法官员额制改革研究综述

2022-12-17王怀志

法制博览 2022年33期

王怀志

山东省泰安市泰山区人民法院，山东泰安 271000

深化司法体制改革，全面落实司法责任制对于建设权威公正高效的司法制度，推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。［1］法官员额制改革旨在按照司法规律配置审判人力资源，对法院人员分类管理，进而提升法官队伍的正规化和专业化，是完善司法责任制的基石。［2］早在2017年，法院司法人员分类管理改革就已基本到位，全国法院遴选产生约12万名员额法官［3］。之后的近5年，对该制度所取得的成效、存在问题及相应对策，已有诸多学者进行了研究。本文对其观点和结论进行梳理，旨在对法院员额制改革的现状进行总结并针对相关问题提出可能的优化路径。

一、党的十九大以来员额制改革取得的成效

（一）法官队伍专业素养和案件质量得以保证，法官培养机制更加完善

员额法官遴选程序力求全面考察法官的能力和素质，使得能够胜任法官工作要求的人员进入员额。由于过去法官选任对其自身所具备的的法律专业知识并无强制性要求，导致进入法官队伍中的个别人相关法律专业素养不高［4］，现在通过实行员额制，可以淘汰一部分能力明显不足的法官；此外入额遴选机制可以激励未入额法官不断提升自身专业素养，争取早日入额［5］。对其成效，常安（2018）［6］提到辽宁法院系统中员额法官的任职经历、学历水平均较高，而平均年龄较为年轻，提升了法官队伍的专业化正规化水平。吴云（2019）［7］提出通过配套的司法公开制度的完善，截至2018年6月，贵州织金法院通过中国庭审直播网直播案件1921次，累计访问量高达500万人次，通过此方式主动接受社会群众、媒体以及当事人的监督，更有利于保证案件质量和提升人民群众满意度。

（二）审判效率提高

通过司法途径维护自身合法权益的时间成本高也一直为当事人所诟病。陈政昀（2019）［8］提到武汉市W区法院2017案件平均审理时间同比缩短了11.7天，且在每年案件数量渐增的情况下法院可以正常消化这些案件。李艳秋（2019）［5］对河南省邓州市人民法院2018年的审判效率数据分析显示，其普通程序和简易程序平均审理周期同比分别缩短了29天和11天。吴云（2019）［7］提到通过配套的裁判文书公开、短信送达等大数据手段的运用，当事人及律师普遍感受到法院案件审理流程更加便捷，2017年贵州织金法院在大数据应用下案件办理效率的记录显示个案平均审结时间仅3.5天。闫慧馨（2019）［9］认为由于员额制实施后法院内部分工更加明晰，法官更能专注于审判工作，使得审判效率得以提升。笔者认为审判效率提高的一个原因可能是改革后对员额制法官的考核指标包含了办案效率指标，加之审理期限变更，审批流程更加严格，倒逼员额法官加快审理进程。

（三）法院人员结构及管理趋于合理，审判权的独立行使得以保障

司法责任制落实的关键问题是审判权的独立行使，员额制实行前的院庭长负责制导致了权责不一致，不利于司法责任制的落实［10］。李金铭（2018）［11］认为员额制改革通过对法官序列的去行政化，并建立终身责任制，可以有效减少行政对于司法的干预。宋宇（2021）［4］提到甘肃兰州新区法院取消庭室只设审判团队的做法，办案各个环节由法官自主决定，裁判文书自主签发。可见员额制改革实施后，法院人员结构更为扁平化，一定程度上保障了审判权的独立行使。

二、员额制改革存在的问题

（一）员额比例设置不科学

法官员额制实施过程中引起争议最大的就是员额比例问题［12-14］，此前中央宏观调控比例为39%，自2019年10月1日起施行的《法官法》第二十五条作出规定：入额比例应根据当地的经济社会发展情况、人口数量和案件数量等因素确定，且在省级范围内实行总量控制，比例适度倾斜于基层法院。这是员额制比例设置的法理学基础。北京大学法学院教授、教育部长江学者特聘教授陈瑞华（2018）［15］以经济发展严重不均衡的广东地区为例审视了法官员额制设定标准存在的问题，发现深圳市中级人民法院员额法官比例已经达到了60%，各区基层法院法官员额甚至接近65%，大大突破了39%的限额，但人均年办案数量仍超过300件，而本省其他地区39%的限额则明显过剩，一些地方甚至出现案少人多的现象，但员额制比例仍未低于30%。这与苏思文（2020）［16］的观点类似，她认为比例设置过高会背离员额制改革的出发点，造成司法资源的浪费，而低于实际需求则会导致法官办案压力过大，加剧案多人少矛盾，造成法官流失，陷入恶性循环，而目前我国员额制比例的设定不够灵活，存在标准化倾向。

（二）选任制度不够完善

法官员额制改革的一个重要目的是法官队伍的去行政化［17］，而正如陈瑞华（2018）［15］教授所提到的，在目前的选任制度下，各级法院的院领导及中层正副职人员大都顺利进入员额，成为同时享有司法行政管理权及裁判权的“超级法官”，但他们的办案任务量仅为无行政职务员额法官的一半以下。［18］于是总体来看，其他员额法官不得不分担一半以上的审判工作量。

王成财（2019）［19］的研究通过对某高级法院和某中级人民法院工作人员进行问卷调查显示，仍有近三分之一的法院工作人员认为目前的选任是以论资排辈为标准，原因是目前遴选客观题目考试分值只占全部分值的30%至40%，其余分值则由业绩考评和民主测评决定，这部分评价主观性强，弹性大，难以通过客观标准加以呈现。这一观点得到许多研究的认同［20-24］。

（三）绩效考核方案不完善不合理

据了解，目前在包括笔者所在法院的大部分法院中，审判执行部门绩效考核方案的主要指标均围绕本部门的收结案、撤诉、执行、上诉等案件的数量和办案天数等效率指标，司法公开等指标（如裁判文书上网、庭审互联网直播数量等）作为辅助指标，缺少了案件复杂度的衡量，也就是未考虑案件权重，进而缺少对个案需花费的时间精力的考虑。当业绩考核结果与职务的晋升、绩效工资挂钩时，这样的考核方式就可能导致行政因素对法官工作造成负面影响［25］。更甚者导致法官以绩效考核数据为导向进行审判工作，与司法责任制改革的目的背道而驰。张建（2020）［26］对当前绩效考核中的弊病总结为：一是目的多样、指标复杂，结果不具有可比性；二是考评制度与实际需求脱节；三是当前考评制度的实现机制未能将考评制度的意图与功能充分实现。除对员额法官的业绩考核外，阎锦芳（2021）［27］还提到了对法官助理、书记员、行政人员等人员考核的规定较为模糊，尤其是在关乎切身利益的评先评优、绩效奖金分配时可能出现评定标准不明确、搞平均化、轮流评优等情形，造成考评结果的不公正和不真实。

（四）交流退出机制不完善

员额制实施以来，虽然有关于上级法院从下级法院遴选优秀法官交流任职的规定，也有当出现绩效考核不达标、违纪等问题时，或可以自愿退出员额的规定，但基本都停留在纸上谈兵的状态，没有可操作性。从实际情况来看，近年来几乎未有员额法官实现跨法院交流，员额的退出大都是因为退休。如王嘉靖（2020）［28］所述，2017年时某法院一名员额法官自愿申请退出员额，递交申请后，经领导开会讨论同意暂时不分案，但下一步的流程一直到2019年还未走完，最后法官无奈又回到一线重新办案。这就导致1年多的时间这1个宝贵的员额制名额被浪费，造成了想进的进不来、想出的出不去的现象。

三、法官员额制改革完善措施

（一）关于员额比例设置问题

如前所述，《法官法》已经对此问题作出了相关规定，吴云（2019）［7］将其总结为应综合考虑基层法院面临的社会情况，并应充分考虑法官工作量。就具体实施而言，李丽娟（2019）［29］认为应该依据法官待办案件的数量为基础确定入额比例，并提出可对同一级法院制定政法编制总额，同级法院之间可以横向调整。对于其第一个观点，实现法官年平均办案量较为恒定。笔者认为应该是较为合理的方案，但其第二个观点较难实现，可以按照《法官法》规定对入额比例进行全省统筹，省高级法院应在此方面发挥更大作用。陈瑞华（2018）［15］的研究中提到了广东省珠海市横琴法院的探索，该法院在综合考虑当地情况后对每年受理案件数量作出预估，然后按照每年人均250件为标准确定员额比例，且员额一旦确定就保持大体稳定，只有在员额空缺时才选任新的法官，也只有在受案数量发生明显变化时，才对法官员额作出调整，实时反馈较好。唐振伟（2019）［30］在其研究中提出了一套“案件工作量测算法”，并借助Z市S区数据进行了模拟试用，提出此测算法能够准确测算出各地区法院实际所需员额法官数量，在保证效率的同时节约司法资源。

（二）关于选任制度

作为员额制实施的核心，选任制度的目的是要保证能力强的一线办案力量进入员额。甘肃省兰州市两级法院的入额选任考核评价实施方案较好地体现了这一点，其方案中主观评价部分占总成绩的21%，资历水平仅占14%，而客观工作量占了剩余的65%，一定程度减弱了论资排辈的影响，通过公平择优给年轻骨干提供了入额机会［31］。上述做法也得到了李亚男（2018）［32］、贺连鹏（2019）［33］关于法官入额方式观点的支持。

唐振伟（2019）［30］和李信（2018）［34］则将我国法官选任程序与美国和日本进行了比较，提出了以下可借鉴之处下完善法官选任机制的建议：一是科学、平行确定选任标准；二是从优秀律师、专家学者中选拔人才；三是合理确定选任的比例。贺楚涵（2018）［35］则从人力资源视角下，提出应用岗位胜任模型来选任法官及助理，通过成立研发组、岗位分类划分、制定绩效标准、选取样本、获取资料、构建及验证模型等步骤，有效预测特定人员与其岗位的匹配程度。上述研究在理论上能解决目前员额制选任制度中的一些问题，但其效果仍有待实践的检验。

（三）关于绩效考核

法官的业绩考核要以促进人民法院审判工作为导向，以公平公正为目标，对办案的数量、质量及社会效果量化指标［36］。张建（2020）［26］指出理想型的绩效考核制度至少应具有四个基本功能：一是能较为准确全面和客观地反映工作量及工作付出。二是考评数据在一定程度上应具有通用性、可比较性。三是要重视考评结果反馈于实践的功能。四是考评制度还应具有秩序整合的功能。据此，他提出法官的审判工作量应以案件类型、难度系数为前提，审判质效应采取底线区间的模式，而在对裁判文书质量予以评价时，可采取正向指标与逆向指标相互支撑的方式。笔者认为考核应更加注重司法工作的社会效果，可探索增加服判息诉率比重，新增当事人满意度评价指标等。

（四）关于交流及退出机制

法官员额制就是要让最优质的办案力量到一线来，并实际发挥其最大作用，而不能让入额变成其最终目的，因为员额不是终身制，并非一旦入额就可以坐享其成了。因此必须建立健全能上能下、能进能出的动态调控机制，激发制度的活力，挖掘全国四级法院内部潜力，进而提升办案质效。

就交流机制而言，黎晓云（2020）［37］认为应从中级人民法院角度探索建立员额法官交流机制，以“五五纲要”为指导，探索建立基层法院的员额法官交流到其上一级的本市中级人民法院，担任短期法官助理，同时中级人民法院中层正副职人员到基层法院交流挂职担任法官的上下级双向交流挂职工作机制。除此之外，笔者认为应探索实施员额编制名额的省级统筹和同级法院带编交流机制，在如广东省这样地域间对员额比例需求差异较大的省份试行，尝试平衡珠三角地区的案多人少及其他地区的案少人多。

对于退出机制而言，阎锦芳（2021）［27］认为应当在预留一部分员额制指标的同时，建立人性化的自愿退出机制，选择退出的员额法官按照规定程序逐级报批后，应根据其退额前的法官等级进行职务套改，确保其职务等级不受入额和退额的影响。此外对于能力不足和违纪的法官，应通过规定程序有序退出员额。胡梦瑶（2018）［36］提出应当真正发挥好法官考评委员会和法官惩戒委员会的作用，倡导“吃苦者吃香、优秀者优先、有为者有位”的用人导向，对于自行申请退出，符合条件的一般应当准许并立即办理，对于因无法胜任、消极怠工或存在违纪问题的，应由法官惩戒委员会依法启动退出员额审核程序。笔者认为目前最为迫切的需求是完善退出机制的实施细则，明确办理时限，避免出现如前文王嘉靖所述法官申请退出后近2年仍未办结的情况。