关中城市群人口与建设用地异速增长调控研究

王建兴 查骞 张涛

①咸阳师范学院资源环境与历史文化学院 ②西安坐标原点地理空间研究院有限公司

本文利用关中城市群重要节点城市2003－2019年的城区人口与建成区面积统计数据，研究了关中城市群不同时期人口与建设用地异速增长的整体变化特征和重要节点城市的单独变化特征。最后，从促进人口与建设用地协调增长，提高土地利用效率的角度提出了有针对性的调控措施。

关中城市群涵盖了位于关中平原的一系列城市和城镇，包括了西安、宝鸡、咸阳、渭南、铜川、商洛、平凉、庆阳、天水、运城等重要节点城市，是中国西部最重要的城市集群区。关中城市群发展基础较好，交通优势显著，是“丝绸之路经济带”的桥头堡和内陆改革开放新高地，是陕西省生产要素最密集、经济发展最具活力的地区。近年来随着西咸新区设立，陕西自由贸易试验区获批，关中—天水经济区发展规划实施等一系列重大发展项目的深入推进，关中城市群发展驶入了快车道，尤其是2018年2月国家发改委批准了《关中平原城市群发展规划》，标志着关中城市群建设进入了新阶段。城市群的发展离不开建设用地的投入和人口的聚集。随着城镇化的推进，城镇人口将持续增长，城市经济规模将不断扩大，建设用地的需求量也会因之增加。然而受最严格耕地保护制度和粮食安全战略目标的制约，城市建设用地的供给量是有限的，因此城市的发展必须解决的好人口和建设用地规模协调增长问题。然而大量的研究表明当前我国很多城市存在着人口与建设用地异速增长问题[1-3]。关中平原城市群整体发展水平不高，正处在发展的加速阶段，未来各个城市的人口和建设用地规模还会有较大的增长，如能解决好城市人口与建设用地异速增长问题，必将对提高建设用地利用效率，减轻区域耕地不断减少的压力，实现城市群高质量内涵式发展产生积极作用。

1 关中城市群人口与建设用地异速增长的整体特征

利用从《中国城市统计年鉴》和《中国城市建设统计年鉴》收集的关中城市群10个重要节点城市的市辖区非农业人口与建成区面积数据，加和汇总得到关中城市群20032019年的人口和建设用地总体数据，如表1所示。2003年关中城市群非农业人口总量为881.27万人，建成区面积为460km2，人均占地土地面积52.21m2；到2019年关中城市群的非农业人口增长到了1583.52万人，建成区面积达到了1321km2，人均占地土地面积83.41m2。从2003年到2019年关中城市群的非农业人口总量增长了702.25万人，增长幅度达到了79.68%，城市建成区面积增长了861km2，增长幅度达到了187.17%。从图1可以看出，随着城市化的深入发展，17年间关中城市群的人口和建设用地面积都在持续增长，但是人口和建设用地增长不协调，人口的增速只有建设用地增速的0.42倍，人地异速增长特征明显。

图1 2003-2019年关中城市群非农业人口与建成区面积变化趋势

表1 关中城市群2003-2019年的非农业人口与建成区面积

为了更深入研究关中城市群人口与建设用地异速增长的程度和类型，本文参考梁进社[4]，李郇[5]的研究方法，利用异速增长模型，定量化测算关中城市群的人地异速增长系数b。理论上认为人地异速增长系数b等于1时，表明城市的人口增长和建设用地增长同步，属于同速增长类型；b大于1时，表明城市面积增长比人口增长快，属于正异速生长类型；b小于1时，表明城市面积增长比人口增长慢，属于负异速生长类型。国内学者[6]从我国的城市发展实际出发，提出b=0.85是划分异速增长的临界点，b大于0.85时，属于正异速生长类型；b小于0.85时，属于负异速生长类型。利用关中城市群2003-2019年的统计数据进行人口和建设用地异速增长建模,得到了异速增长系数b=1.2661。b的值大于0.85，说明2003-2019年期间，关中城市群属于正异速生长类型，建设用地的增速明显快于人口增速，城市人均用地面积不断扩大，人口密度不断减小，土地利用的集约程度受到影响。

2 不同时期和不同城市的人口与建设用地异速增长特征

虽然2003-2019年关中城市群的建设用地增速总体快于人口增速，异速增长系数达到了1.2661，表现为正异速增长，但是不同时期，人口与建设用地增长呈现出不同特点。选取2003年、2011年、2019年三个时期关中城市群10个重要节点城市的统计数据，分别建立异速增长模型，得到每个时期的异速增长系数。2003年10个重要节点城市的异速增长系数为0.712，小于临界值0.85，属于负异速增长类型，说明2003年关中城市群重要节点城市人口密度较大，人均占地面积较小，城市建设用地供给不足。2011年10个重要节点城市的异速增长系数为0.983，超过类临界值0.85，数值接近于1，说明人口和建设用地的增速基本同步，人均占地面积逐步扩大，人口密度下降，城市建设用地供给增加，但是2003-2011年关中城市群建设用地的增长要慢于人口增长。2019年异速增长系数为1.483，大幅超过临界值0.85，类型由同速增长变为了正异速增长，建设用地的增长明显比人口增长快，说明2011年-2019年关中城市群重要节点城市进入空间快速扩张时期，建设用地增长大幅度快于人口增长，人均占地面地由偏紧变为宽裕。这一时期每个重要节点城市的建设用地绝对量都增加较多，占用了较多的农用地。形成这种变化的主要原因是2011年以后城市建设获得了巨额资金投入，各类开发区、工业园，居住小区和基础设施大量建设，推动了城市用地空间的扩张。

以每个节点城市为对象，利用2003-2019年的建设用地和人口统计数据分别建立异速增长模型，得到表2所示的每个城市的异速增长系数。西安、平凉两个城市的人口建设用地异速增长系数b分别为0.872、1.080，接近于1，属于同速增长类型，说明2003-2019年西安、平凉的建设用地增长和人口增长基本同步，人口城市化和土地城市化协调推进，没有发生异速增长现象。商洛的人口建设用地异速增长系数最小，只有0.576，属于典型的负异速增长类型，城区人口密度增大，建设用地增长远小于人口增长，城市空间拥挤问题突出。原因是商洛市区坐落在河谷地带，周围山地阻挡，空间狭窄，建设用地供应不足，但是10多年来人口不断增加，造成人口和建设用地的负异速增长。咸阳、宝鸡、铜川、渭南、庆阳、临汾、运城的人口建设用地异速增长系数b都大于1，都属于正异速增长类型。说明这些城市的建设用地增长比人口增长快，建设用地供给超过了合理需求水平，存在土地集约度下降问题。铜川市的异速增长系数最大，达到了1.787，建设用地增长速度是人口增长速度的1.787倍，人地异速问题最为突出。原因是铜川新区建设面积快速扩张，而全域总人口数量较少，只有85万左右，城市吸引力不足，导致市区人口聚集能力较低，从而造成建设用地增长速度比人口增长快。

表2 关中城市群节点城市异速增长类型

3 关中城市群人地异速增长的调控措施

（1）建设用地增量分配与城市人口流动挂钩。2011年后关中城市群中的中等城市普遍存在建设用地增长快于人口增长，而西安作为核心城市并没有出现这种情况，还实现了人地同速增长。深入分析发现，这些中等城市人口吸引力比西安低，人口流入数量少，但是每年的建设用地增量没有成比例减少，造成了较大的异速增长系数。在建设用地总量指标受控制的大背景下，要实现每个城市既有一定数量的增量建设用地，又能提高土地利用率，促进人地同速调增长，就必须实施城市人口增减与建设用地增量分配挂钩，坚持以人定地。具体办法就是人口增长多的城市，新增加的建设用地就增长的多，人口减少的城市就不增加建设用地。城市间建设用地增量指标的分配依据人口增量比例进行，每年进行动态化管理。

（2）加强城市开发区建设用地供应管理，提高土地集约利用水平。随着西部大开发战略的深入实施和《关中—天水经济区发展规划》《关中平原城市群发展规划》的颁布，关中地区每个城市都鼓足了干劲，大力发展城市经济，建设了大量的开发区和产业园，导致城市建设用地增长快于人口增长。自然资源部的监测结果表明，各级各类开发区是推动城市建设用地面积增长的主要动力。由于每个城市的经济发展水平，招商引资能力和产业聚集力不同，开发区的土地集约利用程度差异较大，大多数开发区的土地集约利用水平低，对人口的吸引力小，超标准供地现象普遍，因此对开发区的建设要严格执行年度用地计划管理和项目用地定额审批管理，不超标供地，提高开发区土地的投资、产出与人口综合集约水平。

（3）重视城市低效土地、闲置土地的再利用，提高存量土地的综合承载力。城市发展过程中总会有企业和单位因经营原因或社会趋势，走向衰败，占用的建设土地处于低效利用或闲置状态。这些土地上承载的资本、产值、利税和人口比正常城市土地少很多，综合承载力低下，造成了大量土地资源的浪费，不利于城市发展。据不完全统计，这样的土地在关中地区占城市面积的10%左右。由于低效土地、闲置土地涉及了复杂的产权关系和债务纠纷，实际中很难自发通过土地市场行为现实再利用。而城市中新的产业和人口需要大量建设用地，因此做好城市中低效土地、闲置土地的再利用，对解决建设用地短缺，提高土地的综合承载力有重要意义。政府可以通过土地使用权回收，企业重组，产业改造，老旧城区改造等方式实现低效、闲置土地的从新利用，提高低效、闲置土地的产值强度、资本密度和人口承载，从而推进城市人地协调发展。

（4）分类制定城市人口和土地政策，促进关中城市群人口和土地协调增长。城市群是由区域内的各个城市共同组成的有机整体，如果每个城市都做到了人口土地同步增长，整个城市群也就会实现人口和土地的协调。前面的分析表明关中城市群中有些城市是正异速增长，有些城市是负异速增长。对不同类型城市要分类制定城市人口和土地政策，对正异速增长的城市，土地调控要以减少增量建设用地供应，提高单位面积的人口数量，降低人均占地面为主，人口政策要积极放宽人口落户条件，提高非户籍常住人口享受城市公共服务的水平，增加对人口的吸引力为主；对负异速增长的城市，要提高增量建设用地供应数量，扩大城市发展空间，改善城市人均建设用地不足的局面，增加城市公共服务设施用地、生态用地和居住用地数量，降低城区人口密度，控制人口落户数量，促进人地协调增长。