社区居民参与社区治理的促进策略：一个社会工作的视角

孙静琴

（山东建筑大学法学院，山东济南 250100）

基层社区是国家治理的基础单元。在疫情防控常态化时期，如何加强和提高基层社区的治理成效，一直是社会各界关注的问题。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》要求“以加强基层政权建设和健全基层群众自治制度为重点”，“建立健全基层治理体制机制，推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”［1］。党中央的战略部署，为今后社区建设和基层治理指明了方向。

一

基层社区作为国家与社会的连接点，既是国家行政管理体系的一个层级，是行政管理的社会末梢，又是居民的生活聚居地，是微型的社会共同体。按照民政部的定义，社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前，城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后做了规模调整的居民委员会辖区［2］。这个定义指出了城市社区的多重属性：一方面，城市社区是城市管理体系中的最小行政单位，具有“政区”的属性；另一方面，作为地域性的居民生活共同体，城市社区又具有“社区”的意义。城市社区承担着国家赋予的基层政权建设和公共服务供给的职能，是社会自我调节的重要场域［3］。城市社区是城市生活的基本组织形态。在中国，城市社区既是城市社会的一个基本单元，构成了城市社会的基础社会结构和基础社会秩序，又是一个国家与社会交互投影，并由不同主体互构的治理单元［4］。

城市社区的特征一直存在两个面向：作为“国家治理单元”的政区特征和作为社会基础单元的“地域性社会共同体”特征。城市社区的这种复合属性，表明它既是自上而下的社会管理体系的一个层级，又是自下而上的自治性公民社会生活共同体，处在自上而下的行政管理和自下而上的社区自治的对接点上。在基层治理实践中，如果自上而下的行政管理与自下而上的社区自治不能有效对接互动，基层社区治理就会面临“行政化困境”和“共同体困境”。具体表现为政府干预过强，社区自治程度偏低、自治能力偏低，社区自治组织和社区居民在治理体系中缺乏主体地位，社区居民参与不足等。社区参与不足主要是社区行政职能过强而自治职能不足所导致。前者是后者的表现，后者是前者的深层根源。

二

参与是社区形成的核心机制［5］。20世纪90年代以来，随着中国社区建设的启动，社区参与、居民自治成为社区建设研究的主要议题。1991年民政部提出“社区建设”的概念；2000年，国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，启动中国社区管理体制改革，基层社会逐步从原来的单位制、街居制向社区制过渡。在这一转变过程中，如何克服全能主义行政体制的弊端，促进社区自主性发展，成为社区建设的突出问题。社区治理，就是社区建设从“管理”转向“治理”，实现政府职能从管理转向服务的新变化、新发展。从强调行政控制到看重居民参与，从重视政府与社区的合作到建立“一核多元”的社区治理机制，社区参与成为增进社区机能、提升社区治理成效的关键环节。社区建设的实质是人们有意识地建设社区的过程，因此，社区参与必然是社区建设的核心内容之一，也是社区治理的重要机制。当前，党建引领下多元治理主体共治共建共享的治理格局和为人民服务的治理导向，为社区参与和居民自治提供了新的定位和新的目标。

社区参与是一个动态的、历史的概念，它在不同的时序空间具有不同的含义。就中国城市社区建设而言，社区参与泛指“社区成员自觉自愿地参加社区各种公共活动或公共事务决策、管理和运作，影响社区权力运作，分享社区建设成果的行为和过程”［6］。这里的社区成员既包括社区居民个体也包括社区内的各类组织［7］。与自上而下的社区建设过程相比，社区参与是一个自下而上的社区发育过程［8］。参与是社区形成的核心机制。社区参与的基本层面表现为社区居民参与社区治理，这是社区自治属性的体现。社区自治属性是社区治理的有效支撑［9］，也是社区成员（主要是社区居民）自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的重要体现。

三

在基层治理实践中，社区参与不足一直是理论界和实践界关注的重要议题。中国学界对社区参与问题作过系统的探讨，共同认为“社区参与不足”是由多种因素共同作用导致的。其中，社区行政化色彩浓厚，社区自组织发育不足、自治能力薄弱是造成“社区参与不足”的现实原因。向德平、高飞认为，社区参与不足是指社区建设过程中出现的社区参与主体“不参与”的境遇。在社区参与所面临的各种困境中，政府自上而下的行政管理与社区居民自下而上的社区自治不能有效对接互动，始终是横亘在破解社区参与困境中的元问题［10］。王德福概括了社区参与不足的表现：“社区参与不足，主要是指居民直接参与社区事务的状况不理想。这可以归结为三个‘有限’：参与规模有限，参与内容有限，参与效果有限。”［11］袁成方认为参与不足是当前社区治理面临的重要现实问题,其实质是作为现代社会共同体的居民主体性的缺失［12］。针对居民社区参与不足，学者们进行了很多有启发性的研究：其一，目前城市社区治理单元和社会单元的二重性特征，带来一系列的治理难题［13］。其二，城市社区是城市管理体系的神经末梢，行政管理职权的运行也会导致居民社区参与的机制不健全［14］。其三，社区居民之间陌生感强，居民异质化程度高，价值观念、生活方式有很大差异，这种差异对于培育居民自觉主动的社区参与意识在客观上产生了障碍和困难［15］。其四，社区参与的缺位,源于作为行动主体的居民主体性的缺失，而主体性缺失的后果,是社区参与的动力和持续性的弱化，居民主体性的培育和生成是多元行动主体的合作基础［16］。

当前城市社会治理面临的最大挑战是社区参与主体——无论是社区居民还是社区组织——参与能力不足，参与机制不通畅，参与规则与社区现实不匹配等。笔者曾经走访了J市若干社区，在调研中发现，不少社区的居民具有以下几个特点:1.城乡接合部社区、新建居民小区解决生活问题更多地依靠物业公司，居民对社区居委会和社区组织所知甚少。笔者询问Z社区居民和社区人员，他们清楚物业公司，但对社区居委会不甚清楚。2.老城社区、转型社区由于政府和社区居委会的推动，以及社会工作机构的积极实施，社区居民不同程度地参与社区公共性事务和活动，比如爱心互助、志愿服务、文娱健身、社区选举、治安巡逻等，但参与状态不均衡。F社区中参与者老年人居多,青壮年甚少。3.无论哪一种社区，大多数居民工作在单位、生活在社区，居民之间仍然存在关联不紧密、邻里有陌生感，彼此有认知差异和认同差异的状态。4.新建小区周边基础设施尚不够完善，老城社区基础设施问题重重，使得居民对社区管理现状和社区管理者难免存在不理解、不满意的情况。上述特点说明学界的分析切中要害。

四

社会工作作为专业力量和社会力量，在我国社区建设初期就进入了相应的实践领域和理论研究领域，通过增权、赋能和优势视角开展社会工作服务，推动社区居民参与社区建设和社区治理。社会工作强调专业方法，重视激发服务对象的内在动力、增强困弱者的能力［17］。社区工作有两个层面的目标：一是任务目标，着眼于解决诸如社区治安、卫生、出行、环境等具体问题；二是过程目标，着眼于社区长远发展和居民培育目标的实现。社区治理的根本目的是社区过程目标的实现，任务目标常常是实现过程目标的抓手。社会组织和社会工作者开展了一系列社区领袖培育、社区志愿者队伍建设的工作，已经提升了居民和公众参与社区治理的积极性。在当今共建共治共享的社会治理格局中，社会工作专业具有增强居民参与主体性的独特优势，运用社会工作服务和社会工作行动可以形成有效的促进策略。

（一）坚持党建引领，贯彻以人民为中心的治理理念，构建“五社联动”社区治理体系。“五社联动”是以构建“共建共治共享”的社会治理共同体为目标，坚持党建引领，社区居委会（村委会）发挥组织作用，以社区为平台、以社会组织为载体、以社会工作者为支撑、以社区志愿者为辅助、以社会慈善资源为补充的现代基层治理行动框架［18］。“五社联动”以社区服务引导居民参与社区公益和志愿服务，是构建社区参与长效机制的关键举措。

（二）加强社区组织的培育和引导，完善社区“两委”（社区党组织、社区居委会）的工作机制建设，完善社区参与环境，优化社区参与路径。在社区党组织的带领下，培育和发展社区自组织。在社区居委会的带领下，以社区自组织为参与平台，培育社区志愿者队伍，创造志愿服务氛围，形成社区志愿服务氛围和居民互帮互助机制，从而完善社区参与环境，拓展社区居民参与社区治理的渠道和空间，进而建构社区居民参与社区治理的激励机制和长效机制。

（三）发挥社会工作专业优势，加强社区人才队伍建设。在政府部门的统筹安排下，组建包括社会工作人才在内的专家队伍。社会工作专家与一线社区组织和社会工作者相结合，能够开展有针对性的精准社会工作服务，倡议和指导社区公益创投大赛，为社区居民参与社区治理搭建专业平台、提供专业指导、做好人才储备。

（四）发挥社会工作专业优势，完善社区服务机制，提高社区服务成效，让社区居民自觉自愿地成为社区参与的主体。建立健全社区居民权益保护机制和纠纷化解机制。精准评估社区需要和居民需求，与社区内外的组织、单位和社会力量建立联结，形成多元合作的社区服务系统，打造多元合作的社区参与项目和有居民参与的社区服务项目，促进社区服务成效。通过一系列的倡导和服务推动社区居民增强社区参与意识、提升社区参与能力。

（五）开展“美好社区”建设，打造社区文化品牌。运用社会工作的理念和方法，开展社区差异化调查研究，凝聚社区原有文化资源和人力资源的优势，推动“美好社区”建设，打造社区文化品牌，用丰富多彩的社区文化活动把居民联结起来，用线上线下的心理支持、生活照顾把居民凝聚起来，形成有社区特色的信赖、支持、团结、互助的氛围和有特色的社区文化服务方案，并转化成为社区居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的社区行动。

（六）开展智慧社区建设，借助大数据和信息技术整合信息资源，提供智慧服务，让居民共享政务信息和生活信息。针对居民中存在的“数字鸿沟”问题，开拓社会工作参与社区治理的“互联网+”途径：在现代信息技术条件开展社区居民的数字帮扶和信息赋能。依托智慧社区建设，吸纳社区居民参与社区管理，共享社区信息资源，共享社区发展成果。

（七）培育和发展社区社会资本，强化社区居民的社区意识和公共意识，加强社区居民的日常互动和关系联结，促进居民的社会联结和社会团结。从社区互信与社区互动的视角出发［19］，促进社区信任，培育社区自治组织，提升多元化社区服务。