小农户背景下两种规模化生产方式的比较分析

张 华

(中国计量大学经管学院，浙江杭州 310018)

规模化生产是现代农业发展的重要特征和基本要求，它为农业生产的专业化和商品化提供了重要的支撑条件。在美国、加拿大、澳大利亚、巴西和俄罗斯等国家，由于地广人稀，农业生产的规模化实现从来不是一个特别需要考虑的问题，即使在欧洲好多国家，虽然国土较小，耕地面积也相对较少，但由于农业人口在总人口中的占比很低，农业的规模化生产同样容易实现。然而在我国，由于人口众多，即使在经过多年的城镇化发展之后，农业人口依然很多，农业资源特别是耕地资源分布不够均衡[1]，除了在新疆、黑龙江、内蒙古等少数省区能够相对容易地实现规模化生产之外，大多数省份从资源禀赋的角度来看是很难具备规模化生产的条件的。在这种情况下，我国农业生产虽然出现过计划经济时期人民公社下的生产(大)队模式，这种模式在很大程度上解决了农业生产的规模化问题，但是由于该模式下所产生的效率及分配等众所周知的问题，最终使得这一模式只能成为特定阶段的历史现象而不能持续存在；家庭联产承包责任制的逐步推行和普及极大地提高了农村劳动生产率[2]，这是制度变革对农业生产主体生产积极性、主动性和创造性所产生的释放与催化作用的体现；然而随着社会主义市场经济体制的建立和深化，日趋活跃和不断延伸的市场对农业生产提出了新的要求，规模化和商品化就是其中的代表性要求，在这种情况下，联产承包责任制所带来的边际功效已经很难解决这些问题了，适应市场经济新形势需要在农业生产中探索满足规模化生产的不同实现方式。

在现阶段及未来相当长的历史时期里，我国将始终存在2亿多小农户[3-7]，小农户家庭经营仍将是我国农业生产经营的主要组织形式[8]，这是由我国的基本国情和整体农情所决定的，也是绕不过去并需要直面的客观现实；党的十九大报告中特别提到“要实现小农户和现代农业发展有机衔接”，中共中央办公厅、国务院办公厅还专门印发了《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，这些顶层设计也都从另外一个层面表明我国在发展现代农业的过程中既不可能、也没必要去刻意地消灭小农户作为群体的存在，而是在承认其长期存在的背景下，采取各种措施促进它有效融入现代农业发展。而如何在这一背景下推动小农户实现规模化生产就是其中一个非常重要的问题，对于这一问题的解决，在我国农业经济的政策理论研究和生产实践中出现了几种代表性的解决方式，其中通过土地流转和标准化手段就是两种典型方式。

1 农业生产规模化导向下土地流转与标准化的内涵

土地流转一般指在坚持农户家庭承包经营制度、稳定农村土地承包关系并保持农用地性质不变的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则[3]，将土地使用权(经营权)从承包权中分离出来，转移给其他农户或经营者，其所采取的方式包括但不限于转包、出租、互换、转让、投股或参与股份合作等多种类型。借助土地经营权的流转，推进土地规模化经营[9]。引导农村土地经营权有序流转的政策初衷就是发展农业适度规模经营。从实践层面来看，土地经营权的流转确实促进了土地的集中使用并因此而带动了农业生产经营规模化的提升，是规模化的有效实现方式。

而在农业生产过程中推行标准化则主要是指通过对农业生产中的育种供秧、测土配方、环境保持、防病除虫、灌溉施肥、采收包装等诸多环节制定较为严格和适用的标准，并让包括小农户在内的生产经营主体在生产过程中加以实施，利用标准化对劳动对象所产生的时空一致性作用效果来消除分散化生产导致的异质性结果，从而在无须通过土地集中整合的条件下实现农业的规模化生产。需要指出，标准化手段既可以通过小农户个体对各个生产环节进行标准化作业来实现同质化生产达到整体规模化，也可以通过将生产过程中不同环节的作业任务交由专业的社会化服务组织并由其提供标准化服务而实现规模化生产。

2 农业生产规模化导向下土地流转与标准化的共性分析

以实现农业生产规模化为导向的土地流转与标准化的共同之处当然首先表现为二者都是在不改变土地所有制性质前提下实现规模化生产的务实选择。不管是土地流转，还是推行标准化生产，都没有也不可能改变农村土地的集体所有制性质，也不能改变家庭承包经营的基本制度，都只是在既有制度供给背景下对达成共同目标所进行的不同路径选择而已。

共同之处的第二个表现是二者都是不改变土地的农业用途。2021年3月开始实施的《农村土地经营权流转管理办法》明确指出，土地经营权流转不得改变承包土地的农业用途，确保农地农用，优先用于粮食生产；即使此前在实践中偶有出现偏离农用性质的流转现象，也相继被加以纠正；至于推行标准化措施，则更是不会改变土地农业用途，它只是在既定农业用途前提下生产技术和管理手段的调整与创新，不会出现耕地的“非农化”或“非粮化”现象。

3 农业生产规模化导向下土地流转与标准化的差异性分析

3.1 推动方式不同土地流转下的农业规模化生产属于政策引导型，需要在顶层政策设计做出调整后才能自上而下得以开展。在中办、国办《关于深化改革严格土地管理的决定》以及《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》等相关政策文件出台之前，虽然一些地方也先后出现过不同形式尝试性、探索性的土地流转行为，但是土地流转整体上作为一种被官方认可的行为或活动则是在上述《决定》和《意见》等文件出台之后得以大规模开展的，这就意味着尽管先前在民间已经出现过一些流转现象，但这些流转很大程度上是游离在国家政策甚至法律之外的活动，其合规性、合法性很难得到保证，流转本身也缺乏严谨规范的程序，土地流转当事各方的责权利也都缺乏相对明确的制约、保护；而标准化手段下的农业规模化生产则属于技术驱动型，它跟政策调整没有直接关系，完全是农业生产和规模化提升的技术需要，正常情况下不存在违背政策或违反法律等情况，当然这并不排斥地方政府为促进农业生产经营的规模化而出台的鼓励或倡导标准化的活动。

3.2 适用条件不同土地流转需要同时具备至少两方面的条件：在客观上一般必须满足待流转地块具有空间位置上的毗邻接近、地形地貌的基本类同等条件，而在主观上土地流转当事各方必须分别同时具备较强的转出和受让意愿，应该说上述两大条件缺少任何一个，转让都无法顺利进行；而标准化手段则无须受上述条件约束，它完全可以跨区域并在多元化的农业生产主体间实施，在订单农业或市场需求的强烈牵引下，标准化手段在很多地方成为发展农业生产事实上的必然选择。

3.3 当事主体动机不同虽然通过土地流转和采取标准化手段在功能上都可以推动农业生产经营的规模化，但是两种方式在实现规模化生产的过程中当事主体所抱持的动机是截然不同的。对于土地流转而言，土地的转让方大多是因为有了土地之外的职业或工作，或者自身不便、不愿从事农业生产经营活动，亦或不能或不愿意承担相应的经营风险，从而将土地转出，而土地的受让者则恰恰相反，这一群体不但愿意，而且希望在土地上扩大农业生产经营活动以获取从事这种职业而带来的价值扩大。非但如此，两种方式下当事主体的身份性质也发生了相应的变化。对于土地流转而言，在流转之前，转让方大部分还是农业生产者，尽管可能也有一部分已经开始从事其他行业了，但其与土地在政策和法律意义上的关系依然决定着其契约意义上的农业生产者身份，而受让方可能是农业生产者，也可能不是。但在土地完成流转之后，前者中有一部分可能不再属于农业生产者，也有一部分则可能以转后倒雇的形式继续从事农业生产，从而依然保持农业生产身份，而后者则完全属于农业生产者了，这是由土地流转的目标所决定的。但是对于标准化活动而言，在整个过程中包括小农户在内的各类主体始终都保持着农业生产者身份，选择标准化对他们而言无非是让生产活动效率更高、质量更高，满足现代农业对规模化、商品化的要求。

3.4 二者性质不同土地流转的本质更多地体现为土地要素的市场化，属于资源配置范畴，是既有土地资源的使用权在不同主体间的流转；而标准化的推行在性质上则更多地属于农业生产过程中的管理和技术赋能，它不改变土地资源原有的三权配属状态。

3.5 基本功能不同土地流转无论是从政策设计还是现实操作来看，它最主要的功能就是为实现规模化生产提供要素支持，所以在某种程度上，土地流转甚至就等同于规模化生产了；而标准化则不同，通过实施标准化，无疑会带来生产的规模化，但标准化的功能还远不止此，它还会同时带来生产过程的科学化进而带来生产质量和产品质量的提升。

当然，在生产实践中，这两种方式也并不是截然分开和彼此孤立的，而是存在着不同程度的交叉和融合。特别是在生产实践中，经常出现的情况是，在特定区域的土地流转完成之后，已经具备农业规模化生产所需土地面积基础的生产经营者往往紧接着就会对地块进行统一规划，从经营种类、生产环境到生产技术和收获加工一般都会采取协调一致的做法，这本身就是标准化，是在流转基础上的标准化。但需要再次明确的是，对于土地流转，它的实现在客观上需要地块在空间上相邻或接近，在地貌上类似或相同，在主观上需要土地承包者具有流转的动机意愿以及承转双方对流转条件能够达成高度共识，这些主客观条件并非在所有地区都能满足，尤其是客观条件，可能好多地区根本无法实现，这使得通过第二种方式，也就是标准化手段成为非常合适的规模化生产实现方式，事实上，如前所述，标准化手段不仅在小农户个体直接从事农业生产中可以有效促进规模化的实现，而且也可以通过农业生产环节的服务外包也就是农业社会化服务的标准化来推动生产的规模化。

因此可以认为，两种农业生产规模化的实现方式并无优劣之分，二者之间更多的是适用条件的差异。从某种程度上讲，在短期内，两种实现方式可分别选择适用各自条件的地区发挥作用，但从世界农业的发展趋势和现代农业的基本要求来看，运用标准化手段不仅是实现规模化生产的重要方式，还是提高人民生活质量的重要手段，也体现着现代化农业的重要特征和现代农业的发展方向[10]。