以疏解“减法”换取势能“加法”

刁琳琳

第七次全国人口普查数据显示，目前我国有超大城市7座、特大城市14座，由于兼具城市群（都市圈）核心、创新策源高地、现代产业枢纽、“双循环”战略联结等重要功能，超特大城市的高质量发展无疑是“十四五”时期影响区域经济发展进程的重大议题。国家“十四五”规划首次以指向高质量发展的疏解思路为超特大城市转型发展引领方向。一方面，明确将有序疏解“中心城区一般性制造业、区域性物流基地、专业市场”以及“过度集中的医疗和高等教育”等公共服务资源，作为治理“大城市病”的核心策略；另一方面，强调培育“高端产业引领功能”，率先形成“以现代服务业为主体、先进制造业为支撑的产业结构”，以此提升城市综合能级和国际竞争力。这是在超特大城市深度融入和服务新发展格局的历史节点，基于对国际国内环境变化和产业长期发展趋势的准确判断作出的重要战略部署。

在“十四五”首提“保持制造业比重基本稳定”的产业政策导向下，我国城市正处于制造范式转型升级的关键期，制造业发展及其疏解的程度对城市经济高质量发展意义重大。取得“保持制造业比重基本稳定”的共识固然重要，但绝非轻而易举之事。如何保持疏解一般性制造业和发展先进制造业的战略定力、平衡好疏解城市非核心功能和引育高端功能的关系，是当前超特大城市发展的必选项。

超大城市功能演进与产业结构优化调整高度互恰

产业结构升级究竟对城市功能转型产生怎样深刻的影响？理论领域的丰硕成果提供了多视角解读，也为产业结构与城市功能的互恰关系提供了重要解释。

城市经济学认为，产业空间集聚带来的比较优势与规模效应，是城市经济社会的本质特性。城市功能作为产业结构的系统功能的表征形式之一，其演化的周期性由产业空间与结构“平衡—抵牾—再平衡”的周期性规律决定，这一过程直接影响城市运行效率和区域发展水平。

城市功能演进规律表明，伴随主导产业地位的顺次更替，城市自身的形态演化和枢纽功能渐趋成熟完善，城市功能枢纽化又为多层级区域城市体系的形成缔造了条件，引发城市发展模式转向和城镇体系关系改变，从而形成规模不等的都市圈、城市群。都市圈、城市群内的城市功能分工以区域产业链为载体并体现为在产业链上所占据的位置的不同，产业迁移因此成为政府实现区域协调发展目标的惯用政策工具。

钱纳里基于对制造业内部结构转换的长期观察，提出了经典的区域经济演进规律：工业化初期阶段—工业化中期阶段—工业化后期阶段—后工业化社会。即随着产业分工水平不断提升，制造业中的非制造环节不断分离出来，形成服务性产业，制造业占经济的比重将出现结构性下降。当生产性服务业逐渐取代资金技术密集型制造业，成为引领城市经济社会发展的主导力量，工业化社会便完成向后工业化社会的转变。

功能疏解显著促进超大城市制造业比较优势的提升

从发达经济体的历史经验看，一些大都市在高水平竞争中脱颖而出，成为良性、健康发展的城市，就在于其在长期的城市发展政策中，遵循产业结构的内生演替规律，并在特定阶段曾经采取积极的行政、规划、财税等手段引导和干预城市制造业的发展。

东京借助始于1960年代的两次首都圈建设规划，制造业地位跃居日本首位，尽管第三次规划推动其城市功能转向中枢管理职能，导致工业大疏散，但依靠科技创新推动的精密机械等技术密集型工业部门以及与信息、金融有关的高技术产业发展，至今依然集聚了日本制造业65%的优势力量，并形成了以京滨工业带为核心的首都圈产业研发中心。伦敦从20世纪60年代起启动从工业经济向服务经济的全面转型，成为世界金融中心，2000年后开始高度强调制造业的升级与发展，国际领先的金融地位更使其具备开展高附加值、知识密集型、具有创新性和设计主导的制造业活动的雄厚基础，成为世界上最具吸引力的制造业地区之一。纽约自20世纪50年代起经历了数十年的制造业衰退，但在美国制造业整体回流的背景下，政府设立21个工业商务区（IBZ）给新制造创造机会，保持了自身世界一流的精密制造能力和技术创新能力，并力争通过知识产权、标准体系等手段实现价值链控制，强化全球生产指挥与控制中心功能。

如上实践表明，这些先发城市虽然都经历了较为明显的制造业（自发）衰退、（政策）疏解或迁移过程，但都同时抓住了进入高技术工业阶段和电子信息时代的历史机遇，通过产业政策扶持或政府的直接资助，推动基础研究和关键核心技术持续创新突破，从而筑牢了高端制造领域的绝对优势，并助力保持其本国乃至全球重要制造业中心的地位，这成为实现城市经济良性循环和长久韧性的关键所在。

在国内，功能疏解同样显著促进了超特大城市制造业比较优势的提升。近年来，北京积极有序疏解非首都功能，对不宜发展的制造业“痛下决心、壮士断腕”，通过制定全国首个以治理“大城市病”为目标的新增产业禁限目录（九年四次修订）、存量产业淘汰目录、“10+3”高精尖产业发展目录，对产业进行“舍”与“得”的选择，持续探索科学的制度体系。上海以建设全球卓越制造基地为目标，在锁定高端制造产业基地的同时，推动城市非核心功能向郊区以及更大区域范围疏解，不仅成为全国率先布局先进制造业发展的典范，而且实现了重塑城市经济活力与有效控制核心区人口的双重目标。成都在“中优”区域推进城市非核心功能疏解，分产业、分功能明确疏解的空间方向、项目的搬迁时序、支持政策和补贴标准，推动产业项目迁得出去、落得下来。

总体来看，国内超特大城市的疏解经验为全球城市治理贡献了中国范本，其共同特点是：始终立足于解决城市人口与资源、环境的突出矛盾，借力功能、产业疏解提质引导人口、就业布局重构，不仅通过制造业“腾笼换鸟”牢牢占据了产业链、价值链的高端环节，进一步稳固了以先进制造业为代表的城市实体经济根基，而且将“功能—产业—人口—空间—公共服务”统筹考虑，在有效治理“大城市病”过程中探索出一种人口经济密集地区的优化开发模式。

在把握疏解与稳增长关系中保持退出一般性制造业的战略定力

产业结构调整过程中难以避免经济增速的下滑。从长期看，舍弃与城市战略定位不一致、不协调的功能和产业，以疏解功能的“减法”换发展势能的“加法”，能够加快实现产业结构优化升级与功能空间合理布局的双重目标，促进城市比较优势的发挥和区域分工的专业化，推动城市经济结构升级转换。从这个意义上讲，稳增长与抓疏解是目标一致的、同向的、相互协同的。但从短期看，一般性制造业退出必然会减少当前产业存量、就业岗位、财政收入，新旧动力接续转换、创新源转化为增长源、高技术项目的引育，既需要时间也需要空间，企业退出留下的真空地带较难弥补，这些都是导致经济下滑的不稳定因素。

因此，把握好疏解与稳增长的平衡关系尤为关键。两者关系在不同阶段，内涵有所不同：在疏解的初期阶段，要在保持经济适度增速的目标下谈疏解，审慎把握产业退出的时序、节奏、力度，既要克服“求增长”的情结，又要防止传统增长动力过快衰减导致经济“失速”；当疏解进入中后期阶段，要对疏解可能带来的影响做好总体研判，综合权衡疏解减少效益和新增效益导致的经济变化，提高产业政策的精准性和有效性，以更高、更优标准加快传统产业转型升级，保障经济的行稳致远。

总体来看，在由工业化阶段向后工业化阶段的转变中，市场机制是推动城市产业疏解调整的主导力量，任何经济体都不能跨越自身发展阶段而随意选择某种产业结构，这一过程遵循市场经济的逻辑。伦敦、纽约、东京等城市都经历了制造业衰退后地区经济速度下滑、中心区人口减少、城市活力下降等问题，这个阵痛期大约持续了20年左右。后发国家城市尽管难以绕过转型阵痛期，但仍能发挥政府主导型市场经济模式的优势，借助技术创新、产业规划、制度设计、政策调节等手段，有效缩短工业化各个阶段的过渡时间，减缓一般性制造业外迁带来的发展动力衰退及各种城市问题。

坚定不移发展先进制造业重塑城市竞争优势

在全球城市体系的高水平竞争中，先进制造业基础不仅代表着城市产业结构调整和经济转型升级的未来方向，而且对大都市新技术研发、创新维持和服务业发展至关重要。相对于高能耗、高污染、低产值的传统制造业，先进制造业具有突出的高端化、智能化、服务化、融合化、生态化、低碳化特征，能帮助大都市连通产业、人才、科技、创新、服务等多种经济要素，是全球化时代高能级城市提升创新功能的重要载体，这正是知识经济导向下大都市竞争的核心与关键。近年来，国际上保持制造业比重基本稳定的成功经验以及发达国家以制造业创新重塑城市竞争优势的再工业化行动表明：强关联度、强集群效应、高就业带动力、高技术延展性、高创新潜力等特性，使先进制造业在由争夺经济流量向争夺创新资源的全球城市战略转向中始终承担着重要功能。

后工业化时代，我国一些区域性中心城市“过早去工业化”和“过快去工业化”引发制造业未强先降的整体衰退风险。在全球产业链重塑的背景下，传统的产业结构理论、发展经济学的相关理论能否适用于中国这样一个超大型经济体？我们到底是要经济活动来适应理论，还是要创新理论来指导现实？习近平总书记指出：“新时代改革开放和社会主义现代化建设的丰富实践是理论和政策研究的‘富矿’。”①习近平：《在经济社会领域专家座谈会上的讲话》，《人民日报》2020年8月25日，第2版。唯有通过思考和回答时代课题来推进理论创新，才能准确回应和科学指导中国特色社会主义经济建设伟大实践中的重大问题。因此，关于中国超特大城市发展制造业的讨论，不是制造业“要不要发展”的问题，而是“怎样发展”的问题；不是“去制造业”的问题，而是“去制造化”程度的问题。如果仅仅遵循产业结构转换一般规律的经验性研究，以及后工业化阶段部分先发城市塑造高服务业占比标杆的既有实践，而将讨论的核心问题限定于制造业“能不能发展”，绝对肯定或否定制造业，都将陷入无法证伪、对实际工作毫无指导意义的困境。

超特大城市发展先进制造业的具体路径应从两个方面展开。一方面，要从建构和提升城市产业核心竞争力的角度，围绕各地区“十四五”时期构建先进制造业体系的部署，以集群模式做优做强新一代信息技术、高端装备、新能源汽车、新材料、生物医药等战略性新兴产业，探索创新世界级先进制造业集群的培育模式、组织方式、发展政策、治理机制，实施“一群一策”差异化发展路线和分类型政策支持，培育一批以世界一流企业、“独角兽”企业、专精特新“小巨人”企业、“单项冠军”企业、“隐形冠军”企业为核心的制造企业群体，持续提升先进制造业产业能级。另一方面，要转变将“产业升级”等同于“发展高新技术产业”“新制造代替旧工业”的传统思维认知，关注存量制造业的改造升级。从国家角度观察，近年来以服装纺织、食品饮料、家具制造、印刷出版等为代表的劳动密集型都市工业的再兴起，使传统产业在一些资源匮乏的发达国家中又重新占据较高比重，通用技术创新和应用为传统产业高精尖转型提供了可能。超特大城市要留住保障城市运行生命线安全以及对高端产业链条有重要影响的制造业企业，就要将政策资源配置的指向由特定产业转向技术创新，培育形成激发有效创新的激励机制和政策环境，通过5G、大数据、人工智能、工业互联网等共性使能技术向传统产业的渗透、新技术嫁接传统技术、高技术产业与传统产业深度融合等方式，对产业链环进行附加值提升、弥补断链环节，实现传统制造业从粗放到精密、从规模到精敏、从高能耗、高污染、低产值到高技术、高价值、清洁化的全面升级。