基于功效系数法的山东省国家高新区创新能力评价

张 琳， 果春山， 王春阳， 尚雁洁， 贾敬敦

（1. 科学技术部火炬高技术产业开发中心， 北京 100045； 2. 中国科学院科技创新发展中心， 北京 100190）

0 引言

全球产业发展道路历经从主要依赖国内自然资源和劳动力资源的要素驱动， 到基于政府、 企业积极投资意愿和能力的资本驱动， 转向产业竞争依赖于国家和企业技术创新愿望和能力的创新驱动。 我国经济已由高速增长转向高质量发展阶段， 实施创新驱动发展是实现经济高质量发展的必然选择。 国家高新区以建设创新驱动发展示范区和高质量发展先行区为核心定位［1］， 国家高新区建设对我国创新驱动战略具有重要意义， 经过30 多年的发展， 2021 年169 家国家高新区实现地区生产总值15.5 万亿元， 占全国国内生产总值（114.4 万亿元） 比重达13.5%， 成为以科技创新赋能经济社会发展的高新力量。 目前全国169 个国家高新区覆盖155 个地级以上城市， 其中， 中关村、 张江、深圳、 西安、 东湖等高新区营业收入超过两万亿元，深圳、 西安等高新区地区生产总值占所在市比重达到20%以上， 成为地方经济高质量发展的核心载体， 国家高新区已在我国经济高质量发展中发挥了重要作用，未来仍存在着更大的潜力和空间。

对不同区域国家高新区创新能力进行评价和管理引导在国家高新区高质量发展及建设中具有现实和战略意义。 自国家高新区成立以来， 国内已有众多机构和学者尝试构建高新区评价体系衡量高新区创新发展情况， 并对国家高新区创新能力的结构和特征进行了研究、 总结和评价， 研究集中于： ①从高新区创新能力形成的逻辑结构进行评价。 范柏乃［1］从技术创新视角开展高新区创新能力评价； 闫国庆等［2］结合国家高新区发展特点从创新投入、 创新服务、 创新环境、 创新绩效四个方面构建指标体系； 方玉梅等［3］围绕创新组织运行机理， 构建环境支撑能力、 组织运行能力、创新投入能力、 创新产出能力构成的指标体系。 ②探索新时代经济发展特征的高新区评价。 沙德春［4］指出高新区评价指标体系应从设计理念、 结构体系、 制定主体等方面对标硅谷指数； 王林川等［5］从智能化、 生态化、 平台化、 国际化的特征出发， 构建高质量发展为导向的指标体系； 刘会武等［6］结合科技部国家高新技术产业开发区综合评价指标体系， 从知识创造和技术创新、 产业发展和结构优化、 国际化、 可持续发展能力维度四方面构建高质量发展评价指标体系。 ③运用多指标数学合成方法或多元统计分析法进行综合评价模型的方法选择。 胡树华等［7］基于多级模糊综合评价模型对7 个国家高新区竞争力进行评价； 党兴华等［8］基于熵权改进TOPSIS 定量评估陕西省7 个国家高新区； 陈升等［9］基于TOPSIS 法和灰色关联模型相融合的评价方法对重庆市开发区进行实证分析。 上述研究侧重创新能力评价的引导， 缺乏对高质量发展转型期产业转型升级和现实政策供给评估。

山东省在我国经济发展大局中具有重要地位， 传统产业基础良好， 服务业呈快速发展态势， 但产业结构总体偏重， 传统动能仍居主导地位， 山东正处在经济转型升级、 新旧动能转换的关键阶段。 山东省国家高新区是山东经济发展的排头兵， 在高标准推动新旧动能转换中具有必不可少的作用。 山东省是国家高新区大省， 共有国家高新区13 家， 在数量上仅次于江苏和广东， 排名全国第三。 国家高新区高质量发展研究具有复杂性的特征， 图1 为用于描述数据分布特征的箱线图， 箱线图由上至下的结构为上边缘、 上四分位数、 平均数、 中位数、 下四分位数、 下边缘， ×号代表平均值标记、 中线代表中位数， 可以看出国家高新区大省江苏、 广东、 山东三省国家高新区企业近四年营业收入平均值均大于中位数， 均存在典型的右偏分布。 三大省高新区均存在差异较大问题， 其中山东省国家高新区企业近四年营业收入总计的中位数、 平均数、 下四分位数均低于江苏和广东， 山东省国家高新区发展不平衡不充分更为突出， 亟须逐一找差距补不足提升总体发展水平。 研究山东省高新区如何突破传统产业经济模式， 培育具有核心竞争力的科技企业聚集区， 具有重要的现实意义。 从目前研究来看， 学术界对国家高新区创新能力评价鲜有从经济转型、 现实政策供给的多维度视角进行研究分析， 主要原因是极少有统计调研数据支撑细化的结构性变化。 本文基于科技部组织调查的国家高新区和高新技术企业统计年报数据， 利用功效系数法对高新区发展差异较大的山东省进行分类评价。 本文贡献有两点： 一是指标体系从创新生态系统及其对经济发展转型升级的多维视角出发， 关注创新体系、 产业转型升级、 开放水平、 政策供给的内涵测度； 二是针对存在显著差异的国家高新区， 利用功效系数法从不同角度进行分类分层分析，减少单一标准造成的评价灵敏度降低， 明确山东省各国家高新区的发展优势与短板， 借鉴先进地区发展模式， 针对指标体系中的各个维度提出合理化建议。

图1 江苏、 广东、 山东国家高新区企业近四年营业收入箱线图 （单位： 亿元）

1 数据来源及研究方法

1.1 数据来源

山东省国家高新区及比较对象数据来源于全国火炬统计调查系统中的高新技术企业和高新区企业等结构化数据、 国家高新区综合年报综合数据及与国家高新区综合评价相关的调查问卷。

1.2 研究方法

基于高新区区域发展差异较大的特点， 本文在山东省国家高新区创新能力评价中采用功效系数法。 功效系数法作为一种定量评估多项指标影响的综合分析方法， 又被称为功效函数法， 它根据多目标规划的原理， 是一种将多种参数指标一并考虑的综合评价方法，每种指标设置上限值 （满意值） 和下限值 （不允许值）， 再通过各指标权重的加权， 得出各项分数， 最终通过加权平均的方式， 汇总各项得分， 形成综合评价分数。 功效系数法常用于综合绩效评价中全面评判和管理引导， 目前已连续二十多年成为国资委对各行业央企进行绩效评价的标准方法。

1.3 标准选择

功效系数法通过设置满意值和不允许值， 判断指标所属的区间位置， 满足创新体系差异化评价要求。比较对象与标准选择是战略分析的首要条件， 确定的原则一般是以规模、 结构、 占比等相对指标效益明显优势为标准， 其次是以很强的目的性为标准［10］。 为加强对不同发展水平、 发展阶段的国家高新区管理， 科技部对国家高新区实行分类指导， 重点推进包括世界一流高科技园区、 创新型科技园区、 创新型特色园区的 “三类园区” 建设［11］。 2020 年， 10 家世界一流高科技园区纳入统计的企业为7.3 万家， 18 家创新型科技园区纳入统计的企业为2.6 万家， 29 家创新型特色园区纳入统计的企业为2.9 万家。 表1 可以看出， 世界一流高科技园区的各项人均创造价值处于高位， 其次是创新型科技园区、 创新型特色园区。 本文选取2020 年国家高新区横截面数据， 参照世界一流高科技园区、 创新型科技园区、 创新型特色园区、 其他园区、较差园区的平均值， 对应分别划分为优秀层次 （标准系数1）、 良好层次 （标准系数0.8）、 平均层次 （标准系数0.6）、 较低层次 （标准系数 0.4）、 较差层次（标准系数0.2）。

表1 2020 年三类园区的主要指标人均经济效益情况

2 评价过程与结果

遵循可操作性、 代表性、 系统性原则， 从战略管理及规划角度出发， 选择先进高新区为实证对比案例，进行综合指数定量分析及政策案例定性定量研究， 利用功效系数法， 在创新体系、 产业升级、 开放水平、政策供给方面进行多维度对比分析， 共设置一级指标4 个、 二级指标 30 个， 具体详见汇总表 2。

表2 国家高新区创新能力评价指标体系

2.1 创新体系

借鉴国内外创新评价量化指标， 从创新生态系统视角的空间类比和循环类比出发［12］， 从创新密度 （主体活力度）、 创新广度 （产业联结度）、 创新强度 （创新竞争力）、 创新深度 （创新回馈度） 4 个维度构建以企业为主体的创新体系测度指标体系。

2.1.1 创新密度

突出创新体系中企业作为创新主体的密度。 企业是创新的实践者和最终完成者， 本研究用工商注册企业增长情况、 高新技术企业数作为创新主体中心性的重要测度因素， 强调企业作为创新生态网络中重要节点所发挥的桥梁作用。

2.1.2 创新广度

突出创新生态中产学研合作的广度。 本研究将省级以上研发机构 （国家或行业归口研究院所、 国家重点实验室、 国家级科技企业孵化器、 科技部备案众创空间、 国家技术转移机构等） 作为创新活动中企业主体与其他主体联系合作测度因素， 强调以丰富的创新资源推动创新体系合作广度。

2.1.3 创新强度

突出创新生态体系内创新投入产出以及人才吸引力的强度。 本研究将研发投入强度 （R＆D 经费内部支出占营业收入比重）、 从业人员中研发人员全时当量占比作为创新投入测度因素。

2.1.4 创新回馈度

突出创新主体在创新生态中与经济社会其他要素融合的深度和回馈度。 本研究用每万人当年发明专利授权数、 园区全口径增加值占所在城市GDP 比例测度企业生产效益回馈， 强化企业创新的正外溢性。

2.2 产业升级

国家高新区是以高新技术为支撑， 不断改造传统产业， 实现产业转型升级的重要载体， 结构优化、 产业转型升级可以从产业结构高度化和产业结构合理化等多个维度理解［13］， 在高质量发展的转型升级攻坚期， 可以从以下四个内涵进行测度。

2.2.1 从速度效益转向质量效益

质量效益从注重规模效益转向生产效益及高成长态势。 本研究将企业利润率、 当年新晋高成长 （瞪羚企业） 企业数作为质量效益的测度指标。

2.2.2 从行业间争夺要素转向行业内要素再配置

把市场和生产等要素转移、 集中到高效率企业，提高行业内集中程度、 盈利能力， 从而提升创新能力和竞争能力， 提高行业全要素生产率。 本研究将当年获得风险投资的企业数、 当年在境内外上市（不含新三板） 企业数、 当年内部研发投入强度达5%且营业收入超5 亿元的企业数作为衡量生产要素再配置情况， 通过以上指标评价金融等要素的调节配置能力。

2.2.3 从引进消化吸收国外先进技术转向自主创新

在国内国际双循环相互促进的新发展格局， 以高质量供给创造和引领需求， 保障供应链、 创新链、 产业链、 价值链安全稳定， 自主科技创新是关键。 本研究将从业人员中本科及以上学历人员占比、 人均技术合同成交额作为测度高新区自主创新所必须的知识能力、 知识转移能力。

2.2.4 从工业制造业为重心转向以服务业动力转换

十八大以来， 我国服务业持续快速增长， 2015 年服务业增加值比重开始突破50%， 2021 年服务业增加值比重为53.3%， 服务业成为经济发展的主动力和新引擎。 本研究将营业收入中高技术服务业营收占比作为衡量各高新区现代服务业在增强经济发展稳定性的测度指标。

2.3 开放水平

面对国内国际双循环的新发展格局， 国家高新区更应力争开创开放发展新局面， 优化出口结构， 提高出口产品科技含量和附加值， 支持企业对外投资， 增强产品和技术产出的国际竞争力， 努力塑造在国际大循环中的主动地位。

2.3.1 衡量高科技产品的国际竞争力

本研究用当年获得境外注册商标或境外发明专利授权的内资控股企业数、 当年新增主导制定国际标准的内资控股企业数作为衡量高新区企业参与全球科技竞争效率和能力的指标。

2.3.2 衡量高新区企业融入世界经济的程度

本研究用营业收入中高新技术企业出口总额占比、出口总额中技术服务出口占比作为衡量高新区企业融入世界经济发展中高质量发展及探索高质量和高附加值服务业全面对外开放的水平。

2.3.3 衡量融入全球产业链的深入程度

本研究用从业人员中外籍常驻人员和留学归国人员占比、 设立境外研发机构 （含境外孵化器） 的内资控股企业数、 企业引进技术、 消化吸收再创新和境内外产学研合作经费支出总额占营业收入比例三个指标衡量高新区 “走出去、 请进来” 融入全球产业链的深入程度。

2.4 政策供给

国家高新区在建立适应产业发展、 社会发展、 时代发展的管理体制机制方面， 进行了大胆的创新和尝试， 不断探索出体系化的政策供给。 本研究参考国家高新区定性调查问卷中可量化可评估的政策文件种类和数量， 具体划分为以下两类。

2.4.1 供给管理政策

供给管理政策通常是指激励包括企业和劳动者在内的生产者所制定的政策， 国家高新区通过财税、 金融、 人才等方面的创新实现调节生产者的供给管理政策。 财税政策种类包括科技发展资金资助企业科研开发等； 金融政策种类包括为启动股权激励试点等； 人才政策种类包括建立灵活的引进人才政策， 设立知识更新教育基金， 鼓励科技企业设立知识产权股， 试行企业科技人员个人所得税返还， 培养技术创新支持人才 （科技创业风险管理人才、 技术评估人才、 技术经纪人才、 知识产权服务人才） 等。

2.4.2 小政府大服务

国家高新区采用 “小政府大服务” 的环境管理政策， 通过双创政策、 科技金融政策、 科技服务体系等建立服务型、 适应产业发展、 精简高效的管理体系，促进企业和高新区发展与运营。 双创政策种类包括对众创空间等新型双创平台开展政府购买服务， 搭建互联网＋线上线下联动的创业网络平台， 建立创业投资引导机制， 提供创业担保贷款， 科研和产业基础设施等向社会开放及各类切实减轻企业负担的政策措施等；通过高新区组织或举办创新创业活动场次反映科技服务体系情况； 高新区快速发展的突破点在于管理体制的不断提升， 随着社会主义现代化国家新征程中市场运行机制的逐步完善， 先进园区不断弱化政府机构对高新区的行政管制， 转变服务模式， 建立起精简、 统一、 高效的管理体系和市场化服务体系。 本文从高新区独立行使有关职能的机构数判断高新区行政机构的规模， 其中包括科学技术局、 经济发展局、 统计局、发展规划局、 科技创业服务中心、 人才服务中心、 金融办公室、 投融资管理服务中心、 环境保护局、 产业促进办公室等。

2.5 评价模型计算

以功效系数代表评价指标实际值与指标变动范围的相对位置， 将各指标实际值无量纲化处理， 并加权计算出综合指数。

首先将所需的各项评价指标表示为：

其次， 确定各项指标的变动区间， 上层标准值（满意值） 为本层标准值 （不允许值） 为测算5 个层次标准值如表3。

表3 评价指标标准值

最后， 参照国内外常用功效系数计量方法［14］， 将各项评价指标进行无量纲化处理：

（1） 本层基础分＝指标权数×本档标准系数；

（2） 上层基础分＝指标权数×上层标准系数；

（4） 调整分＝ （上层基础分-本层基础分） ×功效系数；

（5） 单项基本指标得分＝本层基础分＋调整分；

（6） 指标分析系数＝单项指标得分÷指标权数， 各层级指标采用等权法确定权数， 依据指标的重要性进行微调；

（7） 指标分析分类系数＝∑单项指标得分÷分类指标权数。

2.6 评价结果

本文根据各国家高新区2020 年度指标情况， 采取以上功效系数的方法， 计算得出山东省各国家高新区的分类指标得分及综合得分， 如表4 所示。

表4 山东省各国家高新区创新能力综合得分

3 结论

3.1 综合发展水平

13 个国家高新区的创新能力评价中， 青岛、 济南创新能力综合得分位居前两名， 特别是在创新体系一级指标中， 创新广度、 创新强度中的研发人员和研发机构等在济南、 青岛呈现明显的聚集效应， 反映了副省级城市在各类创新资源的聚集效应， 与部分区域研究学者的研究结论相符， 创新能力与经济发展呈现出高度耦合协调［15-16］。 德州、 莱芜、 黄河三角洲为 2015年新升级国家高新区， 排名较落后， 尚未形成规模化的创新创业生态， 多数一级指标处在垫底增长期。 本研究中各层次标准值对应全国国家高新区整体发展情况， 除全省横向对比外， 表4 可以看出山东省有10 个国家高新区综合得分处在平均层之下， 尤其是在产业升级和开放水平普遍表现较差， 需要在今后发展中找差距、 弥补不足， 不断提升整体创新能力。

3.2 对标一流园区

目前山东省国家高新区有6 个为创新型科技园区，分别是济南、 青岛、 淄博、 烟台、 潍坊、 威海， 剩余7 个不在 “三类园区” 分类中。 从表 4 可以看出， 山东省13 个高新区在4 个一级指标分层上， 有3 个一级指标分布在优秀档， 分别是济南高新区的创新体系、青岛和淄博高新区的政策供给， 超越创新型科技园区的平均水平， 可以追赶世界一流高科技园区， 为实现与世界一流园区同跑打下了良好基础。 13 个一级指标分布在良好档， 超越创新型特色园区的平均水平。 烟台、 威海、 潍坊高新区分别有 4、 4、 3 个一级指标处于良好档， 从定量指标反映出其稳步位于创新型科技园区水平， 可以对标世界一流园区努力实现跟跑。 枣庄、 济宁、 泰安、 临沂高新区有2 个或以上一级指标处于良好档， 仍需对标并努力追赶创新型科技园区。黄河三角洲、 莱芜、 德州有3 个一级指标处在平均或平均以下水平， 需多方面查找不足， 奋发图强， 发力猛追一流园区。

3.3 区域差异分析

山东省共有 16 个地级市， 除菏泽、 日照、 滨州、聊城暂无国家高新区， 现有13 个国家高新区可以按照胶东 （威海、 烟台、 青岛）、 鲁中 （济南、 泰安、 淄博、 潍坊、 莱芜）、 鲁南 （济宁、 枣庄、 临沂）、 鲁北（东营、 德州） 地区进行区域分类， 四地区创新能力里的平均值分别为 0.63、 0.55、 0.47、 0.33， 标准差分别为 0.106、 0.132、 0.026、 0.112。 胶东地区 4 个一级指标均排名第一， 标准差排名第三， 3 个高新区差异相对较小。 地域属性的优势使得3 个高新区在开放水平一级指标表现出较强的实力， 同时青岛、 烟台、威海高新区在从工业到服务业转型中表现优异， 高技术服务业营收占比均超过10%， 在加快生物医药等主导产业发展的同时， 持续深入关注研发服务体系产业；鲁中地区有5 个国家高新区， 属于国家高新区数量最多的区域， 省会城市济南高新区在创新广度、 创新强度中的研发人员和研发机构等指标呈现明显的聚集效应， 但辐射带动作用尚未有效发挥， 鲁中地区创新体系、 产业升级 2 个一级指标的标准差达到 0.176、0.191， 区域内部发展不均衡； 鲁南地区标准差最小为0.026， 表现在创新体系、 政策供给体系的标准差均为最小， 分别是0.084、 0.045， 创新体系和政策供给等方面发展均衡， 同时济宁、 枣庄高新区在创新密度、创新回馈度等表现出较强的竞争力， 带动鲁南地区质量效益提升。

4 启示与建议

根据评价结果和研究所得结论， 山东省各国家高新区应跟踪追赶先进园区建设， 对创新能力进行体系化建设和系统布局， 坚持创新驱动、 开放发展， 夯实高端产业升级， 全面推进体制机制改革， 全力打造创新发展示范区和高质量发展先行区。

4.1 立足两大体系， 加速要素聚集

不断提升研发体系能级， 培育国家战略科技力量。山东省高新区国家重点实验室、 国家企业技术中心、国家工程技术研究中心、 国家工程实验室的覆盖率分别为 54%、 85%、 54%、 38%， 黄河三角洲、 枣庄等高新区国家级研发机构尚未实现零的突破。 应配套政策激励企业、 院所加大研发投入， 逐级培育市级、 省级技术中心、 工程实验室等创新平台， 聚集创新要素资源， 帮助高新区建立 “国字号” 研发平台， 促进创新体系的广度和强度建设； 强化企业创新主体地位，建立科技型企业梯度培养体系。 通过科技型中小企业、高新技术企业、 瞪羚企业、 科技领军企业等政策引领企业发展， 为企业定制个性化创新发展图谱， 形成梯度培养机制。

4.2 坚持三化发展， 筑牢产业升级

优化各个高新区主导产业， 细分产业链条， 落实产业链长制、 项目经理制， 让政策作用点针尖更尖、作用力压强更大， 推进高新区产业向集群化、 高端化、绿色化发展。 高新区抓骨干企业龙头倍增， 引领产业集群集聚。 2020 年山东省几乎每个国家高新区都有研发投入强度大于5%且营业收入超5 亿元的科技领军企业， 共有189 家， 占山东省此类科技企业72%以上，包括齐鲁制药、 浪潮、 海尔、 潍柴等行业龙头企业。建议山东省各国家高新区依托现有科技领军企业， 积极带动科技领军企业以关键技术研发和重大基础研究成果产业化为使命， 聚焦国家重大技术需求和国家产业关键核心技术， 着力增强企业创新主体地位和主导作用， 为科技强国建设做积极贡献［17］的同时， 带动高新区内创新链和产业链深度融合， 不断支撑高新区产业升级； 在战略新兴产业实现产业高端化升级， 例如：实现高端装备向整机与整车质变， 医养健康向品牌与终端转型， 新能源新材料向尖端与前沿延伸； 积极践行绿色发展理念， 持续推动主导产业绿色发展。 新上项目严把能耗准入关， 现有项目不断向绿色发展优存量。 例如： 在高端装备产业中主攻风电装备、 节能装备、 新能源装备等绿色能源装备。

4.3 聚焦两个维度， 抓实开放发展

山东省各国家高新区在开放水平维度的指标得分普遍较低， 虽然营业收入中高新技术企业出口总额占比指标有5 家高新区表现优秀， 但是从业人员中外籍常驻人员和留学归国人员占比、 设立境外研发机构（含境外孵化器） 的内资控股企业数等三个衡量融入全球产业链深入程度的指标表现较差， 反映出山东省高新区虽初步探索出融入世界经济发展的局面， 但在“走出去、 请进来” 融入全球产业链的深入程度存在不足。 未来建议山东省各国家高新区进一步完善全面开放体系， 一方面坚持国际视野， 对标全球标准， 支持高新区孵化器的优秀海外创新创业项目及离岸基地建设， 加强海外人员回国的创业支持， 激励海外智力汇聚， 不断提高人力资本服务等现代产业方面的国际标准和话语权。 另一方面， 加大高技术服务出口， 抢占全球价值链高端， 助力中小外贸企业集体出海， 大力推动 “互联网＋外贸” 生态体系建设， 力争开创开放发展的新局面， 深度融入全球产业链、 价值链。

4.4 集约一体服务， 重组要素聚集

目前山东省各国家高新区在政策供给维度表现差异不大， 特别是财税政策、 金融政策和双创政策的种类较全， 但在科技金融、 人才政策等细分政策和最终表现形式的创新创业活动方面差强人意。 未来建议山东省各国家高新区认真学习杭州、 深圳等地先进经验，把管理体制调整作为突破口， 努力实现管理服务机构的精简高效， 推动 “大部门、 扁平化”， 压减机构冗余， 集约一体化服务， 以服务科技创新、 经济发展为主线， 着力突出企业服务、 综合保障、 经济管理等职能， 全力推动由 “大管理” 向 “大服务” 转变。 聚焦企业开办登记、 生产要素接入等关键环节， 优化科技企业营商环境， 利用大数据、 区块链等技术， 为金融机构精准投资提供依据、 为优质企业高效融资提供便利， 在企业创新积分制、 知识产权质押融资、 科技创新型企业贷款风险补偿等方面细化政策工具， 加强企业分类指导并主动送策， 以金融要素、 人才要素等促进科技创新发展， 促进科技与金融、 科技与人才等深度融合， 健全有效的市场机制促进科技成果产业化。