借力预算管理一体化 提升财政管理水平

马海涛 肖 鹏

习近平总书记强调，财税体制改革不是解一时之弊，而是着眼长远机制的系统性重构。党的十八大以来，国家财政部将预算制度改革作为现代财政制度建设的重要内容率先启动。在全面实施预算绩效管理、推进预决算公开、实施中期财政规划、完善转移支付制度、加强地方政府债务管理、深化政府采购制度改革、建立权责发生制政府综合财务报告制度等方面，密集推出了一系列重大改革举措，取得了预算管理制度改革的阶段性成效。为落实党的十九大和十九届四中、五中全会关于建立现代财税体制、深化预算管理制度改革的要求，2019年国家财政部统筹谋划预算制度改革和财政工作数字化转型，以“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”为改革目标，部署推进预算管理一体化建设，运用系统化思维和信息化手段将管理规则嵌入信息系统，构建现代信息技术条件下“制度+技术”的财政管理新机制。[1]

一、深化预算管理制度改革面临的机遇与挑战

财政是国家治理之基，预算是财政管理之柱。预算体现国家的战略和政策，反映政府的活动范围和方向，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，是宏观调控的重要手段。[2]党中央、国务院高度重视预算管理工作。党的十八大以来，尤其是《中华人民共和国预算法》修订实施以来，国家财政部按照党中央、国务院决策部署和预算法规定，会同有关部门和地方积极完善预算管理制度，实现中期财政规划、预算公开、地方政府债务管理、预算绩效管理等一系列重大改革举措落地实施，为建立现代预算制度打下了坚实基础。[3]2020年8月，《中华人民共和国预算法实施条例》颁布实施，为我国加快建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的现代财政制度提供了法制保障。但各级预算管理基础工作中仍然存在许多薄弱环节，如预算管理的规范性还不够，财政部门对预算运行信息的掌握还不充分，履职尽责的能力和水平还有待提升等一系列问题。[4]具体表现在：

（一）预算资源统筹能力不够全面

预算的财力统筹能力有限，在稳妥应对政府财政可持续发展压力方面有待加强。受减税降费政策、新冠肺炎疫情冲击等因素影响，当前我国经济下行的压力较大。在今后较长一段时间内，财政将处于紧运行状态，这就要求财政能够调动、统筹政府掌控的各种类型的经济资源，为政府施政提供财力保障。但目前“大财政、大预算、大资产”管理格局尚未完全形成，在面对经济财政运行波动时压力仍然较大。主要体现在：

1．财政“收入”能力承压，财源挖潜能力比较有限

财政收入增长压力增大的背景下，财政可动用的筹集财力手段不多。像国有股权、国企土地、行政事业单位资产等盘活周转效率不高，尚未形成有偿使用和市场化变现的长效机制。政府性资源资产闲置、减值等情况时有发生，部分地方财政收入的质量不高、波动较大，如一些地市过度依赖土地出让收入和一次性收入平衡预算，容易导致财政收支运行大起大落。

2．财政“支出”格局固化问题始终存在

财政支出刚性增长，存在结构固化问题。像财政维持运转支出和民生补助等刚性支出随着城镇化的推进、城镇人口的增长、政策提标扩围而持续快速增长，导致财政支出结构固化、刚性支出难以压减的问题始终存在。据统计，多数省份的一般公共预算支出总量中的必保支出占比约8成，供各级财政可统筹调剂的灵活财力空间十分有限。

3．财政资金跨部门“统筹”能力缺乏

财政资金统筹使用不足，未形成有效合力。部门管理资金存在条块分割现象，关联领域的资金投入协同性不强，重复、分散等“撒胡椒面”现象较为普遍。如一些基层财政和政府部门欠缺预算统筹观念，强调“不新增资金就没有政策含金量”，主动盘活存量资金、运用市场化手段统筹政府资源的积极性不高、创新性不强。

（二）预算对国家重大战略的支撑保障能力有待提升

财政，顾名思义，以“政”领“财”、以“财”辅“政”。“财”要为“政”服务，这是财政工作的出发点和落脚点，财政主要通过配置公共资源，来保障本级党委和政府中心工作目标的实现。但在一些具体领域、政策和项目上，仍存在谋划不够充分、分配不够精准、投入效益不高等问题。主要体现在：

1.“谋划”不够充分

系统前瞻谋划不足，“做事”与“排钱”的匹配机制未完全建立起来。一是事业规划和预算安排“两张皮”现象，政策和资金相脱节。政府和部门的专项规划仅关注事业发展，而不研究资金筹集和安排，有的规划所需资金规模远超本级财政可承受能力，最终变成“画了个饼”。尽管国家财政部指导各级财政和部门编制中期财政规划，但中期财政规划的科学性、准确性和精准度还有待提升，中期财政规划对编制年度预算的约束指导力仍需要加强。二是“先谋事后排钱”机制还未真正建立。有的政府和部门习惯于“报大数”要钱，有多少钱干多少事，谋事的事前绩效评估和成本效益分析工作机制尚未科学建立起来，未能做到科学系统、实事求是地提出办事方案。

2．“策略”较为单一

各级财政创新运用财政政策工具不够，“撒胡椒面”式分配资金现象还较为普遍。部门在研究政策工具时更加倾向于采用财政直投、直补的方式，而运用政策性基金、金融保险等市场化机制较少，未能发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆撬动作用。近年来各类涉企补贴资金“小而散”“碎片化”的情况比较普遍，不仅企业获得感不强，而且使得套取、骗取财政补贴风险也很大。

3．“绩效”导向不够突出

绩效导向作用未能有效发挥，财政资金效益有待提高。一是绩效的结果应用导向不够明确。预算绩效与业务融合不紧密，指标设置不合理或难以量化考核。二是绩效评价不够全面。偏重于事后评价，事前绩效评估和事中执行监控只是刚起步。三是绩效评价偏重于重点项目评价，对部门整体绩效的评价仍在探索中。四是绩效管理的激励约束效果还比较有限。仅在资金安排层面的挂钩机制难以激发部门和相关人员提高绩效的积极性。

（三）预算协同管理水平还存在瓶颈

由于各地各部门预算管理水平参差不齐，信息化技术更新滞后，导致“权力放下去，效率没上来”的问题凸显。主要体现在：

1．预算管理的协同程度还不够

“一级政府、一级财政、一级预算”是一种科学的制度设计，但在思维和实操的层面，容易造成各级财政管理割裂，导致上下级财政在管理理念、业务模式、信息化水平等方面存在差异，“全国一盘棋”机制有待健全，“放管服接”需更加到位。一是部门把握放权要求不准确，“一刀切下放”与“紧抓不放”的情况并存。有的部门将资金全部切块下达下级部门，导致对重大项目缺乏统筹。二是部门内部协同机制不完善，承担预算管理的机构人员配置较弱，重业务轻预算的问题比较突出。

2．预算管理的信息基础和技术基础不够牢固

预算管理标准和规则不够健全，信息化管理技术亟待提升。一是各级预算信息系统“各自搭台、分头唱戏”。各类系统对接匹配不畅，信息孤岛现象普遍，预算信息系统已成为制约效率提升的“中梗阻”。二是支出标准体系建设亟待健全。财政通用标准建设滞后，财政专项标准制定仍处于探索起步阶段，预算编制精准度容易受到影响。

3．预算管理的协同监督机制不够强

综合性预算监督的协同机制还未有效建立起来。一是人大、财政、审计等监督体系还未建立有效的信息共享机制，监督的广度、深度还有待拓展，督促预算单位强化管理的合力有限。二是监督的时效性不强，各类控制规则主要依靠纸质文件规定，较少在线实时预警提示，难以及时纠偏纠违，待事后监督检查发现时，产生的损失往往难以挽回。

二、深化预算管理制度改革的突破口：预算管理一体化

当前，预算制度改革进入深水区、攻坚期，过去出台单项制度和规则的管理方式，已无法适应改革发展要求，难以实现改革预期。为此，财政部门必须注重改革的系统性、整体性、协同性，加强系统集成，对现有的预算管理手段和信息化水平进行全面彻底的升级，把基础工作做扎实，提升对财政数据的管理能力，更好地担负起财政预算管理职责。

如何巩固2014年以来预算管理领域的改革成果，将相关制度、规则以系统的形式固化下来，强化预算约束，加强各层级政府预算之间、各预算管理环节之间，以及政府预算、部门预算和单位预算之间的有效衔接控制，加强对部门和单位各项资金资产的统筹管理，这些都需要信息技术的大力支撑。因此，预算管理一体化改革既是深化预算制度改革的重要内容，也是支撑预算制度改革得以有效实施的必要手段。

2019年国家财政部开始部署推进预算管理一体化建设，旨在以系统化思维和信息化手段推进预算管理工作，构建现代信息技术条件下“制度+技术”的管理机制，全面提高各级预算管理规范化、标准化和自动化水平，这些举措意义重大、影响深远。为此，财政部制定发布了《预算管理一体化规范》（以下简称《规范》）和《预算管理一体化系统技术标准》（以下简称《技术标准》），明确了预算管理一体化系统的建设标准，部署地方和中央分步建设实施预算管理一体化系统。

目前，地方第一批实施省份工作进展顺利，已经取得了突破性进展。第二批实施省份建设工作正加快推进。各地财政部门按照规定的时间节点，严格对标统一的《规范》和《技术标准》，加快推进本地预算管理一体化系统建设实施。同时，中央预算管理一体化试点也已启动，中央预算管理一体化系统预算编制和执行主体业务现已成功贯通。财政部将加强对预算管理一体化建设的督促与指导，对各地建设的一体化系统进行严格评估。根据预算制度改革实际，研究拓展《规范》和《技术标准》，持续推进各地预算管理一体化系统升级完善，实现预算管理一体化建设螺旋式跃升。

三、预算管理一体化改革对财政信息化提出的挑战

财政各类信息系统是财政数据生产和汇集的枢纽。近年来，各级财政部门大力开发预算编制、预算执行、债务管理、资产管理等各类信息系统，不断完善各项管理制度，优化各项业务流程，各项财政核心业务均实现了单点突破，我国财政管理信息化水平大幅提高。但财政信息化建设仍存在一些明显短板，“车不同轨、书不同文”问题仍然存在，“各自为政、不联不通”问题亟待解决，财政信息系统碎片化和业务模块信息割裂的状态导致财政信息整合度与共享水平较低，难以充分挖掘财政大数据的价值。

（一）央地财政管理信息系统建设的顶层设计不够

目前，虽然全国有统一的预算法和实施条例，国务院、财政部也印发了相关的制度规定，但是预算管理编制、执行过程中很多具体的流程、规则和管理要素基本都由各级财政部门分别制定，没有形成全国统一的预算管理和执行规范，导致中央和地方预算管理的具体程序、时间要求、分类标准、数据口径上存在差异，难以有效衔接。由于上下级之间的管理制度不衔接，数据标准不统一，也就难以通过生产数据动态收集汇总各级预算执行情况。各级财政部门对下级预算单位的预算执行情况基本上停留在汇总报备的层面。虽然有的地方出于工作需要，也对下级动态上报的统计表格有一些制度要求，但基层填报数据的质量不高，财政收支数据的时效性和真实性都难以保证。

（二）财政各业务模块之间的数据传输还不够顺畅

预算编制系统与国库支付系统、政府采购系统、各单位财务管理系统之间还缺乏有效连通。基层预算单位的财政资金从预算申报到资金支付涉及多环节、多部门、多人员，例如涉及财务申报系统、办公OA 系统、国库支付系统、预算管理系统、政府采购系统、银行柜面系统等。以国库支付系统与单位预算系统的关系为例，基层预算单位主要通过预算管理系统来管理财政资金的收支计划，其财政资金额度按照项目管理的具体要求进行分配，但实际支付时通过“零余额账户用款额度”科目，仅显示项目的名称，与国库支付系统的指标设置不一致，不仅导致国库支付难度增加，而且导致预算执行进度只能依靠预算管理系统的会计核算进行监督，无法依靠国库支付系统进行实时动态监控，使得预算执行监督的及时性、有效性减弱。与此同时，还存在国库支付系统与政府采购系统不畅通需反复沟通确认采购信息、与财务管理系统不同步需二次录入数据、与代理银行清算系统不衔接需人工审核支付等情况，这些均增加了业务办理难度，并在一定程度上带来内控风险。究其原因，一方面在于财政各业务流程未梳理清晰，尚未形成标准化、精细化的业务指标体系设计，另一方面在于技术的不成熟，二者共同导致了财政内部业务系统之间较低的数据共享水平。

（三）碎片化的收支信息无法支撑财政宏观决策和绩效管理

总体来说，横向维度与纵向维度的财政收支信息的碎片化和部门化，使得信息整合程度较低。大量数据分散存储在各部门、预算单位等, 财政部门对本地区及下级预算单位的资金执行情况缺乏全面准确的了解，也就无法把握财政资金收支运行的实时信息，也不能提前发现问题、警示风险，从而难以从全局的角度为科学决策提供合理依据。

四、深化预算管理一体化改革的预期成效

（一）央地财政信息纵向互联互通将大幅增强财政政策执行力

央地之间各类问题的根源是信息不对称。通过预算管理一体化改革，可以实现中央和地方财政系统信息贯通，打破部分政府间财政信息壁垒，实现“全国政府预算管理、各部门预算管理、预算全过程管理、预算项目全生命周期管理、预算数据管理”的五个一体化，将能大幅提高财政政策执行力，以财政管理效能提升促进实现财政政策的宏观调控目标，即发挥财政管理乘数效应。

要实现央地间财政系统的信息贯通，前提是要有统一的业务规范和技术标准、数据标准等，这些规则需要由中央统筹考虑后研究制定。现实中，各地财政数字化转型程度不一，信息基础设施和人员配备不同，这项工作的实施难度较大。为了促进央地间的预算管理数据共享，在具体建设中，中央要充分考虑到各地的实际情况，给予必要的督导和技术援助，帮助地方妥善处理好已有系统与新系统之间的数据对接、业务对接等，探索一条各方共赢的实施路径。

（二）财政与部门、单位间信息横向互联共享将提高资源配置效率

财政与各部门、单位间的信息不对称，容易带来预算碎片化以及资金使用效率低下问题。财政与各部门、单位都依据各自的管理需求和规则产生大量信息，这些信息是实现有效财政监督控制的基础，也是政府决策的基础。目前，各部门、单位预算编制与预算执行没有形成一个整体，预算执行信息反馈的时效性不强，无法为预算编制和调账调剂提供有效参考，财政不能准确掌握单位预算项目执行信息。为此，应统一各主体的预算管理流程和规则，推动财政信息系统的整合和财政收支数据的集中。例如，通过推进单位会计信息集中存放，推动各部门信息的动态反映和集中管理。除部门、单位预算信息外，还需要经济统计、税收征管、银行账户、人事编制等外部系统信息。加强这些方面信息收集与分析对于准确编制预算、提高预算执行分析效率、加强单位资金管理等具有重要作用。同时，应加强政府预算、部门预算、单位预算相衔接，保证政府预算安排给本部门的资金落实到具体单位和项目，建立自上而下的支出控制措施，实现政府预算对部门和单位预算的支出限额控制，防范财政风险，也促使财政资源从低效益领域转向高效益领域，激励各部门和单位提高资源配置效率。

（三）构建预算管理全流程顺向控制与逆向反馈闭环，更好接受监督

预算管理是公共资源获取和使用的过程，需要接受监督。为更好接受党内监督、人大监督、民主监督、审计监督，就必须加快预算管理一体化建设，保证“车同轨，书同文”，统一预算管理流程和规则，设置统一的预算管理要素，破解预算管理控制要素的含义、适用范围、分类标准，控制口径不一致，导致传递或理解出现偏差的问题。同时，为进一步发挥财会监督利剑作用，满足实时监督和控制需要，预算管理在事前就需细化数据记录规则，从生产系统完整准确提取数据，防止部门、单位仅靠事后填报和汇总预算信息，出现人为干预和信息冗余影响控制效果的局面。在实现各级预算管理统一规范和细化预算信息的基础上，不断丰富预算公开内容，提高预算公开及时性，满足人民群众对财政透明度和政府履职尽责情况日益增长的关切，将外部监督压力转化为内部改进管理的动力，促进财政、部门和单位不断改进预算管理。

（四）打造完整可靠、服务决策的财政数据分析体系

首先，通过预算管理一体化改革，打造完整可靠、服务决策的财政数据分析体系，要求预算执行数据必须完整、准确和相关，财政国库自动记录支出明细、合同协议、电子发票、现金预测等信息，自动生成财务报告和分类信息查询表，为预算执行管理、绩效评价、财政监督和综合财务报告提供可靠支撑。其次，打造各级财政总账数据标准统一化。逐步实现全国财政总账数据自动汇总，建立全国预算执行数据的集中管理和大数据分析机制。[5]最后，进一步挖掘数据背后的决策价值。加强决算数据、非税收入数据、动态监控数据、差旅电子凭证数据等财政国库数据的分析应用，为改进财政财务管理、服务领导决策提供参考。

（五）实现互联互通、数据共享的国库信息系统管理体系

财政国库收支管理涉及预算的执行、核算、报告等重要环节，是政府财政资金收支流转的总枢纽。通过预算管理一体化改革，构建互联互通、数据共享的国库信息系统管理体系，全面理清国库制度的预算管理业务流程，形成标准化的国库业务基础数据规范，并且优化控制规则，强化动态管理，在横向业务维度实现预算管理与国库管理各流程、各业务的“一体化”，实现国库信息管理系统与预算一体化的流程、业务模块无缝嵌入和对接。

五、借力预算管理一体化提升财政管理水平的思路对策

新时代，深化财政体制改革必须更加注重各项改革措施的互相协同配合，以“积极的财政政策提升效能”为目标，采用系统化思维进行制度设计，创新制度执行机制，增强预算管理制度的规范性、协调性和约束力。通过预算管理一体化系统，整合完善预算管理流程和规则，并实现业务管理与信息系统紧密结合，将规则嵌入到信息系统以提高制度行动力，为深化预算管理制度改革打下坚实基础。

（一）以系统论思想构建数据互联互通的预算管理体系

从系统管理的角度看，政府预算管理业务层面涉及“基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整和调剂、预算执行、会计核算、决算和报告管理”等八个主要环节，[6]还涉及预算管理主体流程与资产管理、债务管理、绩效管理等业务的衔接问题，必须以系统化思维建立健全“预算项目全生命周期管理机制，财政预算管理要素的统一管理机制，上下级财政间预算衔接机制，政府预算、部门预算、单位预算衔接机制，国库集中支付管理机制，结转结余资金预算管理机制，预算管理与资产管理的衔接机制，预算管理与债务管理的衔接机制”八大机制，提高政府预算的制度效能。

要运用系统科学的整体性原理，强化预算管理体系各个组成部分的有机联系，全面梳理清楚预算管理业务流程，形成标准化的业务基础数据规范，优化控制规则，努力实现预算数据的自动汇聚和转移支付资金的自动追踪，为更好统筹财政资源提供有力抓手。用系统化思维全流程整合预算管理各环节业务规范，通过将规则嵌入系统强化制度执行力，为深化预算制度改革提供基础保障，推动加快建立现代财政制度。

（二）以预算管理一体化为契机，畅通上下级政府财政收支的衔接

首先，着力完善制度体系。聚焦国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》规定的各项工作要求，完善相关配套制度，逐步形成中央与地方、地方上下级相互衔接支撑的制度体系，使预算、国库管理工作更加规范。其次，以项目为预算管理基本单位确保上级转移支付预算项目有效落实。建立上级转移支付预算项目与下级具体预算项目的衔接关系，通过具体项目执行数据及时反馈上级转移支付预算项目执行情况。最后，在上下级转移支付中，将财政资金直达机制和相应的监管机制融合于预算管理一体化系统，使包括直达资金台账、核算对账和监控系统在内的相应功能迁移至预算管理一体化系统，实现财政资金的“管得严、放得严、用得准”。

（三）以预算管理一体化为规范，实现预算管理制度主体流程数据、主要业务数据的环环相扣

一方面，通过预算管理一体化工作将预算规划与准备、预算编制与批准、预算执行与控制、决算报告与评价等主要环节紧密联系起来，改善预算管理。另一方面，通过预算管理一体化工作整合政府采购过程与资金支付、整合单位财务管理与会计核算工作等，实现预算执行流程优化、安全高效。因此，应全面梳理清预算管理业务流程，形成标准化的业务基础数据规范，优化控制规则，强化动态管理，在横向业务维度实现预算管理各流程、各业务的“一体化”，实现信息管理系统与预算管理业务流程、业务模块的无缝嵌入和对接。

（四）以预算管理一体化的项目为联结点，加强制度与政策规划和实施的衔接

以预算管理一体化的项目为抓手，突出“先谋事再排钱”和“先有项目后有预算”的理念。强化主管部门加强行业领域事业发展谋划，先提出切实可行的干事方案，再研究论证资金需求，确保预算执行时资金“用得出、用得好”。重点抓实项目库建设，提前做好项目储备，坚持预算安排与项目入库情况挂钩，落实未进入项目库的项目原则上不得列入预算安排的“硬约束”，推动实现预算管理方式由“以资金分配为主线”向“以项目管理为主线”转变。

预算管理一体化能够从系统上实现横向与纵向维度预算信息与业务整合，构建起以项目为基本单位的预算管理模式。依托预算管理一体化系统，以预算项目为联结点，将预算项目的全生命周期与年度预算周期有机衔接，持续加强对全项目周期的监测和管理，实现对预算信息的全流程记录，为后续加强项目实施结果的跟踪打下基础，以更好实现财政宏观调控职能，并全面提升财政资金使用绩效。

（五）加强数据共享和决策辅助，提升数字财政建设

预算管理一体化系统集中反映了单位基础信息和会计核算、资产管理、账户管理等预算信息，实现财政部门与主管部门共享共用。[7]财政和部门（单位）建立涵盖预算指标、政府采购、资金、工资发放、现金控制、账务核算、决算和报告的预算执行管理系统，对预算执行结果的合规性负总责。部门（单位）通过系统对支出合规性进行自动审核和控制，并保证支出信息的相关性、真实性和完整性。财政国库建立资金支付安全性校验、信息追溯和定期对账机制。

强化财政部门数据密集型综合管理部门职能定位，推进财政与组织、人力资源和社会保障、税务、人民银行等跨部门数据连通，夯实预算管理基础。加强大数据开发应用，为财政经济运行分析、资金安排使用、制度优化设计提供参考，辅助提高政府决策的科学性、合规性。

（六）运用信息化技术提升监督精度和效率

构建“制度+技术”的监督框架。建立全覆盖、全链条的财政资金监控机制，实时记录和动态监控资金在下级财政、用款单位的分配、拨付、使用情况，探索自动控制和实时预警，实现资金从源头到末端全过程流向明确、来源清晰、账目可查，确保资金直达基层、直达民生。加强财会监督与人大、审计等监督的协同，主动对接人大联网监督、审计部门数据审计系统等，形成多层次的综合监督体系。

打造“中央+地方”的一体化格局。做好预算管理一体化的顶层设计工作，实现系统省级集中、数据标准统一。解决纵向上各级财政管理规范和数据标准不统一、难以实现数据追踪和汇总，横向上财政核心业务链条不通畅、各环节业务联动和信息共享不充分等问题。未来国家财政部可通过“全国预算管理数据汇总系统”，采集各省预算管理一体化系统数据，实现全国数据汇总和实时反映，进一步强化上下级财政间、财政与部门间的联动和协同，打造“中央+地方”的一体化格局，为推进财政数据治理和大数据分析创造条件。