示范引领提升能级上海积极探索多村联动发展新路径

■章 慧 周 洲 郑培泉

自乡村振兴战略实施以来，上海大力推进乡村振兴示范村建设，有效促进了本市农村环境风貌全面提升，村集体经济快速发展，农民满意度不断提高。为进一步提升发展能级，发挥示范引领作用，部分地区积极开展多村联动发展的新路径探索。为摸清本市多村联动发展现状、总结经验做法、探索难题破解之策，市农村经济学会联合市乡村振兴研究中心、市农业科学院农业科技信息研究所先后赴宝山区罗泾镇、松江区叶榭镇和闵行区浦江镇开展了实地调研。

一、发展现状

按照不同区域联动发展的推进进度，多村联动主要分为三种类型：一是产业融合推动型，宝山区罗泾镇北部五村（塘湾村、海星村、花红村、新陆村和洋桥村）联动，以“一村一品”为切入点，以小体量、精品化、组团式的乡村产业发展为路径，整合临近各村资源，形成“大生态、大健康、泛教育”的示范片区。二是集中居住牵引型，松江区叶榭镇三村（东石-兴达村、东勤村和堰泾村）联动，以农民相对集中居住为切入点，打破村域界线，全镇统筹资源，腾挪土地空间，规划构建生态文旅示范区。三是规划引领型，闵行区浦江镇六村（汇东村、汇南村、汇中村、正义村、光继村和永丰村）联动，规划打破各村行政边界，利用大治河沿岸生态绿廊，串联起六村产业、公服、文化和生态节点。

（一）产业融合推动型-宝山区罗泾镇五村联动发展现状

宝山区罗泾镇五村联动探索起步较早，汇集了塘湾、海星、花红、新陆、洋桥5个保留保护村，覆盖面积13平方公里，现已基本完成规划布局和基础设施建设，并已成为全市乡村振兴集中连片示范标杆区域之一。

1.围绕康养、研学、农旅三大主产业，形成组团式产业发展格局。一是康养产业，引入盛大集团旗下馨月汇母婴专护服务(上海)有限公司，以塘湾村母婴康养产业为龙头，以海星渔村+运动森林基地、花红绿色米食基地、新陆绿色蔬菜基地和洋桥瓜果飘香的乡肴基地为支撑，依托原水生态环境，做强母婴康养和绿色农产品上下游产业链。目前塘湾村的母婴康养作为示范片主产业开始运营；海星村凭借特色养殖跻身全国“一村一品”示范村；花红村精品稻米获得中国绿博会金奖，收购价高出市场20%。二是研学产业，以新陆泾彩营地为核心，整合五村慈孝教育、农耕教育、渔事体验、爱国主义教育、萤火虫生态抚育科普、在地民俗体验等丰富研学内容，通过“1+N”（1个营地+N个基地）模式培育研学教育新业态。三是农旅产业，依托大都市近郊优势，按照“资源共享、利益分成、五村受益”的思路，以合作联村、宝锦农业统筹五村稻田产销加工，以正大景瑞农业统筹五村蔬菜产业链，以沪宝水产统筹五村水产养殖研发、生产、销售，以镇级平台公司统筹五村蟹逅馆、涵养林、星空营地、耕织园、十恩林、椿萱圃、芋见田园等新业态及庭院经济、四旁经济、林下经济等管理运营，发展全域农旅文新产业体系。

2.聚焦资源集约共享，实现了空间联通互动。一是全面串联起了片区内各资源点。通过梳理片区内外交通，片区内实现了主路联村、支路成网，衔接、拓宽、修缮断头路，兼顾产业需求增设停车场和公交站点，在千亩涵养林、塘湾村生态停车场、集宁东路生态停车场等设置主要集散空间。二是统筹配置公共服务基础设施。塘湾建设了五村大型公共服务中心，新陆建设了五村研学教育接待中心，洋桥建设了五村及太仓农业的农机服务、米制品加工中心，同时以塘湾、洋桥为重点，结合三大产业，布局农家乐、休闲农庄、特色民宿等农旅相关公共服务基础设施。

（二）集中居住牵引型-松江区叶榭镇三村联动发展现状

松江区叶榭镇东石-兴达村、东勤村和堰泾村均位于上海西南的黄浦江中上游南面地区，靠近奉贤，由叶新-叶大公路串联，覆盖面积约19平方公里，目前已启动探索三村联动发展。一是推进跨村农民相对集中居住，分期将三村村民集中安置于叶新公路两侧，待农民搬进新房后，再拆除旧宅，复垦土地，并将节约的土地发展产业、建设公共基础设施等。目前，叶榭镇已完成东石-兴达村一期150户村民平移，二期150户村民已完成签约，房屋正在施工建设中。通过实施集中居住，减量低效建设用地，节地率均达到40%以上，同时也将原位于生活配套不完善地区的分散居住农户迁入主干道两侧的保留居民点，让村民享受与城市小区同样的市政设施，集中一体的公共服务，村民居住环境条件大大改善，满意度也大大提升。二是规划三村联创“一轴三片”，发展叶榭镇东部生态文旅区，“一轴”即叶新-大叶公路城乡联动发展轴，“三片”包括：（1）大叶公路以南东石村片区，围绕松林智能化种猪场建设养殖产业；（2）兴达村片区，依托松丰蔬果专业合作社、中稔农业、八十八亩田、稻香森林发展农旅结合相关产业；（3）大叶公路东勤村北侧片区，将依托“东方童梦奇缘”亲子主题乐园，打造一个集亲子游乐+乡村休闲+科普教育+文化体验于一体的互动式乡村亲子主题旅游度假目的地。

（三）规划引领型-闵行区浦江镇六村联动发展情况

闵行区浦江镇汇东村、汇南村、汇中村、正义村、光继村和永丰村六村具有良好的联动基础，一是区域优势明显，六村西起黄浦江，北枕大治河，空间距离相近，乡土风情相似，距全市各个重点区域距离较近，是上海近郊唯一连片的原生乡居聚落；二是资源丰富，产业基础良好，六村村域面积14.83平方公里，含5107亩林地、2324亩河道、7437亩耕地和6356亩永久基本农田，农业企业、合作社共计38家；三是六村发展方向相近，郊野单元规划一致，且均为保留保护村，发展要求、土地规划相近。因此，浦江镇聚焦“产业优先、风貌协调、集群创建”理念，规划通过打破各村行政边界，由大治河沿岸生态绿廊串联起六村产业、文化和生态节点，建设“一带六村”发展格局，使得区域内田成块，林成网，水成系，路成环，宅成景。

闵行区浦江镇六村联动的总体实施策略为“一次规划、分步实施、先易后难、以点带面”。一是聚焦动迁、上楼、修缮，改善农民居住环境，腾出发展空间。二是发挥重大项目引领作用，统筹安排公共服务设施新建或提升，均匀布局公共服务配套设施，加快南部一体化发展。三是利用现有生态资源，提升景观风貌，体现浦江特色。四是统筹谋划“一带六村”产业发展，探索集体建设用地与社会资本合作路径，打造农业全产业链的同时实现村级收入多元化。同时，浦江镇计划将汇中村作为一带六村示范创建，包括新建1处公共服务中心，改造2处存量资产并对外招商，推进村域内道路、智能安防设备、绿化提升，强化美丽庭院和小三园建设，完成村域内现有合作社提升以及产业项目导入等。现已启动公共基础设施布局，为六村联动发展打基础。

二、经验做法

虽然三种不同类型的多村联动模式不一，推进进度不同，且均处于发展初期或过程中，但仍探索出了一些值得借鉴的经验做法，主要有以下四个方面：

（一）创新运营机制，强化体制建设

宝山区罗泾镇五村联动起步最早，已探索出一套有效的区域联动运营管理机制。一是统筹片区运营，在示范片层面组建联村党委，设立第一书记，并建立联席会议制度和决策共商机制，实现片区内重大事务共商、项目共建、设施共享。二是注重村民参与，将不宜干预的村级治理难题通过民主程序纳入村规民约进行规范。如在示范片区推行“一事一约”，各村将守约情况与享受村级福利、各级奖励相挂钩。三是强化治理保障，优先将“一网统管”向示范片延伸，通过网格化管理、信息化支撑、社会化服务、积分制细化，增强村级治理效能。

（二）坚持全域一体，注重规划策划

三个联动发展片区均由区级层面整合各条线资源聚焦片区建设，镇级层面将“一村一规”改为成片的镇域郊野单元规划，整合各村资源禀赋，统筹把握功能定位、空间结构、产业布局，推动全域生态与产业融合发展。另外，三个片区均坚持先策划规划、后设计施工的思路，宝山区塘湾镇五村联动在建设之初即引入后期意向运营方，将发展需求融入乡村建设，片区按照康养产业项目落地需求，政府投入建设针对性的配套设施；松江叶榭镇以农民集中居住为抓手，优化空间格局，重构乡村生产、生活、生态空间，为产村融合与发展创造条件；闵行浦江镇计划以打破各村行政边界为抓手，均匀布局公共基础设施，为六村联动发展奠定坚实资源基础。

（三）注重产业培育，功能错位布局

产业兴旺是实现乡村振兴的首要任务，三个联动发展片区均十分重视重构乡村产业，激发乡村活力。宝山长江口五村联动由于达不到远郊乡村产业的规模化程度，整合临近各村资源，围绕康养、研学、农旅三大主产业进行功能布局，以小体量、精品化、组团式的乡村产业发展为路径，形成了“大生态、大健康、泛教育”的示范片区。松江叶榭镇三村联动以农民相对集中居住为抓手，为打造“一轴三片”的生态文旅区腾挪土地空间。闵行浦江镇六村联动规划“一带六村”产业发展，探索结合当地资源禀赋和产业基础，打造出食贸村、生态村、数智农业村、农旅融合村、田园康养村、现代渔业村，最终实现“一村一品”。

（四）统筹公共服务基础设施配置，资源高效利用

三个联动发展片区均由区级或镇级政府统筹协调公共服务基础设施配置，发挥规模效应，提高资源利用效率，降低设施运维成本，促进乡村可持续发展。宝山罗泾镇五村在全面联通片区内各资源点交通的基础上，围绕产业发展需求布局公共服务基础设施，实现了跨村协同发展。松江叶榭镇三村规划在集中居住区集中配置建设水、电、气等市政公共基础设施，及养老、医疗等公共服务设施，可大大降低投入成本和后期运维费用。闵行浦江镇六村通过区级协调跨区道路联通问题，通过镇级协调跨镇的河道问题，并将光继村原来的村卫生室提升改造为社区服务中心，服务周边三个村村民，聘请全科医生坐诊，增设了中医门诊和康复理疗，集聚效应显著。

三、存在的问题分析

通过示范村引领，多村联动开展乡村振兴示范片建设，不仅能突破资源禀赋局限，实现集约发展、降低建设成本，还能提高基础和公共服务设施利用效能，提升产业发展能级。但通过调研，我们发现在多村联动发展实际工作推进过程中，以下五个方面的问题值得关注和深思。

（一）片区发展规划的科学性、前瞻性和有效性还有待进一步提高

多村联动发展涉及的区域广、主体多，发展的瓶颈制约更多，难度更大，启动建设前须充分研究，加强顶层设计和总体规划，并将基础设施建设规划、公共服务设施建设规划、产业发展和布局规划、土地利用总体规划、村庄特色风貌规划以及后期运营维护规划等有机融合，相互衔接，提高规划的科学性、前瞻性和有效性。此次调研的三个联动片区均做了前期规划，但规划的深度和广度不一。部分统筹功能定位、空间结构、产业布局，进行了统一规划，部分开展了基础和公共服务设施建设规划，目前建设多将生产、生活和生态区域进行了明确划分，但未形成优势互补产业联动发展规划，三生空间的系统性考虑也有待加强。另外，三个联动片区的规划多以满足土地约束和土地需求为导向编制，产业发展和村民需求导向未得到充分体现。

（二）产业发展能级及其与村集体和村民的利益联结还有待进一步提升

多村联动必需要有特色产业支撑。能否形成产业兴旺的发展格局，是多村联动成功与否的重要一环。调研中我们发现，多村联动发展中通常都导入了产业，但产业能级普遍不高，主要表现为：一是引入主体竞争力不太强，大型企业资本导入少，村集体缺少引入企业集团的资源渠道和话语权；二是乡村产业以休闲旅游业为主，产业同质化现象较为凸显，周末经济特征比较明显；三是产业带动能力较为有限，乡村联动发展更多聚焦在乡村治理的联动，当前阶段还未实现区域内多村产业的长远谋划、统一规划、精细设计，同时引入的产业主体与村集体和村民之间的利益联结方式多为租赁，未形成紧密的利益共同体，乡村产业联动对村集体和村民就业增收的带动能力有待提升。

（三）空间布局调整过程中，多方利益的平衡和保障机制还有待进一步探索

多村联动过程中势必会涉及到空间布局调整，一是如松江区叶榭镇以农民相对集中居住为抓手，空间布局调整较大，老百姓们呼声强烈，配合意愿度较高，但无论“上楼”还是“平移”归并，未来能否解决好村集体之间或村民之间的利益冲突，在腾挪出发展空间的同时保障好农民权益是该模式能否成功的关键。二是如宝山区罗泾镇五村联动和闵行区浦江镇六村联动，虽然当地80%的农民住房已经翻建，规划中不用对农民住房进行大范围调整，但剩余20%的农民住房多位于“三高两区”沿线，规划中如何预留出合理空间，解决其住房问题也是该类模式未来需要重点考虑的问题。三是对于2000年1月1日后出生的农村家庭子女全部为非农户籍，根据市政府农村村民建房管理办法（市政府16号令），其不享有建房资格，但目前这一群体已陆续成年，结婚分户建房等需求迫切，发展过程中如何解决其住房问题也是未来需要重点关注的问题。

（四）村集体和村民在多村联动中的参与度和积极性均有待进一步加强

一是在目前的多村联动发展模式中，村集体在前期策划、规划和建设环节中参与较少，而后期则要承担或参与运维管理和养护等工作，不仅易增加村集体经济负担，还易导致建设成果得不到有效维护，浪费资金、资源。二是除松江区叶榭镇参与跨村平移集中居住的村民对此项目有较高的参与意愿外，对于该片区其他方面项目如产业发展项目、公建配套项目等，以及其它片区的许多项目，村民的参与度均有待提升。同时，由于信息不对称，多村联动发展的核心区村民参与度高于周边被带动的村庄，目前财政投入及公建配套设施的建设主要还是在核心村开展，非核心区域的村民对于区域联动的了解和可能对自己生活带来的改善认知不足，也不知晓如何在多村联动发展中发挥积极主动作用。三是建成后的片区的运营维护和利益衔接机制还未考虑成熟。多村联动发展中财政投入对基础设施、环境绿化等进行了一次性的高标准建设后，后续的维护多通过采购服务的方式完成，未充分考虑建成后的后期运营维护机制，缺乏促进村民共建的有效机制。

（五）农民相对集中居住后的治理工作还有待进一步研究

多村联动中，无论通过“上楼”还是“平移”的方式实现农民相对集中居住，村民户籍未转性，集体经济组织成员身份未改变，仍然享有集体经济权益，而农民相对集中居住后，原有居住格局、生活方式、邻里关系发生变化，对农村社区管理提出了新的挑战与要求。若简单复制城市社区管理手段，委托服务费用往往会让村集体经济不堪重负，难以为继；若单纯沿用农村管理模式的集中居住社区，会出现管理品质不高、社区环境不佳的情况。围绕全新居住方式、多样的居住主体，各村或村与村之间如何协调并提升管理服务能力，如何推动既有管理模式转型，又切实提高公共服务设施运营效率等，都是未来值得关注的新情况、新问题。

四、对策建议

通过调研，我们感觉到，以示范村为核心，多村联动发展可能会成为未来本市乡村振兴的普遍模式，该模式有利于发挥出示范村的示范引领作用，优化资源配置效率，提升发展能级，但各区在实际推进的过程也遇到了许多新情况新问题。综合此次调研情况，对多村联动发展提出以下五点建议：

（一）打破区划限制，确保多规合一，提高发展能级

乡村建设、产业发展等，均需要优势互补，错位竞争，形成联动发展合力，打造出自身核心竞争力。因此多村联动发展规划必须由区级政府统筹，打破原有行政区划和管理体制，提高统筹发展能级。一是要按照“资源共享、收益共享”的思路，在区域空间内，增强土地空间管理弹性，统筹盘活闲置或低效土地资源，支持乡村产业发展。二是在综合考虑上位规划要求、村庄发展条件和镇村意愿的基础上，做好基础设施建设规划、产业发展规划和土地利用规划等专项规划，并做到多规合一，布局科学，弹性空间预留合理，确保各项规划能落地生效。三是坚持投建管用一体化，按照建管并举思路，统筹确定投建管用各环节主体，做深做细建设方案，将联动建设后区域内的运营管理方式、管养资金筹措计划等纳入实施方案，避免前期投建与后期管用出现脱节。

（二）坚持产业优先，培育乡村经济发展新动能

多村联动发展中最核心的是要做大做强乡村产业，以产业带动发展，为乡村注入强劲的动力。一是要加快构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，围绕现代农业发展方向深化改革，盘活乡村各类资产资源，大力推进农村一二三产业融合发展，因地制宜发展绿色农业、品牌农业、休闲农业、体验农业、健康农业等新产业新业态。二是紧扣产业发展需求，根据本地资源禀赋条件，辅以政策扶持，充分发挥自身资源优势的功能角色定位，做大做强产业链，比如宝山罗泾五村联动，以康养产业为抓手，做强产业支撑。三是坚持科技创新助力产业振兴，用科技和装备引领农业高质量发展，综合利用高新农业技术、高端农业设备、现代管理经验，提升先进技术装备、现代生物技术、精准化信息技术等的产业支撑水平。

（三）建立多方共享的利益联结机制，充分保障村集体和村民发展权益

在多村联动发展中，应以农民利益为出发点，以实现共同富裕为基本目标，充分保障集体经济组织和村民权益，激发村民参与乡村建设的内生动力。一是在腾挪空间、调整土地指标过程中平衡好村集体之间和村民之间的利益关系，实施农民相对集中后，还需进一步解决确权颁证等问题，保障好村民权益。二是引进项目、发展产业的过程中，在涉及到土地流转、资源占用、基础配套的设施建设等事项中，要把村民利益作为首要考虑的对象，形成与村集体和农民利益联结机制，保障村集体和村民能分享项目运营、产业发展增值收益，保障农民从集体经营收入中公平获得收益分配的权利。三是要以尊重村民意愿、方便群众生产生活、保持乡村功能和特色为原则，切实保障村民的知情权、决策权、参与权和监督权，充分发挥村民的主体地位，调动广大村民的积极性、主动性、创造性，注重满足村民不同利益诉求，让他们在多村联动发展中获得更多荣誉感、归属感、获得感和幸福感。

（四）注重要素保障，加大人财物优化配置和支持力度，调动村民的参与积极性

一是坚持政府主导、市场主体和村民共同参与，三方合力形成共建、共管、共享的长效运营模式，其中政府主要做好基础和公共服务设施建设和投入，打好发展基础；市场主体作为主要承担者，发挥在资源配置中的决定性作用，运营好产业；村民作为主人翁，参与乡村治理与长效维护，营造文明乡风。二是强化“钱地人”等要素支持，整合资金优先投向联动发展片区，支撑乡村建设；加强用地供给，新增建设用地指标向联动片区产业发展倾斜，保障乡村发展；配套政策，促进人才集聚，建设乡贤文化，用优秀的人才带动乡村焕发活力。三是坚持以民为本，一方面发挥好村两委联系群众、服务群众的功能，把广大村民的思想统一起来，增强村民自治力量，加大民主决策力度，建立村民参与的监督和考核机制，调动村民参与示范片建设的积极性，另一方面以方便村民生产生活为原则，充分听取广大村民的意见，在近期规划中解决村民最关心、最急切、最有可能实现的问题，使村民短期内能看到成果，提高其参与积极性和对规划落地的支持力度。

（五）坚持党建引领，以民为本，做细做实联动区域内农民相对集中居住后的社区治理工作

多村联动区域内的农民相对集中居住后，经济地域、生活方式、邻里关系均发生“质”变，农村公共服务设施集中配置、标准普遍提升，乡村治理面临新挑战。建议一是坚持党建引领，成立“村居联盟”或施行“多村管理联系会议”，共同组成村居委党组织，搭建联席会议平台，增强党组织统筹社区资源能力。二是深化居村委会规范化建设。完善基层组织建设，厘清相对集中居住社区居村委会职责权限。协商制定完善村规民约，通过设立红黑榜、积分制、开展评比等活动，调动村民积极性，推动自治条款落实到位。三是提升基层干部队伍能力。选优配强基层队伍，夯实党小组长、村民小组长、妇女小组长“三支队伍”，以提升胜任力为核心，加强专项培训。