浅谈如何认定农村集体经济组成成员身份的基本方法

王俊豪

(凤城市农业综合行政执法队，辽宁 凤城 118000）

随着社会主义市场经济体制健全、户口档案改革政策落地施行和城市与乡镇融合共同发展的加速，城乡人口流动日益频繁，人们对认定农村集体经济组织成员身份的认识已逐渐清晰。当前，由于国家尚未出台认定农村集体经济组织成员身份的规范性文件，又因中国各地村镇的环境、社会构架、农业人口的组成情况五花八门，实在是难以出台这样的规范性文件。

为积极地稳步推动农村集体产权制度改革，试点地区采取了在遵循《村民委员会组织法》等法律法规和政策的原则下，运用村民自治的方法是认定农村集体经济组织成员身份的基本方法。这一方法就是贯彻落实《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）等中央决策，按照省、市的部署，由县、乡镇（街道）提出规范性指导意见、以村组为单位制定操作性较强的工作方法，并由农村集体产权制度改革的实施主体即农村集体经济组织进行实施完成的改革工作方式。

农村集体经济组织制定的工作方案，一般称作“确认农村集体经济组织成员身份的实施方案”，其主要内容如下。

1 制定认定农村集体经济组织成员身份的基本原则

1.1 依据法律

依据我国《农村土地承包法》《村民委员会组织法》等法律法规和政策的规定，切实维护集体成员的已取得的合法利益和合法权利。

1.2 尊重历史

尊重各村组的发展历史，尊重特定历史时期经济、体制、政策等客观原因所形成的传统集体经济组织成员界限。

1.3 兼顾现实

利用大数据的农户关系、承包地的承包关系、个人对所在小组的贡献等因素，坚持实事求是，保证应确尽确。

1.4 履行义务

坚持权利义务对等的原则，依据其对集体贡献的连带权利义务关系是否有足够的证据来支持为断定依据。

1.5 群众认可

要尊重集体成员并给予充分的肯定，施行农民自主管理、民主协商、民主决定，杜绝少数人暗箱操作。

1.6 程序规范

按照无漏登记、广泛公告、逐一审核、多样公示、规范归档等操作规程，做到标准一致，保证程序公正，做到实体公正。

2 制定确认农村集体经济组织成员身份的实施步骤

按照相关规范性文件要求，确认成员身份的实施步骤即工作程序是：一是建立工作小组；二是制定实施方案；三是发布确认公告；四是摸底调查评议；五是三榜定案造册；六是建立成员档案。

认定农村集体经济组织成员身份的这一革新节点的工作，是农村集体经济组织按照一定标准、一定时间、一定程序进行操作的，没有统一的成员具体标准将会私相授受，无视统一认定成员身份的基准时间将会无止无休，缺少三榜定案和民主程序将会侵害成员既得利益，甚至影响农村各村组的蓬勃发展，影响村组各环节的建设。

认定农村集体经济组织成员身份应当主要考虑其取得、保留和丧失，坚持有法依法、无法依规、无规依民的基本原则。应当考虑本集体经济组织的初始建立、成员子女、妇女婚嫁和农业户口、农村承包地等因素，以及依法增加的人员、因政策性原因迁入的人员等因素。保留集体成员身份应当兼顾到原集体成员将出现服兵役、在校读书、外出务工农民、服刑人员等特殊情形。对集体成员身份的丧失应当考虑到其死亡或被依法宣告死亡的、已依法取得其他集体成员身份、个人自愿放弃集体成员身份或者不符合取得、保留其成员身份等情形。

3 成员身份的取得

3.1 初始取得

包括：①人民公社时期是原生产队社员，或原生产大队社员，并且其农业户口自始留存在所属村组集体的档案中、至今仍然依靠集体生产生活的人员。②父母（包括继父母）双方或者一方是所属集体经济组织的成员，并且其户口自始留在所属集体组织的人员。③全日制大中专院校就读学生在毕业后回到原籍，并且其身份户口迁回原籍（即原集体经济组织）的人员。④原集体经济组织成员在刑满释放回到原籍，且其户口迁回原籍（即原集体经济组织）的人员。⑤因为离婚而回到原籍的出嫁妇女（包括入赘男子）及其合法子女，且其户口迁回原籍（即原集体经济组织）的。上述5种情形是传统体制下最主要的成员身份取得方式，尽管学生、服刑人员等暂时离开了集体，但其成员身份是接续的，故应确认。离婚妇女（包括入赘男子）及其合法子女应从保护妇女、儿童等弱势群体的切身利益出发，适用习惯（或称公序良俗）。过去实行城乡二元经济模式，农村人口结构长期处于封闭状态，因此成员身份在本集体内部是没有边界的，即父母是本集体成员，其子女也应取得本集体成员身份。这种取得集体成员身份也叫作“原始取得”，其原则上遵循“户口在集体”的总体要求。

3.2 法定取得

包括：①地已依法保留在原居住地的除外。②本集体成员依法收养，且其户口办理在本集体的人员。③符合国家移民政策或者政府安置政策，且其户口办理在本集体的人员。④户口迁入并居住在本集体，已通过家庭承包方式取得承包地的人员。⑤经司法机关判决认定属于本集体成员的人员。上述5种情形获得集体成员身份的人员一般情况与所在集体经济组织或其成员有一定缘渊，但是，其集体成员身份直接出自于法律政策法规的赋权，所以其成员身份取得的范围、条件、程序等应当严格依照法律、法规及政策的规定执行。通常，人们将前3种取得分别叫做婚姻取得、收养取得、政策取得。

3.3 申请取得

主要是：对初始取得、法定取得之外的当地人员，符合有关规定（如规章、政策或村规民约等），经申请人自愿书面申请，履行民主程序可以取得成员身份。例如已将户口迁移至所在村居住，且已经承担了相应义务和交纳了必要的公共积累的；原为户口已迁出的原集体成员，现在因故返乡要求确认其成员身份的；户口迁出本集体但却没有享受国家社会生活保障、非农业户口却在当地从事农业生产经营等人员。是否具有本集体成员身份，须经本人提出书面申请，并由本集体成员（代表）大会讨论决定，是外来人员确认其本集体成员身份的唯一方式。这里重要的是坚持群众认可的原则，也就是“无规依民”原则，因为农民群众对农村人员变化情况、可以适用习惯等最了解，最有发言权，所以要将确认成员身份的决定权交给农民群众。重要的是保证程序合法性和结果公开性，所以这种取得集体成员身份的方式叫作程序取得。这里提倡实行“宽接收、广覆盖、走程序”的办法，采取申请取得方式，处理好外来人口或返乡人员的成员身份，解决历史积弊，化解社会矛盾。

4 成员身份的保留

原为本集体成员，符合下列条件之一的，应当保留其本集体成员身份。包括：①正在服役的义务兵，或者初级士官。②全日制大中专院校的在校学生。③正在服刑的人员。④户口迁出本地，但依法保留其承包地的结婚妇女。⑤户口迁入城镇，但依法保留其承包地的搬迁农户。⑥符合法律法规和规章等规定的其他人员。上述6种情形主要考虑其生活依然依赖本集体经济组织和相关规定。

5 成员身份的丧失

原为本集体成员，符合下列条件之一的，丧失其本集体成员身份，包括：①死亡的，包括自然死亡及法律宣告死亡。②取得其他集体成员身份的人员，自取得时丧失成员身份。③以书面形式向本集体申请自愿放弃本集体成员身份的人员。④法律法规和规章等有关规定不予确认其成员身份的。上述4种情形主要考虑其生活有的死亡、有的已不再依靠集体或不符合有关规定。实际工作中，有的将特殊体制下退出集体并从事非农职业列在本集体成员范围之外，例如户口迁出本集体经济组织，转为非农业户口，取得社会生活保障的人员；户口在本村，但是经过人事部门办理正式录用手续的行政事业单位工作的现职和退休人员等。