强化政府购买服务绩效评价探究——以广西壮族自治区为例

●韦 玮 陈雪花

“十四五”规划对增进民生福祉和改善人民生活品质提出了一系列重要要求和举措， 继续鼓励社会力量通过政府购买服务参与公共服务供给。 党的十八届三中全会将推进政府购买服务确定为改革任务以来， 各地大力推行政府购买服务改革， 服务领域不断拓宽，公共服务质量得到提升，但在政府购买服务实施过程中，仍存在“重投入、轻管理，重资金、轻绩效”的观念。在当前财政收支压力较大的情况下，如何让政府购买服务在发挥市场机制作用提高公共服务质量的同时提升财政资金绩效，已经成为一个重大课题。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发 〔2018〕34 号）提出，“3—5 年基本建成全方位、 全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化”以及“积极开展政府购买服务绩效管理”，对政府购买服务花钱“问效”提出了明确的目标和要求。

引入第三方参与政府购买服务绩效评价， 有利于提升绩效评价的客观性、公正性和专业性，促进政府购买服务项目规范化， 提升资金使用效益，更好地发挥政府购买服务在推动政府职能转变、增加公共服务供给、改善人民生活品质等方面的作用。 近年来，按照党中央、 国务院加快建立现代财政制度、全面实施绩效管理的要求，广西在绩效自评全覆盖成为常态化的基础上，选择重点项目进行第三方绩效评价，将绩效评价作为深化政府购买服务改革的重要措施，持续加强政府购买服务项目绩效管理工作。本文以广西在政府购买服务绩效评价的实践情况为切入口，借鉴其他地区政府购买服务绩效评价的经验，提出进一步强化政府购买服务绩效评价的建议。

一、开展政府购买服务绩效评价工作的成效和做法

（一）政府购买服务绩效评价基本情况

从2011 年被列入政府绩效管理试点地区开始，广西按照党中央、国务院的部署积极推进预算绩效管理工作，围绕项目支出、部门整体支出、财政政策和转移支付四个方面的绩效评价工作精准发力， 推动预算绩效评价工作不断扩面拓围。 为进一步提升绩效评价工作质量和专业水平， 广西壮族自治区本级从2013 年开始引入第三方专业机构开展预算绩效评价工作。 2018 年以来，按照中央全面实施预算绩效管理工作要求，广西在政府购买服务绩效管理方面展开积极探索，并贯彻落实《财政部关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》（财综〔2018〕42 号）文件精神，充分发挥第三方专业机构在政府购买服务绩效管理工作中的作用，聚焦资金量大、涉及面广、社会关注度高的项目开展绩效评价。

2019 年5 月，广西财政厅组织对自治区本级2018年度的10 个政府购买服务项目开展第三方绩效评价。2020 年，广西财政厅将对上一年度自治区本级政府购买服务开展第三方绩效评价的项目数扩大至12 个。在评价项目选择上，重点关注扶贫、教育、科技、产业、社保、农业等领域，例如广西教育数据中心建设与运维、贫困地区公共数字文化服务提档升级、“一带一路”国际帆船赛赛事运营、中国广西（日本）商品博览会展览搭建及宣传等政府购买服务项目。 通过开展第三方绩效评价，使绩效评价工作更具有专业性和针对性，并推动评价结果逐步向社会公开， 促使政府购买服务程序更规范、服务更高效、改革更深入。 为探索健全政府购买服务绩效管理链条， 将政府购买服务绩效管理融入项目管理的全过程，广西财政厅于2020 年8 月开始在自治区本级开展政府购买服务绩效管理试点， 要求试点单位在项目绩效目标、绩效评价、结果应用等环节加强管理，并在项目结束后组织开展绩效评价。

（二）开展政府购买服务绩效评价的具体做法

1、完善制度机制。 一是夯实制度基础。 自治区层面，2011 年印发了 《关于推进我区预算绩效管理的实施意见》，明确广西推进预算绩效管理的目标、内容和措施，要求全区各市县和区直各部门在2011 年要开展预算绩效管理试点，并逐步扩大试点范围；2018 年，印发《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》，在“完善全覆盖预算绩效管理体系” 中明确积极开展政府购买服务等方面的绩效管理。 财政厅层面，2011 年印发了《广西壮族自治区财政支出绩效评价暂行办法》， 提出“根据需要，绩效评价工作可委托专家、中介机构等第三方实施”；此后，财政厅在绩效评价工作规程、评价结果应用、全面实施预算绩效管理、委托第三方中介机构参与等方面出台了多个文件， 逐步完善绩效管理制度体系，为全面实施预算绩效管理、推动政府购买服务绩效评价奠定了基础。二是强化绩效管理。自治区本级自2012 年选择自治区卫生厅等11 个部门开展财政支出绩效评价试点以来，持续推进预算绩效目标管理改革。2016 年绩效目标编制范围覆盖200 万元以上项目支出、所有对下转移支付资金。 2019 年自治区本级预算绩效目标管理基本实现全覆盖。 2021 年完成了自治区本级分行业分领域预算绩效指标体系的梳理、归纳，初步建立了自治区本级分行业分领域绩效指标体系。 其中，共性指标体系包括物业管理、会议培训、新闻宣传、政策研究等共性项目指标目标， 为政府购买服务预算绩效目标编制提供参考。三是提升绩效意识。将财政绩效评价结果纳入区直机关绩效考评， 增强预算部门对财政绩效评价工作的重视程度， 更好地配合评价工作开展。 印发 《广西政府购买服务改革管理工作评估办法》，从购买服务规模、结构、质量、改革推进情况等方面对各地政府购买服务改革管理工作进行综合考核评估，并对各地强化绩效目标管理、加强绩效目标编制指导和审核、 组织开展财政评价和第三方绩效评价等方面提出要求， 推动各地把政府购买服务改革管理工作做好做细做实。

2、规范实施评价。 一是实施多方评价。 近年来，广西财政厅采取简易评价和重点评价相结合的方式，选取部分项目开展支出绩效评价。 其中， 简易评价采取“单位自评—财政厅派出专家 （从绩效管理专家库抽取）复核小组进行复核”的方式；重点评价采取“单位自评—财政厅聘请第三方专业机构组成评价组实施评价”的方式，从投入、过程、产出、效果四个方面对项目管理、资金管理、项目绩效等进行综合评价。 二是明确责任分工。根据《委托第三方中介机构参与预算绩效管理工作暂行办法》等，明确广西财政厅和第三方机构在开展预算绩效管理工作时的具体分工，以便各司其职，形成合力。在对试点项目开展绩效评价时，将第三方绩效评价专家的职责细化为“制订绩效评价标准、评价指标、工作流程、抽样方案等；设计绩效评价基础数据表、调查问卷，确定评价证据、数据的搜集方法等；实施绩效评价，包括收集和审核基础资料、开展现场核查、综合分析评价等；撰写、修改并提交绩效评分表和绩效评价报告；对部门反馈意见进行审核”，提高工作质量和效率。三是考核评价质量。对第三方开展预算绩效管理工作提出明确要求， 围绕第三方开展绩效评价过程中的指标设计、审核规范、工作效率、报告质量、档案管理等方面进行考核，将考核结果与委托服务费支付挂钩，并作为后续选择第三方的重要依据， 提高绩效评价工作的科学性、权威性。

3、积极开展试点。一是体现服务特性。政府购买服务项目虽按照预算绩效管理要求编制绩效目标， 开展预算执行监控和绩效评价， 但结合政府购买服务项目的特点提出个性化要求不够。 为建立健全符合政府购买服务项目特性的绩效管理体系和评价机制，2021 年广西财政厅以自治区本级事业单位政府购买服务改革扩大试点为契机， 在试点项目中选择自治区自然资源厅“广西自然资源系统专项培训服务”、体育局“租用体育场馆”、民政厅“福康工程精准康复服务”等三个管理基础较好、 预算金额较大的项目推行政府购买服务项目绩效管理试点。 2022 年和2023 年继续选择行业统计调查、专业培训、优抚疗养、质量监管、系统维护、环境监测等领域的典型服务项目开展绩效管理试点。 建议试点项目的购买主体在签订购买服务合同时， 在合同内容中规定按服务数量、质量、绩效评价结果等付费条款。 二是把关指标设定。 要求试点项目在部门预算“一上”时同步设定项目绩效目标，对绩效目标设定进行指导，不仅要参考共性指标、符合预算绩效目标规范设置要求， 还要确保指标能客观评价服务提供状况和服务对象、 相关群体以及购买主体等方面满意情况。三是开展运行监控。部门自我监控和财政监控相结合，从资金管理、项目管理、绩效目标完成程度、绩效目标偏离情况四个维度，分 1—6 月、1—9 月、1—12 月三个时间节点开展绩效跟踪监控。 通过运行监控及时发现问题， 采取纠偏措施。 四是探索评价模式。 2022 年3月，广西财政厅组织开展2021 年度自治区本级政府购买服务绩效管理试点项目绩效评价工作。 结合项目的特点，围绕决策、过程、产出和效益四个方面设置评价指标，在购买程序、合同管理、信息公开、购买主体和服务对象满意度等方面细化评分标准。 灵活选择评价方式，在项目购买主体对照开展绩效自评、分类整理基础材料并形成自评资料的基础上， 财政厅从专家库中抽取第三方专家组成绩效评价小组， 对试点项目自评资料进行审核， 并开展现场核查。 绩效评价专家对购买服务项目的经济性、规范性、效率性、公平性进行复核和评价，将评价结果及时反馈试点单位，作为以后年度预算安排、 改进预算和项目管理方式以及以后年度选择承接主体的参考。

4、强化信息化支撑。一是规范预算管理。在预算编制环节， 针对购买主体、 购买科目等设置自动审核条件，规范政府购买服务预算编制。 在预算申报环节，显示项目库中的总体绩效目标， 并要求填写年度绩效目标，为审核政府购买服务预算提供依据。二是完善绩效管理。完善预算管理一体化系统的绩效指标编制模块，实现绩效指标库动态调整、参考指标查询和自动填入，提高绩效指标编制质量和效率。增设绩效管理功能，实现在项目申报时同步编制绩效目标和绩效指标； 强化绩效监控功能， 可通过系统布置单位自行监控和财政重点监控相关任务， 要求预算部门和预算单位填报绩效监控情况，设置绩效监控预警、监控问题反馈和整改情况上报功能；增加绩效评价功能，选取8 个区直部门作为试点单位，通过一体化系统报送2021 年度预算项目绩效自评表、部门整体绩效自评表和相关佐证材料。三是优化查询统计。 优化预算管理一体化系统执行监控功能， 实现政府购买服务项目资金支付情况的实时查询，便于了解资金去向和支出进度。 增加统计报表，从服务领域、经济科目、项目明细等维度实现汇总，掌握政府购买服务预算编制和执行进度情况。

二、政府购买服务绩效评价工作存在的问题

虽然广西政府购买服务绩效评价工作取得了一定成效和突破，但仍面临一些困难和问题，主要体现以下几个方面。

（一）购买主体开展绩效评价的意识和主动性有待增强

目前绩效评价主要依赖于财政部门组织， 许多购买主体认为预算绩效管理是财政部门的职责， 对绩效评价工作增加的业务工作量和考评压力有抵触心理，缺乏建立政府购买服务的事前、事中、事后全过程全方位监督评价机制的积极性， 更缺乏组织第三方机构开展绩效评价的主动性。

（二）开展第三方绩效评价的覆盖面不够广

2020 年，广西壮族自治区本级预算项目绩效自评覆盖所有绩效管理项目， 广西财政厅对其中的107 项项目支出组织开展重点绩效评价， 但政府购买服务项目仅占12 个。 2021 年以来，每年的政府购买服务绩效管理试点项目也仅为4 个左右。 第三方参与绩效评价的项目数量较少，且一般针对专项资金和重大项目，政府购买服务子项目通常作为项目整体绩效考评或专项资金绩效评价的一部分。 由于经费和人员紧张等原因，专门针对政府购买服务项目的覆盖面不够广， 市县政府购买服务第三方绩效评价尚未常态化开展。

（三）绩效评价的体制机制仍需健全

在制度建设方面，《财政部关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》（财综 〔2018〕42 号）出台后，山东、云南、广东等省市印发了实施意见。 虽然广西的预算绩效管理制度覆盖了政府购买服务绩效评价领域，也对第三方绩效评价作出了要求，但未针对财综〔2018〕42 号文件出台实施意见。 在政府购买服务绩效评价的分工机制方面， 业务部门缺乏与财政部门的有效联动，财政部门预算管理、预算绩效管理和综合处室之间的合力也有待提升。

（四）购买服务绩效评价指标和标准体系有待进一步完善

政府购买服务类别多、目录细、内容各异，几乎每个购买服务项目都具有自身的特殊性， 难以制定统一的服务评价标准。 有些部门设置了 “提升残疾人幸福感” 等抽象的绩效目标， 但未能通过设置指标有效量化。 有些购买主体有意在绩效评价指标设置上避重就轻，按照完成难度随意增减指标。 目前第三方专家主要参与事后评价工作，对事前绩效评估、预算绩效目标管理的参与程度不够， 例如目前自治区本级纳入预算绩效目标第三方集中会审的部门只有10 个左右。 虽然对已结束的项目绩效目标提出意见有利于下一年度的项目开展，但未能做到早把脉、早支招、早纠偏。

（五）过程管理和绩效评价结果应用力度仍然不够

有些部门在实施政府购买服务项目时，不注重过程资料的收集， 导致绩效评价缺乏技术数据和资料支撑。大部分项目的评价结果还未与合同资金支付挂钩，绩效问责机制未真正建立起来，绩效评价结果应用没有真正触及实质利益，存在绩效管理形式大于实质的问题。

三、推进政府购买服务绩效评价的思考与建议

（一）强化预算绩效理念

总结和提炼绩效评价先进做法和经验， 形成具有代表性、典型性的案例，充分利用政府购买服务信息平台、教育培训、经验交流等方式广泛开展宣传，引导部门按照政策规范实施政府购买服务项目绩效管理工作，使先进绩效管理理念和做法得以迅速推广。

（二）完善政府购买服务绩效评价制度机制

将更多预算绩效管理实践经验制度化， 出台推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见， 对全部政府购买服务项目引入第三方绩效评价工作作出明确、具体的规定，将部门整体支出绩效、项目支出绩效、政府购买服务项目的绩效评价有效衔接， 理顺各部门在该项工作中的职责分工。 健全激励约束机制，推进第三方绩效评价结果公开， 探索将政府购买服务绩效评价与政府机关绩效考评结合，并建立奖励机制。

（三）提升绩效目标和绩效指标编制质量

根据实际情况组织第三方绩效专家参与绩效审核，对共性问题提供专业指导和建议。 总结政府购买服务绩效试点经验，进一步优化绩效评价指标体系，突出共性指标的横向可比性和个性指标的纵向可比性，并根据实际情况不断完善和调整。 及时解答各单位在编制政府购买服务项目指标时遇到的问题和困惑， 加强绩效目标编制审核。 通过提升绩效目标和绩效指标编制质量，使政府购买服务有的放矢，为项目全过程预算绩效管理提供指引。

（四）完善政府购买服务运行监控

明确绩效监控具体要求， 使各部门合理运用各种方法和工具，持续监控绩效目标完成情况。 财政部门要选择重大项目进行季度监控， 对于偏离目标的行为及时进行纠偏。

（五）加强对第三方绩效评价所需经费和人才队伍的支持

为切实发挥第三方机构的专业优势， 各部门要根据《财政部关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》相关要求做好评价经费管理工作。 购买主体在编制年度部门预算时综合物价、工资、税费等因素合理测算评价经费，在购买服务支出预算中安排，财政可统筹安排第三方绩效评价所需资金以及工作开展。 健全财政部门绩效评价培训体系， 加强组织开展绩效评价工作方面的培训， 尤其是针对政府购买服务第三方绩效评价工作开展相关培训，提升绩效管理队伍的业务能力。