症施策。宅基地闲置主要类型包括“建新不拆旧闲置”“一户多宅”“继承宅基地闲置”“批而不建闲置”和“外出务工闲置”[12]等几大类型。造成大量宅基地闲置，甚至某些村庄出现“空心村”，其中的原因分析如下。

2.1 传统“乡愁”情结第一，城镇化建设日新月异，城市化使众多农民入住城市，并在城市里结婚、生活、工作和定居，“老家”的宅基地被闲置，他们不想把其转让给本集体经济组织的其他成员，或者让集体经济组织收回。在老一辈人眼里，土地是命根，希望在逢年过节或思乡之时能够回到故乡，抚慰自己的心灵(譬如回乡祭祖等)。通过这种“乡愁”情结，把农村和城市链接了起来。第二，按照农村繁衍的逻辑，其家庭成员有长大成婚者，可以按照现行《土地管理法》再予申请宅基地使用。同时，家里老人过世，有其子女继承。而且他们内心深处有“家越大越好”的观念，这样客观上造成了一户人家拥有多处宅基地的乱象。

2.2 法律体制的弊病

2.2.1《宪法》和《土地管理法》的规定。我国《宪法》第十条规定，宅基地的所有权归属集体经济组织。农民只享有使用权，且根据《土地管理法》的规定，宅基地使用权的取得、审批和使用仅限于本集体经济组织成员，且宅基地的流转范围也仅限于本集体经济组织成员之间。农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。宅基地的取得是无偿且无期限的。综上，宅基地的流转范围受到严格限制。土地是一种资源，作为资源性财产其必然同时承载私益和公益[13]。随着时代的发展，宅基地承载的公益职能或许已经被私益职能所超过，农户向外转让其在农村的房屋及其宅基地的呼声越来越强烈，农村的房屋受到“房地一体主义”的限制，造成了客观上的事实不能，以至于现实中出现了“小产权房”等现象。这是造成农村地区宅基地闲置的一个重要原因。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第二项内容是关于“加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”的规定，在该项内容的第十条明确指出：“……改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地……”；《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二项内容是“加强对农民集体土地的转让管理，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发”方面的规定，其中明确指出“……农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证……”等诸多文件和政策催生现实当中大量“小产权房”的存在。2019年修订的《土地管理法》六十二条坚持了原来“一户一宅”的原则，并强化了“户有所居”的实现。目前，正在试点地区实现宅基地使用权的抵押权，但这只是试点，未来改革还要通盘考量。

2.2.2户籍制度的弊病。宅基地大量闲置的一个重要原因就是户籍制度的羁绊，尤其是城乡人口流动甚为频繁的当下。由于城镇二元户籍制度的存在，宅基地分配的原则就是依据户籍，搬迁至城市里，但是户籍还在农村，政府部门也不能强制收回其宅基地，致使宅基地和其上的房舍长期处于闲置的境地。同时城镇户籍的子女虽然依据《不动产暂行条例》可以继承农村的宅基地，但是现实中一直未落到落实处。2020年9月9日，自然资源部回复十三届全国人大会议第3223建议：农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。这一答复，虽然未设定新的权利和规则，但突破了户籍制度的障碍，实现了宅基地继承长期以来的痛点。伴随户籍的还有社保制度，由于“身份”上的差异，导致外出务工的农民朋友无法享受户籍带来的社保、医疗等诸多福利，同时还有教育等公共资源也无法享受，农民只能寄希望于老家，一旦在城市失业或生重病，至少还可以回到家乡稳居。

2.2.3功利性的驱使。功利性的驱使表现在沉重的农民负担使农民外出务工，是大多数农民的无奈选择，农民实际上被自上而下的“压力”挤出的乡村。农民流动的初始目的是“谋生”而后是“求富”，于是走出去的终究是村里的年轻一代，最后返乡的也只是少数，而且在外打工与在家务农的收入差距巨大，使农民朋友，特别是年轻朋友急需走出去。城镇化建设的推进，大部分城中村和周边地区地价急速飙升，使得一些地区宅基地使用者，虽身处城市，却默默地等待着宅基地及其上的房舍被征收。

3 闲置宅基地盘活模式

闲置宅基地拥有巨大的市场空间，蕴藏着巨大的市场潜力，盘活是其必由之路。2019年土地管理法肯定了“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地、鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置住宅及农房”。解决方案即为自愿、有偿退出宅基地。探索盘活方式前提“必须始终以农村为思考宅基地问题的主要场域，以农民为主要利益相关方，以增进农民利益和改善乡村经济与治理生态为改革的主要旨归。只有做好确权并建立起公平有序的交易机制，才能在这两种价值之间找到平衡，让闲置宅基地不再是农民用不着又舍不得的鸡肋，并让宅基地改革实现活村富民的效果”[14]。2019年8月26日修订《土地管理法》，次月底农业农村部紧锣密鼓的公布实施计划，发布了《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》，要求“要因地制宜选择盘活利用模式，支持培育盘活利用主体，鼓励创新盘活利用机制，依法规范盘活利用行为”。由此可见，国家对待闲置宅基地的盘活方式要求是因地制宜、因事而化、因时而新，同时鼓励创新盘活方式，依法合规的盘活。

3.1 盘活闲置宅基地的实践模式2015年3月，中央在浙江义乌、福建晋江和天津蓟州等地开展宅基地制度改革试点，取得了较好的成效。主要形成了浙江义乌模式、福建晋江模式和天津蓟州模式。

3.1.1浙江义乌模式。

(1)建立宅基地“集体券”退出模式。在严格维护农民权益的前提下，实行宅基地有偿退出机制，实现宅基地耕地化，促使宅基地减量。义乌市以600元/m2最低保护价回购闲置的宅基地，亦或可以通过第三方平台和金融机构进行宅基地的抵押贷款，通过此种方式，资金纯收益归农户和集体拥有，而且，腾退的宅基地还可以用于集体经济组织内部再分配。此外，还摸索出了“地票”“地息”等多种形式。

(2)实行城镇规划区红线的“类型化”处理模式。 受制于现行城镇化建设的高度集约化发展，义乌市设置城镇规划区红线，并以此为基准，在红线以内，按照合法宅基地面积与权益面积的1∶5比例进行置换。具体采用“1+X”的原则，“1”是刚需居住条件，“X”是允许置换商品房、公寓和现金等各种形式，促进闲置宅基地的集约利用。在红线以外，实行《土地管理法》坚持的“一户一宅”原则和法定的宅基地面积。在农户无法取得宅基地“资格权”的前提下，本集体经济组织内部成员之间允许有偿“调剂”使用宅基地面积，该“有偿使用”的方式采用“竞标”的模式来实现。此外，义乌大胆推进改革，勇于尝试，在坚持两权(宅基地所有权、资格权)前提下，适时针对第三权(宅基地使用权)突破本集体经济组织的“围栏”，在不同的行政层级(村、乡)间流动，可以瞬间盘活本地闲置的宅基地，促进宅基地土地资源的流动。

(3)引入民间资本，刺激闲置宅基地市场的模式。在“万众创业、大众创新”的旗帜下，作为全国小商品生产基地，作为先行改革试点地区，义乌在盘活闲置宅基地方面引入了大量民间资本来发展义乌。农户申请变更宅基地的用途，政府提供帮助，实施“百村电商”的模式，鼓励农户开展电商经营，促进农民创收。此外还有发展乡村旅游、乡村休闲、农事体验和农家乐等项目，使“闲置宅基地”变废为宝。

3.1.2福建晋江模式。

(1)“银行嵌入”式的商业互助模式。晋江地区人多地少，都有着强烈的用地需求。激活宅基地资源，唤醒“沉睡”空间，成为改革的重中之重。晋江政府部门积极推动农村商业银行和农户对接，引导晋江农村商业银行开发以农房为载体的“农家乐”项目和以宅基地使用权(闲置)为载体的抵押权服务。农户基于利益的驱动，积极参与到项目中。形成了“开心农场”“农家乐”和“度假民宿”等为主的乡村旅游项目，通过盘活宅基地资源，为乡村振兴战略提供土地要素支撑，也壮大了集体经济。

(2)“置、补、退”式的宅基地退出模式。晋江市摸索出“借地退出、指标置换、资产置换、货币补偿”4种宅基地退出方式退出宅基地。“借地退出”，村集体向村民借用废弃、闲散的宅基地，建设村庄的公共基础设施，农户保留宅基地的使用权。深沪镇运伙村针对村里长期出现的“一户多宅”中已经废弃的宅基地，建设农村公园以供村民休闲娱乐。“指标置换”方面，如果村民自愿有偿退出宅基地，村集体组织将根据宅基地指标重新安置宅基地。如内坑镇砌坑村，结合本村整治治理规划对宅基地进行再次分配。资产置换方面，采用退出宅基地置换安置房，以此来整治治理闲散的宅基地。“货币补偿”方面，主要采用货币补偿，补偿范围包括宅基地和其上的构筑物等。安海镇溪边村，符合政策村民可，补偿标准为宅基地450元/m2、房屋200元/m2。通过此4种方式实现宅基地的退出，增加耕地数量或用以其他用途。

3.1.3天津蓟州模式。

(1)实行“集体托管”模式。蓟州区在空闲宅基地方面，采用集体托管的模式。农户将闲置宅基地打包上交集体经济组织，集体经济组织以这些闲置宅基地为股份，入股村旅游股份有限公司为期经营10年。“旅游公司按照乡村产业旅游规划，将这些空闲宅基地打造成为老街、农家院等，实行统一管理经营，并给村民分发红利”[15]，充分发挥闲置宅基地的功能，增加农民收入。

(2)增强宅基地用途管制的灵活性模式。作为前提的建设用地规模必须牢牢抓住，除此之外可以商业和居住混同使用。许可宅基地登记的用途与实际用途不一致，改变居住功能的宅基地可以继续以当前功能使用，在保障合法居住的前提下，积极支持以实际用途登记使用。一改传统以往固化的宅基地登记制度，使宅基地制度更加科学规范，有助于实现乡村振兴。

3.2 治理闲置宅基地的措施方案

3.2.1宅基地盘活，审批规划先行。方案实施，规划先行。盘活闲置宅基地并予以充分利用，是一项较为复杂的系统工程，特别是较大的自然村，必须通盘考虑，该如何有效利用就涉及规划。当前众多村庄出现大量闲散宅基地，宅基地无序审批，而后农户入住城市，农房和宅基地弃而不用。最为重要的一个关键因素就是未有按照规划进行审批和整治，或者根本无规划可言，因此，规划就格外关键。未来盘活闲置宅基地，规范和引导农民集体利用闲置宅基地进行活动，可以实施众多村庄联合盘活，建议由镇政府牵头，与规划部门商讨规划事宜。盘活规划方案出台后，严格按照规划方案有序盘活。

3.2.2依法尽快赋予宅基地使用权具体的抵押融资功能。在实现宅基地(闲置)使用权抵押权时也要避免集体利益受损。为了避免集体利益受损，实行宅基地有偿使用制度或者在实现抵押权时从拍卖的价款中扣除一部分款额交给土地所有权人，作为补交集体所有土地的使用费[16]。确认集体土地使用权可抵押性方案，是完善集体土地物权体系的需要，是实现集体土地资源配置市场化、保障农业经济持续发展的要求[17]，也是实现农民住房财产权的应有之义。 2020年10月21日，农业农村部回复十三届全国人大三次会议第5359号建议：将探索赋予农民住房财产权(含宅基地使用权)抵押融资功能。因此如何具体赋予宅基地使用权的抵押融资功能是当务之急。

3.2.3落实宅基地集体所有权的规定，完善宅基地管理的相关法律。闲置宅基地形成的一个重要动因就是我国宅基地所有权虚置。在我国宅基地相关制度的发展史上，“宅基地所有权归集体所有”，这样的规定更多的像是政治意义上的宣誓。在《土地管理法》的实践层面，继承宅基地直接有其继承人继承，无须上交集体经济组织，集体经济组织亦无须过问。宅基地制度数十年的发展，实行无偿使用和无期限使用，宅基地使用权的这种属性使得集体经济组织行使所有权是困难重重。加之传统中国的乡土社会人情世故等原因，集体经济组织行使宅基地的所有权阻力也是十分巨大。同时，建议专门制定《宅基地管理法》。我国关于宅基地管理的法律法规甚多，《民法典·物权篇》中更有专节“宅基地使用权”来调整宅基地使用权，但是遗憾的只有4个条文，更多的指向了《土地管理法》等公法和国家有关规定。由此可见，对于宅基地的管理规定比较零散和分散，执行力度薄弱，不能对宅基地制度形成一个强有力的管理和整治。而且我国有8亿多农民和2亿亩(1 333.33万hm2)宅基地，基数如此之大，赋予更多的公法管理势在必行，因此建议专门制定一部针对宅基地管理的法律《农村宅基地管理法》，详细规定宅基地使用权的取得条件、审批程序、回收程序和补偿标准以及宅基地退出的条件等有关事项。

4 结语

农村的兴旺发达、农民的生活富裕、农业的现代化是“三农”的发展目标。坚守18亿亩耕地红线，是保障我国农业发展的命脉所在。申请宅基地的人越来越多，“18亿亩”耕地红线促使基层政府不能随意划批宅基地，倒逼基层政府和集体经济组织整治农村的闲置宅基地和违规宅基地，加之城镇化的深入推进，美丽乡村建设的紧迫任务，打造乡风文明、适合宜居、治理有序的乡村生态，闲置宅基地的整治盘活工作无疑就是一个重要抓手。实现“户有所居、安居乐业”仍是基本前提，盘活闲置宅基地则是在此前提下激发集体土地的用益物权功能，促进集体经济组织和农户增收，充分实现农户的个人财产权。