民族地区脱贫攻坚与乡村振兴政策有效衔接的研究*——以广西环江毛南族自治县为例

卓 芍 ， 时锦雯

（广西开放大学，广西 南宁 530022）

0 引言

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把打赢脱贫攻坚战作为全面建成小康社会的底线目标，提出“全面小康，一个民族也不能少”，采取了许多原创性、独特性政策措施，使得区域性整体贫困得到解决。脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。当前，需要巩固拓展脱贫攻坚成果，做好乡村振兴这篇大文章，接续推进民族地区的发展，改善少数民族的生活质量。因此，做好脱贫攻坚与乡村振兴政策有效衔接十分重要和紧迫，关系到全面建设社会主义现代化国家全局和实现第二个百年奋斗目标。

环江毛南族自治县（以下简称“环江县”）是毛南族的发祥地和主要聚居地，是全国唯一的毛南族自治县，是“十三五”期间广西33个国定贫困县之一。脱贫攻坚战役打响以来，该县认真贯彻落实国家、自治区关于打赢脱贫攻坚战的政策要求，于2020年5月退出贫困县序列，毛南族实现整族脱贫。习近平总书记对毛南族实现整族脱贫作出了重要指示。“十四五”期间，环江县把实现脱贫摘帽作为新生活的起点，扎实推进乡村振兴，开局良好，为民族地区推进全面脱贫与乡村振兴政策有效衔接提供了宝贵经验。

1 脱贫攻坚与乡村振兴政策的疏理与分析

1.1 脱贫攻坚政策概述

国家关于脱贫攻坚的政策围绕“精准”和“全面”两个关键词展开，“精准”是指精准扶贫，即扶贫对象精准、措施到户精准、项目安排精准、资金使用精准、因村派人精准、脱贫成效精准。围绕“精准”这个关键词，2013年11月，习近平总书记到湖南省湘西州花垣县排碧乡十八洞村考察时，首次提出“精准扶贫”。2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》[1]，全面启动精准扶贫工作。习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上提出扶贫开发工作“六个精准”和实施“五个一批”工程的要求。“全面”是指全面建成小康社会，即到2020年现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成消除绝对贫困的艰巨任务。围绕“全面”这个关键词，2012年11月党的十八大确定了全面建成小康社会的目标。2015年，中共中央、国务院发布了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》[2]，强调到2020年农村贫困人口实现脱贫。2018年，中共中央、国务院印发了《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》[3]，提出打赢脱贫攻坚战三年行动的总体要求与方案。2020年1月，中共中央、国务院发布《关于抓好“三农”领域重点工作 确保如期实现全面小康的意见》，对脱贫攻坚重点工作进行了部署，确保高质量完成脱贫攻坚任务。

1.2 乡村振兴政策概述

实施乡村振兴是新时代解决“三农”问题的总抓手，是继脱贫攻坚取得胜利后“三农”工作重心的历史性转移。2018年，中共中央、国务院先后印发了《关于实施乡村振兴战略的意见》[4]《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》[5]，对实施乡村振兴战略进行了全面部署。党的十九届五中全会进一步强调，要优先发展农业农村，实施乡村建设行动，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，全面推进乡村振兴[6]。为科学地实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，2021年2月，中共中央、国务院印发《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》[7]，对摆脱贫困的县从脱贫之日起设立五年过渡期，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡。2021年2月25日，国家乡村振兴局正式挂牌。2021年4月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《中华人民共和国乡村振兴促进法》[8]，乡村振兴做到了有法可依。

1.3 脱贫攻坚政策与乡村振兴政策的相互关系

中国共产党自成立以来，一直把“三农”问题摆在十分重要的位置，把解决“三农”问题作为维护农民根本利益，引导农民集体脱贫的重要举措。新中国成立前后，中国共产党先后进行了5次土地改革，保障了农民的生产资料。改革开放后，中国共产党将农民向非农产业的转移和城镇化作为改造农村、发展农村经济的关键因素。2002年11月，党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展，建设现代化农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”[9]。党的十八大、十九大分别提出打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略，在生产、生活、生态、民生以及体制机制构建等方面做出制度安排。打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会的标志性工程，乡村振兴战略作为七大战略之一被写入党章，是统筹解决“三农”问题的顶层设计。从打赢脱贫攻坚战到乡村振兴战略是中国“三农”工作重点的历史性转移，具有一脉相承的战略目标和前后相继的战略时序。

1.3.1 打赢脱贫攻坚战与乡村振兴战略目标一脉相承

打赢脱贫攻坚战与乡村振兴战略作为关系到我国改革发展尤其是广大农村发展的两大重要战略部署，具有一脉相承的战略目标。打赢脱贫攻坚战系第一个百年奋斗目标。实现乡村振兴系第二个百年奋斗目标。在具体政策措施中，两者的帮扶领域和帮扶主体相同，在帮扶领域上，打赢脱贫攻坚战和乡村振兴两大战略都着眼于解决中国“三农”问题，并从产业发展、移民搬迁、基础设施改善、乡村治理、民生保障以及体制机制构建等方面做出制度安排；在帮扶主体上，脱贫攻坚与乡村振兴两大战略都以农民群众作为脱贫致富的主体，强调能力建设，激发农民的积极性和主动性，增强他们脱贫致富的内生动力。

1.3.2 打赢脱贫攻坚战与实施乡村振兴战略时序前后相继

从政策颁布的时间来看，打赢脱贫攻坚战政策颁布在前，乡村振兴战略颁布在后。打赢脱贫攻坚战的首次提出在2015年11月，中共中央政治局审议通过《关于打赢脱贫攻坚战的决定》[2]。乡村振兴战略首次提出在2017年10月，习近平总书记作的党的十九大报告。从政策规划的时间节点来看，打赢脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的优先任务，是实施乡村振兴的基础和前提。乡村振兴战略是实施打赢脱贫攻坚

战的目标和任务，打赢脱贫攻坚战的目标是在限定的标准下实现特定人群、特定区域的整体脱贫；乡村振兴战略更多地强调农业农村区域协同发展，坚持农业现代化与农村现代化一体设计、一并推进。

2 环江县实施脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的相关政策

环江县共有6.4万毛南族人[10]，脱贫攻坚战役打响之前，该县经济和社会发展相对落后，当地人用“草帽能盖地”“望天吃水”“一里挂九梯”来形容以前群众的贫困状况。党的十八大以来，环江县作为我国人口较少的少数民族聚居县，在党和国家的重点帮扶下，持续向贫困宣战，在政策制定上充分发挥了主观能动性。一是在“第一书记”制度的基础上，选派县委常委担任乡镇党委第一书记，县级单位负责人任行政村“大村长”，通过县一级总承包，县级单位作为第一书记后盾单位发力的方式搭建起“县镇村三级联动”的桥梁。二是把产业扶贫作为实现群众持续发展稳定增收的根本之策。三是坚持“小县办大教育，穷县办富教育”创新教育扶贫模式。四是强化扶贫扶智，以文化自信引领脱贫自信。五是在后续扶持服务机制上，用“党建联抓、产业联扶、就业联创、文化联办、服务联动、自治联建，全力带动搬迁群众安居乐业”的“六联一带”模式，一揽子解决搬迁群众的就业、就医、就学等问题。

“十四五”开局，实现脱贫摘帽的环江县，在推进乡村振兴战略过程中，其推行的政策更侧重于如何保证不返贫、如何确保整体脱贫后能够做到可持续发展等方面。为了让脱贫基础更加稳固、成效更可持续，环江县并没有让脱贫政策出现“急刹车”，而是继续落实“四不摘”要求、推行“五稳”措施。为全面发力乡村振兴，环江县在巩固脱贫攻坚成果上以全力实施“三百四带”工程为主要抓手，全面贯彻新发展理念，积极融入新发展格局。

2.1 落实“四不摘”责任，帮扶政策不“急刹车”

2.1.1 不摘责任

环江县继续执行“三包”责任制，即：四家班子领导包乡镇；县直单位包147个行政村（社区）巩固脱贫成果和助推乡村振兴工作；全县在职干部职工包脱贫户和边缘易致贫户在“两不愁三保障”的基础上有稳定的家庭收入，并逐步提高。

2.1.2 不摘政策

继续跟踪扶持五年过渡期，对于脱贫户、脱贫不稳定户和边缘易致贫户，继续按照自治区制定的扶持办法，在产业、就业、社会救助、扶贫小额信贷、教育培训、“3+1”保障等方面继续给予政策扶持，确保应扶尽扶、应享尽享。

2.1.3 不摘帮扶

对全县所有脱贫户、脱贫不稳定户和边缘易致贫户继续安排帮扶干部职工做好“一帮一联”工作，对一般脱贫户要求帮扶联系人每两个月入户走访一次以上，对两类监测对象（脱贫不稳定户和边缘易致贫户）要求帮扶联系人每半月入户走访一次。

2.1.4 不摘监管

继续派驻村巩固脱贫攻坚成果（乡村振兴）工作队。把存在致贫防贫风险的三类监测对象纳入常态化工作范围，纳入防贫系统监测管理。

2.2 推行“五稳”措施，抓好精准防贫监测和帮扶工作

2.2.1 保持过渡期内原有政策总体稳定

2021年，环江毛南族自治县住房和城乡建设局印发了《贯彻落实习近平总书记对毛南族实现整族脱贫作出重要指示精神巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接2021年工作方案》，环江毛南族自治县乡村振兴指挥部印发了《关于明确2021年巩固拓展脱贫攻坚成果产业以奖代补有关事项的通知》，对已经脱贫的村、脱贫的人口继续下达巩固提升产业项目和巩固加大基础设施项目建设资金，巩固拓展脱贫攻坚成果。

2.2.2 保持过渡期内扶贫队伍相对稳定

强化组织保障和责任落实，继续实行“七包”责任制，确保脱贫攻坚与乡村振兴“一盘棋”统筹考虑、“一体化”协同推进；继续实施“局长”任“大村长”制度，原则上每月按上、中、下旬到村开展工作不少于3次；继续做好“第一书记”、驻村工作队员下派工作。

2.2.3 保持资金投入稳定

切实管好用好中央下达的财政专项扶贫资金及后续自治区财政扶贫资金，建立县级财政专项扶贫资金投入增长机制，确保与巩固拓展脱贫攻坚成果任务相适应，不断提高资金使用效益。

2.2.4 保持动态监测工作稳定

每季度末开展一次排查工作，监测脱贫不稳定户、边缘易致贫户、突发严重困难户的“两不愁三保障”和饮水安全巩固情况，做到早发现、早干预、早帮扶。对于已经纳入的监测对象，实行帮扶措施落实情况月报表监测制度，实行帮扶达标进度情况上墙公示制度，对各乡（镇）、各有关部门落实政策实行大督查制度。

2.2.5 保持易地扶贫搬迁后续扶持稳定

全面开展技能培训、劳务协作、扶贫车间等就业帮扶措施，确保每个搬迁户家庭至少有一个增收渠道或有一人转移就业。确定易地扶贫搬迁群众转移就业基地，引进多家重点龙头企业，实现搬迁群众家门口创业就业。鼓励和引导搬迁群众自主创业脱贫，支持和鼓励外出务工搬迁群众返乡创业就业，引导从“搬得出”向“稳得住、可发展、能致富”转变，增强搬迁户自我发展能力，稳定实现脱贫致富不返贫。持续推进易地扶贫搬迁“六联一带”新型社区治理模式。强化移民安置社区基层党组织政治功能，增强易地扶贫搬迁户“造血”功能，拓宽易地扶贫搬迁群众就业和增收渠道，推动移民安置社区精神文明创建和文化建设，严抓社区管理和服务，构建移民安置社区较为完善的公共服务体系。

2.3 全力实施“三百四带”工程，全面发力乡村振兴

2.3.1 创建“三个年产值百亿元产业园”

通过重点引进龙头企业入驻，整合引进与之相关的产业链项目，持续延伸产业链，以此带动工业化快速发展，力争用三到五年时间，打造出百亿元现代电子科技产业园、百亿元林产加工产业园、百亿元清洁能源产业园。

2.3.2 打造“四个乡村振兴示范带”

按照“点上集成、面上推广”原则，重点打造文旅结合、现代特色农林产业园等三产融合、果桑休闲、生态康养“乡村振兴示范带”。

3 推进民族地区全面脱贫与乡村振兴政策衔接的有效途径

目前，我国民族地区已实现全面脱贫，但是在推进乡村振兴战略过程中，仍存在着群众收入来源不稳定，产业规模化、标准化、品牌化比较薄弱等问题。因此，要实现全面脱贫与乡村振兴有效衔接，还需要在体制机制构建、产业发展、乡风文明、居住环境、民生保障方面做出政策安排，以保证巩固脱贫攻坚成果，助力实现乡村振兴。

3.1 在体制机制构建上，保持现有主要帮扶政策总体稳定，推进体制机制创新

巩固脱贫攻坚成果，实施乡村振兴战略，离不开有效的体制机制保障。要推进民族地区全面脱贫与乡村振兴政策有效衔接，既要在体制机制上保持现有主要帮扶政策总体的稳定发展，也要在农村基本经营制度、土地制度、集体产权制度以及农业支持保护制度上持续推进制度建设与创新。“扶上马送一程”保持现有的主要帮扶政策总体稳定，对于少数民族地区巩固脱贫攻坚成果推进乡村振兴十分必要。2021年2月，习近平在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话中指出，对脱贫县要“扶上马送一程”，设立过渡期，保持现有主要帮扶政策总体稳定[11]。目前，刚脱贫的少数民族贫困县还存在着乡村建设缺少规划，发展无序；农村产业匮乏、规模小、销售难，没有形成产业链；农村改革不够彻底，乡村治理存在差距等问题。因此，要继续坚持摘帽不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管，保持主要帮扶政策总体稳定。推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给对于激活农村资源要素、迸发广大农民积极性创造性的作用，巩固和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革和农村集体产权制度改革、健全农业支持保护制度等，全面汇聚全社会支农助农兴农力量。

3.2 在产业建设上，加快农业农村现代化步伐，促进农业高质高效发展

产业是经济之本，中共中央、国务院把产业兴旺作为乡村振兴的重点，认为我国要实现由农业大国向农业强国转变必须夯实农业生产能力基础、实施质量兴农战略、构建农村一二三产业融合发展体系、构建农业对外开放新格局、促进小农户和现代农业发展有机衔接。目前，以环江县为代表的已经实现脱贫的特困地区和石漠化片区仍然存在传统农业不能更好地与现代农业相衔接，现代农业发展难、不平衡等问题。为破解农业产业生产难题，实现农业农村现代化，建议以上地区从发展现代特色农业着手，做好以下几方面的工作：一是布局农业高新区，以现代农业科技引领带动现代农业发展；二是持续抓好产业增产增收，在巩固产业规模效益的基础上，着力培育农业全产业链，重点补齐农产品冷链物流加工环节的短板，延长产业链，增加农业附加值；三是出台优惠政策，建立健全土地流转、土地抵押、土地托管等机制，大力推进农业适度规模化、产业化、园区化，逐步建立田园综合体、品牌生产基地，扩大龙头企业和农业专业合作社，实现农产品标准化、有机化、品牌化生产；四是继续深化与发达地区协作，突出抓好产业、劳务、消费、人才以及社会助力协作“五个重点”，发展一批乡村特色产业、改善一批乡村基础设施、提升一批乡村公共服务、塑造一批乡村建设样板、开展一批数字乡村建设试点，打造协作升级版。

3.3 在乡风文明上，以新时代文明实践中心为阵地，以点带面培育文明乡风

乡风文明是乡村振兴之路的魂之所在，中共中央、国务院把乡风文明作为乡村振兴的保障，认为精神文明与物质文明同等重要。脱贫攻坚取得全面胜利后，农村群众在文化教育方面诉求日益增多。为推动先进文化传播，壮大培训、教育队伍，打通宣传群众、教育群众、关心群众、服务群众的“最后一公里”。中共中央办公厅印发了《关于建设新时代文明实践中心试点工作的指导意见》，中央文明委印发了《关于深化拓展新时代文明实践中心建设试点工作的实施方案》，要求在全国范围内试点建设新时代文明实践中心。此后，从中央到地方，从城市到乡村，全国各地掀起了文明实践的新风。因此，建议刚脱贫的少数民族贫困县一要以全县域为整体，以县、镇、村三级为单元，县一级成立新时代文明实践中心，镇一级成立新时代文明实践所，村（社区）一级设新时代文明实践站。一是发挥新时代文明实践中心等县级公共文化机构辐射作用，弘扬社会主义核心价值观，深化群众精神文明创建活动。二是继承创新优秀传统乡土文化，把保护传承和开发利用相结合，赋予中华农耕文明新的时代内涵。三是持续推进农村移风易俗，推动形成文明乡风、良好家风、淳朴民风。逐步推进“五位一体”农村信用体系，到2025年实现市域全覆盖，形成一套科学完善、运转流畅的乡村治理新模式。

3.4 在居住环境上，倡导绿色发展方式，加强生态环境治理，促进绿色转型

乡村振兴，生态宜居是关键。蓝天、碧水、净土是乡村的生态优势，要把生态资本转变为富民资本、将生态优势转变为经济发展优势，必须倡导绿色发展方式，加强生态环境治理。一是严格国土空间规划和用途管控，因地制宜编制各乡镇、村落的总体规划，优化村庄布局，实现乡村长期规划。二是落实生态保护、永久基本农田、城镇开发等三条控制线。三是统筹绿色发展和生态治理。四是提升生态系统质量。五是促进经济社会发展全面绿色转型。

3.5 在民生保障上，持续监测“两不愁三保障”情况，优先发展公共服务事业

全面脱贫后，农村群众在文化教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等方面诉求日益增多，由于脱贫的不稳定性，部分刚脱贫不久的人口，因病、因残、因灾、因新冠肺炎疫情影响，有再次返贫的可能性。因此，政府部门应该定期开展对脱贫不稳定户、边缘易致贫户、突发严重困难户的监测排查工作，监测“两不愁三保障”和饮水安全巩固情况，做到早发现、早干预、早帮扶。继续跟踪扶持五年过渡期，对于脱贫户、脱贫不稳定户和边缘易致贫户，继续按照中央制定的扶持办法，在产业、就业、社会救助、扶贫小额信贷、教育培训、“3+1”保障等方面继续给予政策扶持，确保应扶尽扶、应享尽享。