少数民族生态移民社区治理问题及对策①

刘艺 王文棣

（甘肃农业大学管理学院 甘肃兰州 730070）

“生态补偿脱贫一批”既是打通精准脱贫“最后一公里”的重要措施之一，也是我国扶贫攻坚政策下推动城市化建设与生态文明建设的一项特色扶贫开发实践［1］。随着2020年脱贫任务全面完成，生态移民社区搬迁工作已进入后续巩固脱贫成果为重心的新阶段。生态移民关系着人民的生命财产安全，而社区治理是生态移民社区建设工作中的重要环节。

目前，关于生态移民扶贫安置社区治理研究较少，一些学者对生态移民搬迁后的社区治理工作进行了一系列研究。研究结果表明，生态移民社区治理存在着社会组织发育不全［1］、生态移民社区服务滞后［2］、社区成员归属感不强以及社区居民参与社区事务程度不高［3］等问题，但对于少数民族与汉族共建社区的研究尚少涉及。生态移民社区治理问题是贫困地区人民实现小康社会的重要举措，也是社区建设发展过程中面临的新挑战。本文以甘肃省瓜州县少数民族移民社区为研究对象，与红寺堡生态移民社区治理案例进行对照，以问卷调查和深度访谈的方式了解该社区生态移民治理现状，通过分析发现其存在的问题，对进一步加快和促进甘肃省移民社区高质量发展提出建设性意见。

1 瓜州县社区治理概况

1.1 生态扶贫移民安置社区概况

瓜州县地处甘肃省河西走廊西端，东临玉门市，西通敦煌市，南北与肃北蒙古族自治县相连，西北与新疆维吾尔自治区哈密市接壤。县境东西长185 km，南北宽220 km，面积2.4万km2。有回族、东乡族、藏族等20个少数民族［4］。瓜州县作为全国较大的易地生态扶贫移民安置区，当前正处于由传统农村社区向新型农村社区发展的过渡阶段。

近年来，瓜州县按照省、市的要求高度重视移民问题，紧紧围绕移民群众“移得进、稳得住、能致富”的目标，靠实责任，落实措施，加快发展，总体上保持了社会的和谐稳定［4］。随着城乡经济的不断发展，在基础设施、公共服务等多个方面已经得到了改善，社区各项建设完善程度不断提升，社区治理工作成效显著。

1.2 生态扶贫移民安置社区治理现状

在国家各项移民政策的推动下，瓜州县当地政府积极投身基础设施建设，各村推行“五化”“五改”，致力于实现水质净化、村庄绿化、路灯亮化、墙院盖化以及路面硬化全覆盖，不断提高居民家中“水改”“电改”“院改”以及“厕改”的完善程度和普及程度，努力实现环境美、村庄美、庭院美、田园美，不断加强人居环境改善。各村及城镇社区在治理过程中也出现了一些新问题和挑战。本文通过层次抽样法，对发展状况较好、一般、较差的村进行问卷调查，共发放调查问卷320份，回收300份，回收率为93.75%。

在问卷调查中，关于社区评价项目中人们对社区服务满意程度，选择非常满意或比较满意的人数占比80%，选择了一般的人数占比13.6%，仅有6.4%的人选择了比较不满意或非常不满意，由此可见，村内移民对区域内公共服务满意度较高；关于对现在的生活状况评价问题，有85%的民众选择了非常满意或比较满意，有10%选择了一般，仅有5%的人选择了比较不满意或者非常不满意，证明多数居民对现在自身生活状况较为满意；关于如果有可能，您是否愿意搬到别处去这一问题，97.6%的人选择了否，仅有2.4%的人选择了是，也证明了移民对自身现有居住条件和居住环境以及自身生活情况满意度较高。

瓜州县积极开展低保专项治理，坚持低保动态管理，加强对无供养老人、孤儿及留守儿童、残疾人等困难群体救助帮扶力度，积极落实“民生福祉”相关工作。落实创新就业政策，推进退役军人服务工作，培育创业实体，截止2019年该地区城镇失业率已下降至3.6%。在问卷调查中关于对当前村内社会保障的满意度问题，选择非常满意的居民占比87%，选择比较满意的居民占比7.6%，有2.3%的人选择了一般，有1.3%的人选择了比较不满意，有1.3%的人选择了非常不满意。由此可以看出多数群众对自身所在社区或村内社会保障情况满意度较高。瓜州县在发展过程中十分注重移民融入度的相关问题，在调查者进入各村及村委会进行深入访谈过程中，谈及居民融入度以及日常相处是否存在问题及冲突时，不论是村民还是村委会干部都表示虽然民族不同，但彼此都充分尊重对方的生活习惯及宗教习俗，在相处过程中也秉承“求同存异”的相处模式，所以民族冲突极少发生，不同民族人员都能做到和睦相处。

2 瓜州县社区治理存在的问题

2.1 社区居民参与自治程度存在差异

通过问卷数据分析，86.4%的人知道村里召开村民大会，有89.5%的居民愿意参与到社区治理活动中。对村内和社区建设与发展密切相关的事务时，有68%人选择自己会积极介入，有28.6%人选择自己会视情况而定，也有3.4%的人选择完全不介入。这证明社区居民对社区发展与建设高度关注，居民对自己成为社区治理主体之一的认同观念及参与意识较为强烈。但在实地调研过程中，调查者发现各村居民参与自治程度存在差异，例如岷县村对村内治理问题的解决形式已不局限于召开村民代表大会，而是在村内宣讲团带领下定期召开全体村民大会，做到了“社区建设，人人参与”。而在新堡村、临潭村等社区治理过程中，大多以召开村民代表大会的形式为主，参加会议大多是一些村民代表，居民参与度相对较低。

2.2 社会性组织参与社区治理程度不高

我国长期以来，社会性组织属于一个自发性组织，组织内从业人员具有暂时性、流动性、兼业性等特征。基层社会治理存在着资金缺乏、政策保障不足和缺乏专业指导的问题，加重了社区组织参与基层社区治理的障碍［5］。虽然当地政府鼓励社会组织进入村（社区）参与社区治理工作，但各类社会组织存在着专业性不足、资金缺乏等一系列问题。目前参与瓜州县各村及社区治理的社会组织数量较少，类别单一。由于该区属于民族融合性移民社区，传承民族文化多样性的相关组织较为缺乏，且慈善公益类组织居多，专业化社会组织比较少，志愿者与社会工作者缺乏专业素养且人数较少，主要提供以物质帮扶为主的社会服务，难以充分有效的发挥社会力量在基层社会治理中的参与和协同作用。

2.3 基层党组织管理体制不完善

瓜州县各村及社区在党组织管理体制和机制方面存在不足。县内居民来源复杂，有本土居民、新移民、外来居民，其中包括汉族与少数民族，这使社区居民身份种类复杂，加大了社区的管理难度。如社区内设有街道办事处和社区居民委员会，街道办负责管理城区内所有的小区，但大部分居民有社区居民和工作单位的双重甚至是多重身份。由于“多重身份”问题引出党员教育问题。从前在村内受村委员会及党委会管辖，但当搬到城镇内居住后逐渐脱离村内管辖，造成很多党员在搬迁后并未尽到自己的义务和履行自己的职责，所以也在一定程度上造成人才利用不充分，同时这也要求社区今后应该加强党支部各方面体制机制的建设。此外，党员群体平均年龄较大，缺乏青年党员输入也是基层党组织群体存在的重要问题。

2.4 人才紧缺以及专业化程度不高

我国已进入改革发展的关键时期，迫切需要合理解决好社会结构及社会利益格局的转变而带来的道德失范、贫富差距悬殊等问题，这既要发挥党的组织优势和思想政治工作、群众路线的优良传统，又迫切需要建设一支贴近群众的专业化、职业化社会工作人才队伍［6］。在各村进行走访调查过程中，问及村内现在哪些方面存在缺失或不足时，村干部普遍提及缺乏高素质和专业型人才，人才流失情况较为严重。一方面，瓜州县人员外出务工情况十分普遍，而又以发展第一产业为主，很多社区以及村内的常住人口多为老人妇女，知识素养较低，难以适应社会治理的各项新要求。社区治理专业性人才较少，迫切需要懂现代农村社区治理的、有文化及技能的高水平专业性人才来充实社区治理工作。另一方面，青年人驻村工作意愿较弱，多数选择去大城市定居工作，青壮年人才流失状况较为严重，工作热情度不高，缺乏服务意识和创新意识，其工作状态及工作的能力还无法满足当前村内和社区内居民对社区工作的新要求，人才引进后无法将人才长期留住。

3 宁夏红寺堡生态移民社区案例

宁夏红寺堡社区作为生态移民下少数民族与汉族融合的成功代表，采用“135”模式与“55124”村级社会治理相结合的模式。其中，红寺堡区“55124”村级治理模式成为西北五省（区）入选代表性案例并且被农业农村部视为创新社会治理模式的代表性典型。“135”模式中的“3”指的是红寺堡区构建支部联治、两委联治、组格联治的“三级联治”网格治理格局，将创建工作与脱贫攻坚、人居环境综合整治、精神文明建设和乡村振兴等重点工作相结合，“135”模式当中的“5”指坚定党组织在村（社区）治理过程中的核心作用基础上，充分发挥政治引领、自治强基、法治保障、德治教化、智治支撑作用，尽力打造人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

不仅如此，红寺堡区还积极培育社会组织，鼓励和倡导社会组织走进社区和村庄参与村内治理工作，积极增加社会组织类别多样性和种类全面性，努力夯实社区工作者队伍建设的持续机制，注重职业素质与职业精神的同步提升，结合现代化少数民族文娱生活方式，建设具有民族特色且乡风文明的现代化社区。

4 瓜州县少数民族移民社区治理对策

4.1 提升社区居民自治能力

我国正在兴起的公众参与、基层群众自治是民主在行动中的新的实践和展开［7］。自治作为社会自治的组成部分，体现的是国家政治参与的途径和方式。因此，居民社区自治也是一种自治民主［8］。基层群众作为社区治理的服务主体，其参与度与支持程度也影响着社区治理成效及治理工作的开展程度。在坚持党委领导，政府主导的同时，要注重居民参与社区治理形式的多样化，提高居民的参与感与满足感。在今后具体的社区服务工作中，一方面村委会及社区居委会要加强对群众的宣传教育引导，进一步转变基层群众思想观念，使群众了解自身作为社区治理主体之一应该做到权力和义务的统一，积极参与并支持社区治理的相关工作。另一方面，要进一步加强网格化村级治理模式的广度与深度，对村内群众日常生活中出现的各项问题及民意诉求进行及时有效的处理，做到“有问必有有效答”；政府下达政策指示要及时通过召开全体村民大会、居民议事会等告知并进行讲解，不仅要让群众知道制度及指示的存在更要让其了解其中的含义，让群众明白机遇与挑战的共存性以及如何做好自身工作。对于村内换届选举或村内重大变更事项，网格管理员通过网格群及村内公告栏等形式公示并接受群众提出的意见，定期向村（社区）群众汇报自治成果并向群众征求治理建议，使群众真切感受到参与的实际效能，提升基层群众的集体荣誉感，形成良性循环。作为社区治理的积极参与者，群众应加强自身主人翁意识，积极参加村内召开的村民大会并积极参与村内各项选举工作，发挥人民群众自身参与选举的权利，加强自身对社区治理工作的参与度与信任度，进一步加快形成社区治理多元化格局。

4.2 大力培育社会组织

社会组织是基层社会治理主体之一，在基层社区治理中发挥着重要作用。党的十八届四中全会明确指出，要改进社会治理方式，激发社会组织活力。提升社会组织能力的关键要素是完善社会组织内部法人治理结构和内部管理制度，提高组织在社会的威信力与影响力［9］。进一步完善人才培育体系，加强社会组织人才队伍建设，在全面提升社区治理工作人员专业知识和素养的同时还要注重提升其创新意识和服务意识，提升专业技能水平，注重社会实践并积累经验，提升自身办事效率和项目运行能力。不断完善社会组织类别并加大建设规模，着力构建少数民族文化传承型社会组织，积极主动邀请社会组织参与政府部门、基层组织各项活动，增加其合作渠道，可以提高社会组织的积极性，主动承担社会公共、公益服务的能力［10］。

4.3 加强和完善村（社区）党支部建设

基层党组织在各村（社区）覆盖面广，社会影响力大，在基层社区治理中发挥重要作用。完善基层社会治理机制的核心在党组织。夯实和推动各类基层党组织建设是推动基层党建引领社区治理现代化的重要措施。

一是必须坚持党总揽全局、协调各方的原则，强化党组织在各项工作中的领导核心作用，把党在基层的政治、组织优势转化为治理、服务优势［6］。努力提高村干部及村内各项公职人员的福利待遇，通过选拔机制选出基层党组织带头人，申请派选驻村第一书记，构建驻村工作队，在带领各村（社区）战贫困、谋发展的同时塑造党建新气象；进一步提升党组织人才队伍素质与职业素养，拓宽人才引进渠道，加强青年党员人才队伍建设，做好后备干部的培养工作，为党组织建设注入新鲜血液，逐步完善人才接替工作。

二是进一步发挥基层党组织的政治功能，促进多元主体在社会治理中各负其责、互动合作［11］，对村委会进行政治上、思想上的正确领导并确保村委会依法自治，认真抓好村内各组织规范性建设；认真落实各村（社区）网格化管理工作，积极联系群众，听取意见，整合各方资源，实现社区治理现代化。

三是强化党支部能力建设机制。创新党支部建设“三位一体”目标，推动基层党支部根据自身具体目标，创新支部活动载体及组织生活形式，梳理并规范支部建设工作方法，提升党支部工作规范化水平。强化党建责任履行，认真落实好党支部所在区域内党员队伍的人员数量，加强对流动党员的管理并建立有效沟通机制，提升党员凝聚力，定期开展党员培训并召开党员会议，在学习国家政策的同时对各村（社区）的下一步发展建设提出建议，制定并完善基层党组织成员考核激励之制度，推行赏罚分明的绩效考评措施。

4.4 以人为本实现人口素质与收入同步提升

习近平同志强调指出，加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序［12］。高质量发展的核心和主体是人，各村在拓宽群众增收途径的同时更应该注重人口素质和素养的提升。一个时代的产物都具有其独特的生命力，它在某个阶段兴起的同时，在未来也一定会被其他更优秀的时代产物所替代。人的思想是充分发挥人民群众内生动力的重要支撑，要坚持以人的发展推动社区治理高质量发展，将村内治理的重点放在人，人的重点放在人的思想上，不断解放人的思想。各村及社区要加强对人的教育、引导和启发工作，及时宣传政府相关政策及村规民约，在村内宣讲的同时努力做到入户宣讲，真正让每个村民都能及时了解相关政策；同时树立村内典型，让身边的人讲述身边的故事，增强群众感染力，让群众的思想“走出去”，充分发挥基层群众参与社区治理内生动力，为社会主义新农村建设贡献一份自己的力量。