我国数字政府发展水平的影响因素和提升路径分析——基于27 个省会城市的组态研究

陈 鹤， 万丁丁

（华中科技大学 公共管理学院， 湖北 武汉 430074）

0 引言

随着数字时代的到来， 数据成为继劳动力、 资本、土地之外的又一生产要素， 驱动着社会生产方式、 生活方式和治理方式的变革。 以政府为代表的公共部门也在不断探索数字化转型之路。 2020 年， 党的 “十四五” 规划特别提到 “将数字技术广泛应用于政府管理服务”， 为数字政府建设指明了方向。 与此同时， 各地方政府积极响应国家战略， 如浙江、 广东、 贵州等地将数字政府建设作为一项系统性的工程， 从技术、管理、 流程等多个层面创新发展模式， 打造出 “最多跑一次” “云上贵州” 等一系列品牌数字工程。 然而，现实中数字政府建设仍面临着部门间数据分割、 巨量数据无法实现快速整合以及数据应用遭遇阻力等问题，阻碍着数字政府发展水平的进一步提升［1］。 如何利用现有资源提升数字政府建设的水平， 助力 “数字中国” 目标的实现， 成为当前各界亟须探索的重要领域。

目前国内对于数字政府的相关研究主要集中在数字政府的内涵、 研究框架、 内在逻辑、 影响因素、 各地方政府数字化发展现状和其他国家建设数字政府的经验总结等方面。 其中针对数字政府发展影响因素及提升路径的研究主要集中在三个方面： 一是侧重于对数据利用和共享等微观层面的研究， 而宏观层面上对数字政府进行的整体性研究较少； 二是在探究数字政府建设的影响因素上， 多集中于某一因素的单一线性关系， 忽略了多个因素相互作用的复杂机理； 三是对数字政府提升路径的探析， 多采用案例分析的方法，基于某一个或某几个案例城市的实践经验， 以全国范围内的城市为研究对象的少之又少［2］。

基于此， 选择省会城市为案例对象， 通过组态分析探讨影响数字政府发展水平的主要因素和提升路径，即尝试回答 “影响地方政府数字化转型的关键因素有哪些？” “地方政府进行数字化转型的可行性路径有哪些？” 等问题。

在具体案例的选择上， 因香港、 澳门和台北这三个城市数据缺失， 未纳入考察范围， 四个直辖市 （北京、 天津、 上海和重庆） 因其特殊的经济地位和政治地位， 在数字政府发展上拥有和省级政府一样的自主权和自由度， 故未纳入省会城市范围， 最后剩余27 个省会城市①27 个省会城市包括： 杭州、 广州、 贵阳、 武汉、 福州、 南京、 成都、 石家庄、 济南、 西安、 海口、 郑州、 合肥、 长沙、 沈阳、 南宁、 银川、 哈尔滨、 南昌、 长春、 呼和浩特、 兰州、 昆明、 太原、 拉萨、 西宁、 乌鲁木齐。作为研究案例。 选择全国27 个省会城市为考察对象， 还有以下两个方面的考虑： 首先， 省会城市不仅汇集了全省的发展资源， 而且由于其较高的文化开放氛围， 对新事物有较强的接纳能力， 最具潜力成功实现数字化转型， 并对同省其他城市产生积极的带动效应。 其次， 全国 27 个省会城市覆盖东部、 中部、 西部地区， 包括经济发达地区和欠发达地区， 在案例选择上尽可能地实现了最大异质性［3］， 便于全面考察不同的因素组合。

1 理论框架

1.1 行政生态系统理论

行政生态系统理论即从外部视角研究社会环境、文化偏好、 经济背景、 意识形态等对公共行政实践的影响［4］。 国内研究中， 王沪宁［5］第一次对行政生态学进行了清晰的定义， 定义中强调行政系统和环境系统的平衡关系。 行政系统包括行政组织和行政人员， 环境系统包括各种人类活动、 自然条件和社会文化条件等。 行政系统处于环境系统之中， 具有一定的能动性，能够积极主动地对环境系统做出反应， 从而使各个部分之间达成相互协调和相互适应的生态平衡。 曹惠民［6］提出通过加强地方政府的政策支持和战略引导，营造良好的行政生态环境， 为政府数据治理改革提供弯道超车的可能。 数字政府的建设也受到行政生态环境的影响。 政府的数字化转型以实体政府为载体展开，由地方行政组织和人员推进实施， 在此过程中， 必然处于一定的行政环境中， 具体包括经济、 政治、 文化、人口、 工业、 农业等。 其中每一个因素都会影响数字政府建设实践的开展， 不同的因素组合作用下会生成不同的数字政府发展水平。

1.2 TOE 框架

技术-组织-环境框架 （Technology-Organization-Environment） 即TOE 框架主要用来考察影响组织创新采纳的因素， 目前应用在数字政府转型方面的研究涉及电子服务能力［7］、 电子政务服务效率［2］、 政府服务数据协同治理水平［8］、 政府数据开放平台利用［9］， 等等。 该框架的三个影响因素中， 技术因素包括组织内部的工作场所和设备以及组织外部可用技术的集合等［10］； 组织因素包括组织规模、 组织结构、 组织文化、 高位领导支持、 资金等； 环境因素包括组织面临的政治、 经济、 社会、 文化、 人口等［7］。 TOE 框架综合考虑了组织的外部因素及技术本身特点， 具有较强的系统性和可操作性， 且结构清晰具有柔性［7］， 可以根据具体的研究场景进行调整和优化。 数字政府建设是在新技术革命的背景下， 以大数据、 互联网、 人工智能等信息技术为依托发展起来的， 其作用的主体是政府机构， 改革的进程会受到内外部环境的综合影响。综合来说， 政府的数字化转型进程不仅取决于政府自身的组织结构、 重视程度、 人才储备， 也受到地区公众需求规模、 经济实力、 技术基础设施完善程度等多个维度的制约。 因此， 本文将TOE 框架应用到分析影响数字政府改革的因素上， 具有一定的可靠性和科学性。

1.3 分析框架

基于行政生态系统理论和TOE 框架， 充分考虑数字政府建设的实践， 并结合已有研究成果， 构建本文的研究框架， 参见图1。 在具体变量的选择上， 技术因素包括科技人才储备， 组织因素包括组织机构和制度体系， 环境因素包括邻近效应、 经济发展水平和公众需求规模。

图1 分析框架

技术因素。 主要包括科技人才储备， 即从事软件和信息技术服务业人员占全市常住人口的比例。 一定的科技人才储备是维持数字化政务服务运行的根本。对于政府内部而言有利于提高整体业务水平和工作效率； 对于整个社会而言， 有助于营造数字应用的氛围，提高全民数字素养。 技术因素仅包涵科技人才一个变量有以下考虑： 科技人才是我国发展的战略性人力资源［11］， 但是现有研究发现我国科技人才区域分布不平衡， 主要集中在东部及少数中西部区域中心城市［12］，各地区的科技人才储备存在明显差异， 因此将科技人才纳入数字政府发展水平的影响因素。 丁依霞等［7］通过实证研究证实科技人才与政务微博服务能力呈正相关关系。 与丁依霞等研究一致， 以从事软件和信息技术服务业人员年末数占总人口的比例来衡量科技人才储备程度。

组织因素。 包括组织机构和制度体系。 其中组织机构主要是指参与数字政府建设的主体， 持续有力的组织保障能够协调各方力量， 形成协调一致、 统筹推进的整体合力。 张会平等［8］通过实证分析发现， 若政府注重大数据产业发展水平提升和省级大数据治理机构的建立， 则拥有较高的数据协同治理水平。 因此，选择 《中国数字发展研究报告 （2021） 》 中的组织机构一级指标得分作为衡量组织建设的指标。 具体包括党政机构中涉及数字政府建设的政务办和领导小组，以及社会组织中相关的各类协会。 制度体系是指有关数字政府发展的法律法规和政策， 对数字政府发展起着引领和规范作用。 张廷君等［13］以 “数字乌山®” 项目为案例对其改革过程进行深入探析， 提出数字机关事务治理的转型是技术与制度双向调试实现的制度重塑。 选择 《中国数字政府发展研究报告 （2021） 》 中的制度体系一级指标得分作为衡量制度建设的标准。具体包括数字政府的总体性政策和各分类政策的颁布情况， 以及数字政府建设方面能够体现地方政府投入水平的相关政策。

环境因素。 包括邻近效应、 经济发展水平和公众需求规模。 邻近效应主要是指府际间学习和竞争。 穆尼［14］提出当某项政策被证明有利于州利益， 那这项政策会对邻近州产生积极的区域效应， 成为效仿和学习的经验。 因此， 各地方政府出于综合利益的考虑会积极地向邻近城市进行经验学习和突破。 徐换歌［15］研究发现若相邻地区均采纳了电视问政节目， 当地政府将面临较大的压力， 从而自上而下地推动学习邻近城市。和徐换歌研究一致， 以各省会城市毗邻省会城市的数字政府发展指数平均值作为邻近效应衡量指标。 经济发展水平指当地人均GDP， 数字政府的建设需要大量的人力物力财力投入， 经济发展水平越高的城市， 政府的财政收入越高， 越有能力和资本进行改革和创新［16］。 何文盛等［17］提出地区经济发展水平会影响预算绩效管理改革的实践。 与何文盛等研究一致， 将人均GDP 作为衡量地区经济发展水平的指标。 公众需求规模指当地常住人口数量， 人口越多的地方， 公众参与政治生活和寻求公共服务的需求总量越多［18］， 产生的公共问题也会越复杂， 此时政府会被动地采取措施满足公众的需求， 从而推动数字政府建设进程。 门理想等［19］在研究中国地方政府数据开放建设成效的影响因素时用当地人口数量衡量公众规模。 与门理想等研究一致， 以当地常住人口数作为衡量公众需求规模的指标。

2 研究设计

2.1 研究方法

选择全国27 个省会城市作为考察对象， 对数字政府建设水平背后的复杂因果关系进行定性比较分析。定性比较分析方法常应用于政治系统 “宏观” 层面的研究， 即聚焦于总体国家层面和整个系统的不同方面，是一种主要针对中小样本的研究方法［20］。 定性比较分析从整体视角出发， 将案例视为条件变量的 “组态”，关注的是条件组态和结果间的复杂因果关系。 定性比较分析的优势主要体现在： 一是与传统多元回归相比，传统回归分析基于原子视角， 将每个变量作为独立的存在， 关注的是某一变量对结果产生的 “净效应”，研究的是单一线性关系［21］。 而定性比较分析假定条件变量间是相互依赖而非独立的， 某一条件所产生的效应取决于它与其他条件的组态关系， 某一现象的出现是多重条件并发协同作用的结果， 研究的是非线性关系。 因此， 与传统回归分析相比， 定性比较分析更符合管理问题的现实实践。 二是传统定性分析聚焦于案例的整体和深入分析， 关注的是某一或某几个案例，普适性和外部推广性较差； 传统定量研究从样本中发现可推广的模式， 研究的深度和对个案的独特性关注不够［22］。 综合而言， 模糊集定性比较分析既可以保持整体视角， 又能形成可推广的模式， 综合了定性研究和定量研究两种方法的优点。

2.2 变量设计

2.2.1 结果变量

选取数字政府发展水平为结果变量， 数据来源于清华大学数据治理研究中心发布的 《中国数字政府发展研究报告 （2021） 》。 该报告设计了组织机构、 制度体系、 治理能力和治理效果四个一级指标， 其下设12 个二级指标、 65 个三级指标， 构建了数字政府发展指数的指标体系， 以此测量我国各级数字政府发展水平。 考虑到数据的可获取性和权威性， 选择该报告中省会城市数字政府发展指数作为结果变量。

2.2.2 条件变量

选取科技人才、 组织机构、 制度体系、 邻近效应、经济发展水平、 公众需求规模作为条件变量。 具体衡量指标和数据来源参见表1。

2.3 变量校准

校准是将每个案例的解释变量和结果变量进行集合隶属的过程， 即用绝对数值表示的条件变量与结果变量， 转化为用模糊集隶属度表示［23］。 本研究采用后验校准法将排除奇异点之后的各项变量数据的最大值设定为 “完全隶属”， 即数字大于95%； 每项变量数据的最小值设定为 “完全不隶属”， 即变量取值小于后5%的数值， 交叉点根据每个变量的实际情况， 计算出数据值的均值为交叉点［24］。 具体数值参见表2。

表2 变量校准与赋值

3 结果分析

3.1 必要条件分析

必要性分析是指探讨结果集合在多大程度上构成条件集合的子集。 必要条件是结果发生必须出现的条件， 如果缺少该条件， 结果就无法发生。 衡量必要条件的一个重要指标就是一致性， 通常认为， 认定必要条件的一致性分数最低值为0.9［3］。 因此， 借助 fsQCA软件， 采用0.9 的一致性阈值衡量标准， 对于数字政府发展高水平和数字政府发展非高水平分布进行必要条件检验， 结果如表3 所示。

表3 必要条件分析

表3 中各变量分析说明， 数字政府发展高水平的条件变量的一致性程度都小于0.9， 这说明六个解释变量都不是促进数字政府发展水平提升的必要条件，即建设数字政府的过程中， 可能无法通过本研究中的六个变量中的单一条件变量提升数字政府建设水平。相反， 在数字政府发展非高水平的条件变量必要性分析中， 低技术人员占比是低数字政府发展水平形成的必要条件， 这意味着该条件的缺乏会对数据利用水平的提升起阻碍作用。 这一结果说明了数据利用水平提升受到多方面因素的共同影响， 而非单一因素决定。因此， 提升数字政府建设水平需要进一步分析技术、组织和外部环境三方面的联动作用， 探讨各解释变量之间的协同效应。

3.2 条件组态分析

通过fsQCA 软件输出复杂解、 简约解和中间解。结合简约解和中间解判定组态中的核心条件和边缘条件， 如表4 所示。 通过组态分析发现共存在5 条路径，总一致性为0.913 2， 说明了在符合以上5 种组态的案例城市中， 91.32%的数字政府呈现出较高的发展水平。 总覆盖度为 0.763 9， 说明 5 条组态可覆盖76.39%的具有高数字政府发展水平的案例。

表4 产生高数字政府发展水平的条件组态

具体而言， 组态1 表示当经济发展水平较高， 公众需求规模较大， 受邻近省会城市发展的影响较强时，即使从事相关产业的技术人员占比较低， 组织机构建设不完善， 无需考虑制度建设， 可以产生较高的数字政府建设水平。 其中公众需求和经济发展为核心条件，制度建设为边缘条件。 该组态能够解释33%的数字政府发展高水平案例， 其中约5%仅能被这一路径解释。

组态2 表示当组织机构和制度建设较完善， 公众需求和经济发展水平均较高， 受邻省数字政府建设影响较强时， 无需考虑技术人员比重， 可以产生较高的数字政府建设水平。 其中制度建设、 公众需求、 经济发展是核心条件， 组织机构、 邻近效应是边缘条件。该组态能够解释53%的数字政府发展高水平案例， 其中22%仅能被这一路径解释， 且此条组态的覆盖度最高。

组态3 表示当制度建设较为完善时， 即使技术人员占比较少， 组织机构保障不到位， 公众需求和经济发展水平较低， 依然可以产生较高的数字政府建设水平。 其中制度建设是核心条件。 该组态能够解释28%的数字政府发展高水平案例， 其中7%仅能被这一路径解释。

组态4 表示当制度和组织建设较完善， 技术人员比重和公众需求较高时， 即使经济发展水平较低， 受邻近省份的影响较弱， 仍可以产生较高的数字政府发展水平。 其中制度建设是核心条件， 技术人员占比、组织机构、 公众需求是边缘条件。 该组态能够解释29%的数字政府发展高水平案例， 其中7%仅能被这一路径解释。

组态5 表示当公众需求和经济发展水平较高， 技术人员较多， 组织保障到位时， 即使制度建设不完善，受邻近城市的影响较小， 也可以生成较高的数字政府发展水平。 其中公众需求、 经济发展是核心条件， 技术人员和组织机构是边缘条件。 该组态能够解释22%的数字政府发展高水平案例， 其中1%仅能被这一路径解释。

以上5 条路径可以归纳为3 种模式， 分别是 “环境制约型” “制度引领型” “全面发展型”。

第一种可以归纳为 “环境制约型”， 对应表4 中的H1 和H5， 数字政府发展的高水平需要一定的行政生态环境为基础， 其中经济发展水平和公众需求规模发挥着关键作用。 首先， 一定的经济发展水平是数字政府建设的物质基础， 数字政府建设过程中基础设施的建设、 技术手段的进步以及相关的财政支撑都需要一定的经济条件为前提。 其次， 随着人们对精神文明重视程度的提高， 公民的主人翁意识和社会责任感越来越强， 越来越有意愿和能力表达政治诉求、 维护政治利益。 由此公民对政治参与需求的增长为数字政府变革提供了拉力。 双重作用下， 拥有雄厚经济基础的地方政府如果能够贯彻落实以民众需求为导向改革数字政务服务， 将强有力地推进数字政府的建设。 其中典型的案例城市是长沙、 合肥和成都， 这三个城市的人均GDP 在所有省会城市中分别位居第四位、 第七位和第十位。 三个城市凭借雄厚的物质基础和经济实力，并坚持以人民为中心， 实现数字政府改革效能的有效提升。 因此， 对于经济发展水平较高的地方政府， 应该利用其经济优势并注重以公众需求为导向， 着力建设人民满意的数字政府。

第二种可以归纳为 “制度引领型”， 对应表4 中的H3 和H4。 数字政府的高水平建设依赖于强有力的制度保障。 对于经济实力较弱， 环境因素影响较小以及技术人员不足的城市而言， 加快顶层设计， 颁布相关的政策法规， 自上而下地进行谋划和布局， 依靠制度的完善和引导成为全国数字政府建设的领头羊。 其中具有代表性的城市是贵阳， 2019 年6 月贵阳市人民政府办公厅印发 《贵阳市推进政务服务 “一网通办”工作实施方案》， 以及2020 年6 月贵州省颁布 《贵州省大数据标准化体系建设规划》， 为数字政府的推进提供了制度规划和引导。 此外， 对于制度较完善的城市， 如果有一定的技术支持和公众需求配合， 政府推行的相关措施很容易推动其数字政府发展水平的提高。在我国省会城市的案例中， 济南、 西安、 沈阳等城市呈现这种发展模式， 体现了制度保障、 技术支持和公众需求的有效结合。 该模式也能够解释贵阳、 沈阳等经济欠发达地区为什么能够实现数字政府建设的 “弯道超车”。

第三种模式为 “全面发展型”， 对应表4 中 H2。拥有一定的经济基础和公众需求规模， 并且组织机构、制度建设较为完善， 加之周边城市的影响， 在多方因素的联动作用下， 容易生成较高的数字政府建设水平。在该模式中， 首先， 良好的经济基础可以为数字政府建设提供大量的人力、 物力、 财力资源。 其次， 政府的组织机构和制度建设为数字政府转型提供了顶层设计， 统一、 专业的政府职能部门或专项小组能够统筹数字政府建设全局， 协调各方力量， 相关政策法规和措施的颁布使数字政府建设更加标准化。 最后， 在公众实际需要和邻近城市较高的数字化发展水平的推动下， 政府数字化转型稳步推进。 在所有案例城市中，武汉、 杭州、 郑州、 广州、 石家庄呈现这种发展模式，这些城市均属于稳步推进、 协调发展的代表。

4 结论与讨论

通过前文对数字政府发展高水平生成路径的分析，共归纳出 “环境制约型” “制度引领型” “全面发展型” 三种模式。 可以发现： （1） 在完善的制度体系保障下， 地方政府能够克服经济落后、 技术人才缺乏等弱势， 实现数字政府的高水平发展。 （2） 在缺少制度引领下， 较为雄厚的经济实力和一定的公众需求规模相配合也能够实现数字政府的高水平发展。 （3） 在所有案例城市中， 53%的数字政府高水平发展是在组织机构、 制度体系、 邻近效应、 经济发展以及公众需求等多重因素均以较高的水平共同作用下的结果。

基于以上研究结论， 为如何提高数字政府发展水平提供一些建议和思考。 首先， 因地制宜选择适配路径。 地方政府在进行数字政府建设的过程中应根据自身的资源禀赋和地方特色积极探索不同的因素组合，借助不同因素之间的联动效应， 实现本地数字政府的高水平发展。 其次， 以公众需求为导向， 解决人民关心的问题。 地方政府要有以人民为中心的使命感， 利用政务数据及时预见公众需求、 响应公众诉求， 使政府服务更高效、 执法监管更便民， 提升人民群众的满意度和幸福感。 再次， 加强制度建设。 地方政府需要重视数字政府建设过程中的制度设计和制度保障问题。一方面， 在宏观战略规划上， 颁布相关政策法规、 明确数字政府建设的标准和规则， 努力破除部门数据壁垒带来的一系列问题； 另一方面在微观的政务服务评价和评估上， 加强对数字化政务服务的标准化建设，依据评估结果和公众反馈不断优化政务服务流程； 此外， 还需要通过立法明确数据运用和管理的权限和职责， 解决数据滥用、 个人隐私泄露、 网络诈骗等带来的一系列数据安全问题。 最后， 与数字经济发展形成合力。 数字政府在我国的 “数字中国” 战略中发挥着引领和规范作用， 数字经济发挥着基础和驱动作用，两者互相融合、 互促共进。 对于经济欠发达的地区而言， 应该充分推动数字经济与各行各业深度融合， 激发各个产业的创造活力， 推进经济蓬勃发展， 为政府数字化转型夯实经济基础。