财政政策实现稳就业的路径分析

徐文

（大连财经学院经济学院，辽宁 大连 116622）

就业是民生之本。党的十九大报告提出要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现充分就业。在受到冲击世界经济的背景下，实现充分就业是落实“六稳”“六保”政策的直接体现，如何稳就业成为当务之急。

财政政策是实现稳就业的重要途径之一，财政政策影响就业的政策效果引起了学者的广泛关注。在财政政策的作用方面，积极的财政政策能够促使企业雇用更多的劳动力[1]。此外，税收政策与就业的关系也得到学者的关注，有学者指出企业所得税研发费用加计扣除比例提升显著促进了企业的就业结构升级，增加了研究生的雇佣比例[2]。此外，减税降费通过扩大正规就业规模和促进非正规就业向正规就业转变两条路径促进我国正规就业发展[3]。

综合分析以上文献，可以发现目前学者对财政政策影响就业的基本机制做了较为完善的研究，但是，在稳就业问题的研究中，财政支出政策与税收政策的综合研究相对欠缺。基于以上研究，本文将先分析我国劳动力市场就业的基本状况，从财政支出政策与税收政策两个角度研究实现稳就业的路径，为落实就业优先战略与积极就业政策提供研究基础。

一、劳动力市场的就业特征

（一）存量劳动力的失业风险加剧

根据统计局数据，2022年5月份全国城镇调查失业率达到5.9%，31个大城市城镇调查失业率为6.9%，失业风险与就业压力仍然十分明显。失业风险的主要来源包括信息通信技术对就业的替代效应、宏观经济增长压力等方面。

1.工业机器人的快速应用

随着信息通信技术的快速推进，工业机器人等技术的应用十分广泛。据国家统计局数据，2021年12月，我国工业机器人产量累计增长44.9%。国际机器人联合会（IFR）数据显示，2021年的工业机器人销量已实现强劲复苏，相较于2020年销售额提高27%，亚洲等地区的工业机器人需求增长最为迅速。有学者指出，短期内，工业机器人应用对制造业就业数量和工资水平存在负向冲击，工业机器人渗透度每增加1个单位，就业人员总量减少0.391%[4]。尽管机器人应用的中长期效果有助于提升就业，但是短期内的失业问题仍不容忽视。

2.宏观经济增长压力

受大环境影响导致我国经济增长压力仍然相对较大，尤其在旅游、住宿、餐饮等第三产业方面体现得尤为明显。在“三二一”产业结构的背景下，如果第三产业的复苏进程相对较长，可能导致经济增长压力增大、劳动力需求下降等一系列连锁反应，从而加剧劳动力市场的失业风险。

（二）新增劳动力就业形势严峻

教育部数据显示，预计2022届高校毕业生规模为1076万人，同比增加167万[5]，增幅约18.4%，规模为历史之最。而我国预计2022年城镇新增就业1100万人以上，这在一定程度上反映出劳动力需求与供给之间的缺口相对较大，我国劳动力市场整体就业压力不容乐观。

二、就业支出与税负分析

（一）就业支出分析

1.社会保障与就业支出情况分析

本文统计了2016年至2020年我国一般公共决算支出社会保障与就业支出金额、增速情况。根据表1，2017年至2019年，我国社会保障与就业支出呈现明显的下降趋势。2017年，我国社会保障与就业支出增速约13.99%，但是此后两年内，支出增速分别下降至9.75%和8.76%。考虑到大环境对我国劳动力市场的巨大冲击，2020年社会保障与就业支出增速达到10.86%，但是仍然显著低于2017年的增速水平。相较于一般公共决算支出，社会保障与就业支出增速相对更高，充分体现了财政政策对实现稳就业目标的重要支撑作用。

表1 全国一般公共决算支出：社会保障与就业支出情况 （单位：亿元）

2.就业补助与最低生活保障分析

为分析社会保障与就业支出结构，本文整理了2016年至2020年就业补助与最低生活保障支出项目的决算情况。根据表2可以梳理出以下特点：第一，就业补助支出总量逐年上升，但是2020年增速为五年来最低，在稳就业和保就业的宏观背景下，可能对实现稳就业的支撑相对有限。第二，最低生活保障项目支出在2016年至2019年逐年下降，最低生活保障支出在2020年增速大幅提升至15.61%。

表2 全国一般公共支出决算：就业补助与最低生活保障支出分析 （单位：亿元）

此外，在就业补助、最低生活保障占当年社会保障与就业支出比重方面，可以发现明显的下降趋势。其中，尽管2020年新冠肺炎疫情冲击劳动力市场，但是就业补助占比仍然显著下降；而最低生活保障支出则呈现相反趋势，在2020年出现小幅反弹，但是仍没有提升至2018年的水平。以上表明财政政策支持稳就业的发力点可能有所变化。

（二）私营企业与个体的税负分析

私营企业和个体是我国承担就业的“主力军”。本文分析了私营企业与个体自2016至2020年的税收占比数据。第一，来自私营企业的税收收入增速在30%以上，仅2018至2019年增速明显下降至8.29%。个体税收收入的税收总额以及增速明显降低，表明个体税负相对较轻。第二，来自私营企业的税收收入占全国比重由2016年的10.81%提升至2019年的16.51%，相对税负上升明显。个体税收收入占全国比重基本维持在5.07%～5.43%，变动趋势相对平稳。

表3 全国税收收入分税种分企业类型情况 （单位：亿元）

三、以财政政策实现稳就业的路径

根据前文对我国劳动力市场就业压力问题及其原因的分析，以及近年来就业支出、税收收入的梳理，本文提出了通过增加社会保障与就业支出、优化支出结构以及合理降低税费、激发私营企业和个体活力等三条举措，探究以财政政策实现稳就业的具体路径。

（一）增加社会保障和就业支出

1.增加社会保障和就业支出，夯实就业优先基础

结合上文对劳动力市场就业压力大等问题及其原因分析，可以发现，在劳动者个人劳动收入有限、技能提升需求迫切等背景下，应当增加社会保障与就业支出水平，通过设立公办就业培训机构、中介机构等方式，夯实稳就业基础，弥补个人收入或者个人能力无法有效支持技能提升等问题带来的弊端。考虑到我国社会保障与就业支出增速明显的下降趋势，增加社会保障与就业支出更具有迫切性。尽管2020年的社会保障与就业支出增速已有所提升，但鉴于复杂的经济复苏与劳动力市场形势，增加社会保障与就业支出、增强财政政策对就业优先的支持力度仍然十分必要。

2.建立社会保障、就业支出与就业形势的联动机制

财政政策服务于就业优先目标的重要基础之一在于增强财政政策的预见性和针对性。应当建立社会保障、就业支出与就业形势的联动机制，在失业风险出现以前，根据预案向重点群体实施政策倾斜。具体地，应当完善以下几方面的措施：（1）根据失业率等劳动力市场指标设置社会保障与就业支出的分级预警机制，增强财政政策与就业政策的联动性，适时提升财政政策力度；（2）根据预警级别的不同建立针对性的预案，包括社会保障与就业支出的具体项目、资金来源、投放渠道等；（3）精准识别受到失业风险的群体，实现对重点人群的全面覆盖，提高财政政策对实现稳就业的针对性。

（二）优化社会保障和就业支出结构

1.增加就业补助份额，提升劳动者就业能力

在就业补助占社会保障与就业支出比重连续下降的背景下，应当持续提升就业补助规模，优化社会保障和就业支出结构。可以参照就业补助资金管理[6]的相关原则发挥就业补助对实现就业优先的积极作用，提升劳动者的就业能力：（1）按照“注重普惠、重点倾斜”原则，以整体劳动力市场为对象，将就业补助向重点群体、重点行业、重点地区倾斜，发挥就业补助降低个人失业风险、提升就业质量的重要作用。（2）按照“奖补结合、激励相容”的原则，丰富补助形式，激发劳动者通过就业补助提升就业能力的积极性。（3）按照“易于操作、精准效能”的原则，简化就业补助申领程序，采取线上线下相结合的方式，精准覆盖就业补助的目标人群。

2.保持最低生活水平支出规模，巩固全面建成小康社会成果

在全面建成小康社会的新起点上，应当通过最低生活保障支出支持失业人员维持基本的生活水平，防止出现因失业再次致贫、返贫的情况，巩固来之不易的成果。此外，也应当保持最低生活水平支出的激励性，避免出现劳动力就业积极性受挫等问题，在维持基本生活水平与鼓励积极就业、再就业方面保持平衡。

（三）合理降低税负，激发私营企业和个体活力

理论上，财政政策促进就业的两个重要机制包括：第一，以积极的财政政策增加企业数量；第二，降低企业税负，激发企业活力。作为解决再就业的主力军，中小微企业和个体工商户应重点受到政策帮扶，精准实施的降成本、减税费都是可行举措[7]。同时，考虑到中小微企业与个体工商户在规模、经营方式等方面的差异，在以合理降低税负提升就业方面应当各有侧重。

针对私营企业纳税额占全国比重逐年提升的情况，应当合理降低税负，通过“让利”来激励私营企业扩大生产，进而提升劳动力需求。首先，可以考虑在企业所得税和个人所得税方面实施合理的减征或者缓征措施，避免对私营企业生产经营的阻碍。其次，由于部分私营企业的技术力量相对雄厚，可以考虑以积极的财政政策提高研发支出的税前扣除比例，以私营企业的创新促进产业升级，从而带动就业升级。最后，应当以积极的财政支出政策、税收政策引导私营企业进一步扩大制造业比重，增加中低技能人才的就业机会；鼓励私营企业攀升“微笑曲线”，提高技术、专利、品牌、服务对企业利润的贡献度，吸纳高技能人才，稳定和扩大就业。个体企业的税负相对稳定，可以采取减免契税、车辆购置税，降低个体工商户的经营成本；通过向个体工商户发放补助、补贴等方式，改善经营环境。也可以通过创业辅导等方式鼓励个体乃至私营企业进入相关行业，以创业带动就业，最终实现稳就业。