现行农村产权制度下土地征收工作存在的问题与对策探析

亓云鹏

（济南市土地征收和综合整治服务中心，山东 济南 271100）

我国的土地所有权制度是我国土地所有者和使用者权利、保障其合法权益、促进其权益的有效途径。征地是国家依法依社会公益的要求，依法对农村集体用地进行征用的一种行政手段。这是一种既能保障农户的合法权益，也能满足国家对社会的需求，是目前我国农村土地行政工作的重要任务之一，也是实现国家对农村集体土地的依法治理。

1 关于农村产权改革与征地工作的相关问题

1.1 我国当前农村土地所有权体系建设

中国的农村土地所有权体系经过4个发展时期：第一次是通过土地革命，由土地系统转变为“人人拥有自己的土地”的集体所有制；二是以土地制度为依据，实行集体所有制，实行以土地承包经营权为主要内容的合作社；三是通过实行“农会”和“农民社”，使“公有制”成为“集体所有制”，也就是“地权合一”；四是一九七九年以后，实行集体家庭承包制，使农民的土地产权与经营权相分开，80年代初期，对我国的农业和乡村的发展起到了巨大的推动作用。十八届三中全会全面启动，经过5年的艰苦工作，到2017年末，农村土地所有权“三权分置”格局初步成型。2019年，全国已启动了农村宅基地的房地产交易，山东省济南市在2018年11月率先启动了这一改革。但是，当前我国“宅地一体”不动产权制度的推行，存在着一些新情况新问题，各地区进展情况不尽相同。

1.2 当前我国农村土地所有权界定

目前我国的农村集体用地所有权还未明确。我国《宪法》《土地管理法》等有关法律规定，城镇土地归国有，但农村土地是否归国有或集体所有却很难界定，农村集体土地的所有权也就模糊了。“城中村”的土地问题就很好地证明了，在城市化进程中，部分土地仍然归农民集体，有些已经变成了城镇，所以，在划分各个地区的土地归属问题上，要根据实际情况和时间节点来确定。

1.3 直接关系到农民利益的征地工作

2020年以前《土地管理法》《土地管理法实施条例》等许多原则性、细部问题的规定模棱两可，与目前的情况不相符合，经过三年的调查，《土地管理法》《土地管理法实施条例》将于2020年、2021年正式施行。为了保障农民的合法权益，政府通过增加征地补偿的方式，加强征地的手续。为了有效利用农村闲置的耕地，促进农村的发展，就国有建设项目的进入，给出了一些指导和控制。为了保障公众的利益，将土地征用范围扩大到了新的范围。在新、老法律的更迭中，尤其是目前我国的房地产市场还没有完全结束，农民集体建设用地进入市场的初期，在实际执行中出现了许多需要处理的问题。

2 土地征收中存在的问题

对中国各试点地区土地征收制度的实施情况进行了分析，指出尽管土地征收制度的实施效果显著，但仍有可能出现土地征收范围、征地程序、补偿标准和制度保障等问题。近年来，我国的土地征用制度的问题引起了学术界的普遍重视，并以此为切入点，为中国今后的农村建设提供了一条创新的道路。

2.1 我国目前的房地产开发进度较慢，限制了征地审批的进度

不动产权是我国实行宅基地一体，保障农民合法权利的重要措施，同时也是进一步推动国有土地流转进入市场的有力支撑。然而，在农村宅基地的实际注册中，却出现了欺诈、非法转让、擅自改变宅基地使用等问题。在“宅基地合一”的房地产登记中，存在着大量的“空白”和“问题”，使得“宅基地”的建设难以进行，并引发了新的“不安定”。由于农村房地产开发过程比较迟缓，造成了征地工作的难度，当涉及征地面积与以上情形重叠时，征地补偿不能明确，补偿金额与农民的需求相差很大，农民不理解、不支持、不配合，不在调查清单签字、不签订补偿协议，导致报批过程较慢。

2.2 在现有的法规框架内，国有土地进入市场的进展较为迟缓

自从2016年开始实施集体用地进入城市，目前已有33个试点县（区）进入城市。山东省禹城市和商河县在试点方面大胆创新，积极推进，对此进行了一些有益的尝试，但是在实际操作中却遭遇了没有明确的法律扶持。到现在为止，我国《土地管理法》《土地管理法实施条例》等有关部门对集体建设用地入市的规定还没有出台。而我国现行对国有企业国有建设项目的土地增值收入进行会计处理，在实际操作中缺少基础。这不仅限制了国有建设用地进入市场，也阻碍了其权利的行使，也违背了我国当初规划的初衷。

2.3 在编制规划时，基层对征地规划的认识存在偏颇

《土地征用》是根据《中华人民共和国国土资源管理条例》颁布后，为了不给当地的经济和社会带来巨大的冲击，制定了《土地管理法》。然而，一些地方的片面解读为土地征用与开发，为政府开辟了一条新的道路，打破了征用“红线”，也就是原先的开发区划拨方式。这导致一些部门在制定规划时站位不高，规划不科学，执行难度大，这不仅会阻碍征地工作的顺利进行，还会对当地的经济发展产生不利的作用。

2.4 由于土地征用权的扩大，导致了征用制度的设置出现了偏移

我国在土地征收中建立了一些相关的法律制度，以使土地征收的权利得到合理的保障，保障被征收的农民的合法利益。首先是土地征收的程序性，土地征收要严格依照相关的法律、法规和相关的程序进行，在某种意义上制约了土地征收的行政行为，从某种意义上说，是对土地征收行为的制约，也是对土地征收主体权利的一种保障。其次，征用土地要满足社会公众的需求，也就是要把所需的用地用于开发社会和实施有关的国家的经济政策。最后要对被征用的人进行适当的赔偿，以补偿被征用的人由于被征用而受到的损害。只有遵循上述基本原理，方能保证土地征用工作的正常进行，又不能引起社会的冲突。

2.5 还要进一步压缩征用土地的规模

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》中有关公众权益的有关条文，新《土地管理法》特别对公众权益作出了具体修改，明确了涉及社会公众利益的范畴，并就六种情况进行了讨论。今后需要进一步厘清公共权益的具体范畴，以立法方式界定公众权益的尺度，以防止乡村土地权益的损失。此外，“公众利益的需要”也随之扩展，使“土地征用”“公益”的界定变得更加困难，甚至于以“公众利益”为借口，以便于为其争取更多的用地，以推动其经济发展。我国目前我国的土地资源正在逐步萎缩，但由于征地面积过大，有关方面没有足够的改革力度，各地的试点地区都有从征地中获利的现象，对进一步推进土地征用体制的改革有很大的影响。

2.6 征缴手续不完善和标准化

新《土地管理法》对土地征收审批手续进行了更严格的规定，增强了村民知情权和参与权，增设了风险评估制度，增强了补偿协议的作用，但是在风险评估、监督听证和补偿方案等方面仍有不足。由于存在着人为的因素，导致风险评价的效果不能完全体现出来。当国家对风险的控制不到位，而由于人的原因导致的危险超出了可控制的限度，则无法有效防范征地所产生的危险。在听证过程中，公众参与度不够，听证程序复杂，对征地工作的推进也有一定的制约作用。由于补偿机制不够透明性，尽管建议“增强农户的发言权”，但征收的补偿数额却是由村民集体组织来承担，造成利益分配问题，在发生问题时很难迅速处理。

2.7 征收土地的赔偿水平低

新《土地管理法》对土地征收的费用作出了相应的调整，要求征收的土地征用费用必须按时、全额支付，并给予适当的安置补助、社会保障费用、土地附属设施、苗木等费用。但是，这种成本并不能全部涵盖被征收土地的农户的全部损失，而且一些利益也不能得到赔偿。由于土地征用的补偿水平较低，因此必须增加就业培训和社会保险等多种形式的非经济补偿，以弥补被征用的农民的经济利益。土地征用补偿的监督机制不完善，致使工作人员在实施土地征用时容易被钱财或人情所左右，从而影响到农户的利益。由于土地征用价值与收益的分配不公平，使农民得到的土地增值利益减少，从而使被征用的农户的收入下降，从而使被征用的农户的生活变得困难。

2.8 土地征用后的保护制度比较单一

以往因土地征收而产生的过剩劳力大多来自农村，因此地方上或企业都会为被征用的人找工作，但目前的农村土地利用方式很难做到，很难保证就业。保护被征用的农民的合法权利，除了要满足他们的基本需求外，还要为他们提供养老、医疗、子女教育、就业等多个方面的保障，以切实解决他们的长期生存问题。另外，由于土地征用合同中所规定的留地、留物业等附加的补偿手段难以实施，从而使被征用的人丧失了基本的社会保障，难以保证原有的生存水准不降低。

3 征地制度的改革与创新

中国现行的征地制度存在着许多问题，需要通过探索进一步推进农村土地征用制度改革的路径，才能使我国的农村土地取得更大的发展。

3.1 深化对公共土地的需要和土地征收标准的改革

对于公共土地的需要，要从土地征收主体、土地类型、土地性质等各个层面进行严格而精确的定义。新《土地管理法》对公共土地征用行为进行了明确规定，但今后仍需要对其计量方法和确定对象进行进一步的研究。要顺应国家的发展趋势，对土地征收范围进行改革，并根据实际情况，对不同区域的土地使用类型进行界定。在土地征用中，可以合理地将土地征用权纳入土地征用，由此可以对土地征用的农民进行一定的补偿。为了保证土地的合法使用、征地的合法、合法的使用、公共设施的使用、公共设施的开发和开发等方面的需要，需要不断地健全有关的法律和法规。

3.2 完善的监督与保证制度，建立完善的征地过程监管制度

应从内外两个层面入手，加强对农村土地征收过程中的工作人员和外来农民的监管，并构建一种双重保障的土地征收过程的监察制度。要建立县级、镇、村三级统筹协调机制，做到“全覆盖”“互动”，以提升征地工作中的协调工作效能。成立了土地征用全程监管工作队伍，督促工作人员主动引导、严格监管征用程序，防止出现贪腐现象，杜绝不正当的私利买卖，真正做到对农民进行适当的赔偿。与此同时，要设立征用奖励和问责制度，要主动激发工作队伍的改革积极性，杜绝“上有政策，下有对策”的情况，保证征用过程的合法、合理化。

3.3 完善土地征收补偿制度，构建多元化的土地征收补偿保障体系

要创新建设用地征用补偿的新形式，要主动探索被征用的农户以股份的形式参加分红，建立稳定的利益分配制度；要大力推进地方政府和本地特色工业的融合，增加被征用的农户的工作岗位。建立补偿与补偿的多元保障体系，采取留地安置、留物业经营、土地入股分工、货币补偿等方式。创新建立土地征用专项资金，实行地方财政专户经营，积极协调被征地农民的长远发展。

3.4 完善被征用土地的农户权利保障制度，改革完善的司法救助制度

要加强对农户的多种信息交流和沟通，加强村民的参与、申诉权和监督权，健全村民和村民之间的矛盾解决机制。在征地拆迁中，被征地农民与村民组织之间不可避免发生争议，征地听证、公告等方面被征地农民对村集体组织的做法难免产生怀疑，此时双方可以借助仲裁机构进行裁判。在土地征收中，由于土地征收中难免会出现纠纷，被征用的农户可以免费找律师，并可以利用投诉等途径来处理纠纷，从而切实保障被征用的农户的合法利益。

4 结论

通过征地制度的调整，使农民的收入得到了提高，居住条件得到了改善，社会安全得到了改善，进入了全面的小康社会，进入了具有中国特色社会主义新时期。在新时期，中国的征地工作必须顺应历史发展趋势，必须根据农民的具体国情进行改革和创新，必须在法律上对其进行理性的保护，以确保征地的顺利进行。在新的发展模式下，要深刻领会、吸收和创新征地的各项配套法规和配套的配套设施，切实推进“三块地”的改革，进一步加大推进征地体制的改革，加大对农村土地资源的开发和优化，为全面振兴的乡村注入发展动力。