新形势下深化地方财政预算执行审计的建议

◆望婧/黄石市审计局

随着财政制度改革的深化、公众民主法治意识的增强以及政策法规的完善,党和政府对预算执行审计提出了许多新要求,地方审计机关需要深入分析当前新形势，认清现状和不足，进一步优化审计路径，更好发挥审计监督作用，助推经济高质量发展。

一、财政预算执行审计面临的新形势

（一）财政体制改革的深化对预算执行审计提出新挑战

近年来财政部门陆续出台一系列改革措施持续深化财政体制改革。国库集中收付制度从账户源头规范预算单位财务收支管理；政府采购制度从预算编制、资金支付各环节规范政府采购行为；直达资金政策建立了特殊转移支付机制，从资金拨付环节发力，提高转移支付资金的拨付时效；预算一体化改革强化资金从预算安排源头到使用末端全过程管理，实现了预算管理的标准化与规范化。这些财政改革措施促使预算支出日趋规范，以审查真实性、合法性为重点的预算执行审计查出的问题逐年减少。面对新形势，如果审计思路不创新，审计重点不调整，仍局限于资金拨付进度，预算支出执行率，往来、存量资金清理等常规问题，就会导致地方预算执行审计揭示的问题年年都是“老面孔”，所提建议针对性不强，不能有效发挥审计服务治理体系与治理能力现代化建设的作用。

（二）公众民主法制意识的增强对预算执行审计提出新期望

一方面，随着社会民众的民主意识增强，社会各界对预算执行审计的关注度和期望值越来越高；另一方面，新修订的《中华人民共和国预算法实施条例》对预算公开的内容、时限提出了更全面、更细化的要求，本级政府预算和各部门预算纳入政务公开范畴。因此，预算执行审计必须坚持客观公正的原则，以过硬的工作质量，接受社会和公众的检阅。

（三）新修订审计法对预算执行审计提出新要求

一是提出加强绩效审计的要求。党的十九大报告指出，要加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。为与现代财政制度相适应，2021年新修订的审计法第四条“审计工作报告应当报告审计机关对预算执行、决算草案以及其他财政收支的审计情况，重点报告对预算执行及其绩效的审计情况”，将绩效审计确定为预算执行审计的法定审计内容。二是提出加强审计整改的要求。新修订的审计法新增第五十二条，规定建立审计整改运行机制，强化审计整改情况的结果运用，将审计整改摆在了突出位置。与其他审计相比，财政预算执行审计是一项统揽全局的系统工程，涉及被审计单位众多，易出现多家单位存在同一性质问题的情形，如果整改标准不明确，就会导致整改结果运用不规范，不利于干部任免、政策制定以及制度完善。因此建立规范统一的整改标准，破解“洗碗效应”，是深化预算执行审计的着力点。

二、当前地方财政预算执行审计存在的困难和问题

（一）审计权限制约审计内容。税收是地方财政收入的主体，但国地税合并后，税务部门不属于地方审计机关的审计对象，预算执行审计中仅能从国库入库数掌握税收收入基本情况，对于税收征收、退税环节以及关于减税降费政策的落实情况，地方审计机关无审计权限，而审计署对税务机关的审计频次不高，覆盖面不够，税收审计暂未实现全覆盖，从而导致预算执行审计存在审计内容不全不深的问题。

（二）部门利益冲突，消极配合审计。随着财政体制改革不断推进，财政管理日趋规范，但是部门存量、往来资金常因被审计单位财务管理人员更迭，成为无头资金。在资金清理时，各部门为确保部门利益最大化，会以“上级部门要求”“项目马上启动”等名目结转资金。此时地方审计机关因缺乏有效的监督手段及执法力度，难以核实认定，造成部门资金沉淀。

（三）审计机关人力资源不匹配。一方面，随着各级党委政府对审计工作的重视，审计机关面临人少事多的问题，尤其是预算执行审计，时间紧、范围广、任务重、专业人员少的情况尤为突出。另一方面，财政审计人员的专业能力存在短板：一是部分审计人员知识结构单一，政策分析理解能力不强，综合分析研判能力较弱；二是受审计权限制约，年轻审计人员尚未参与税费征收、入库等环节的审计，对全流程的预算执行审计理解不全不深，存在先天短板；三是财政审计人员往往局限于传统思维，注重审计短期目标，聚焦支出预算执行审计，审计思路和切入点陈旧僵化，导致每年报告反映的均是老生常谈的问题，揭示问题的深度不够。

（四）绩效审计制度建设滞后。一是系统统一的绩效审计标准尚未建立。绩效审计没有系统统一的标准，难以得到各方认可，导致绩效审计公信力不足，同时各地方和行业预算绩效管理采用不同指标，也会增加审计风险。二是预算绩效管理审计法律法规缺失。目前国家出台的关于预算绩效的规范性文件只是破解了“预算绩效如何开展”的难题，至于“违背绩效理念的行为怎么处理”还未明确，导致预算绩效审计工作面临一定的压力阻力，限制其发挥应有的作用。

（五）审计整改欠规范。一是整改工作认识不足。重审计轻整改情况仍未彻底改观，被审计单位对整改重视程度、整改力度不够，整改工作避重就轻，浮于表面甚至虚假整改。二是整改标准尚未建立。被审计单位往往面临“怎么改”“改到什么程度”的问题，同类问题整改标准、整改方式、整改程度均不统一，容易挫伤被审计单位干事创业的积极性。

三、深化预算执行审计的建议

（一）融合发展，积极推动全国审计“一盘棋”工作。一是加强成果共享。地方审计机关可以利用上审下、交叉审的成果,突破审计权限、资源制约，补齐税收收入审计短板，完善“两个报告”制度，以此拓展本级预算执行审计的深度与广度，做到“一果多用”。二是加强区域审计机关合作。绩效审计是预算执行审计的趋势，深化地方审计机关合作是建立健全绩效审计标准的有效途径，不仅可以节约成本、提高效率，还可以减少因标准不一导致的审计风险。

（二）整合资源，加快构建大监督服务体系。审计机关要加强与其他监督的贯通协同,整合人大、财政监督资源，实现职能监督与专职监督深度融合，加大审计揭示力度、扩大审计监督效能。一是精准谋划内容。项目谋划时各方监督力量可以共同探讨确定审计内容与重点，精准定位、靶向发力，提升审计效率。二是加强人员统筹。项目实施中可以调配各方人力资源、强化合作，解决审计人手少的问题，改善人员结构，增强审计人员力量。三是突出整改成效。认真执行审计委员会工作规则、办公室工作细则，强化组织领导，强化多方联动协调推动整改，各方发力推动问题整改走深走实。推动建立健全审计结果、整改情况与预算安排挂钩机制，倒逼被审计单位履职尽责，规范使用资金，提升资金使用绩效。

（三）强化立法，补齐预算绩效管理短板。完善的预算管理法律法规是审计评判问题的标尺，应通过国家层面的法律法规和地方出台的相关指导性文件、指南等，规范绩效审计操作流程、方式方法、评价指标等，引导绩效审计走深走实。

（四）分类管理，强化审计整改督查结果运用。审计整改不仅要明确整改工作机制，提升被审计单位对整改工作的重视程度，也要建立健全整改标准，规范整改，避免因整改不一而挫伤干部干事创业积极性的问题。审计机关应加强对审计整改工作的指导，建立健全整改规范，依据审计问题性质进行分类，做到同类问题的整改标准统一，并提出整改建议，破解“如何改”“改到什么程度”等难题。