农村社会组织参与乡村治理的机制研究

刘露宇 李炫欣

(1.西华大学，四川 成都 610039；2.中共黑龙江省委党校，黑龙江 哈尔滨 150080)

农村社会组织是由民间群众自发形成的，独立于基层组织之外的非营利组织，具有群众性、民间性、草根性等性质，以服务、沟通、协调等方式参与乡村治理，发挥着政治管理、经济互助、组织协调等功能作用。其主要代表性组织有维权组织、经济互助性组织、妇女协会等，在乡村治理中发挥着积极的作用。关于乡村社会治理，习近平总书记提出要“发挥社会组织作用，实现政府的治理、社会的调节、居民的自治三者间的良性互动，打牢基层社会治理的基础”[1]。基于此，本文从整体性研究的角度，系统分析农村社会组织参与乡村治理的可行性和必要性，发现农村社会组织参与乡村治理过程中存在的问题，提出相应的对策建议，这对推进乡村治理现代化具有一定的应用价值与现实意义。

一、农村社会组织参与乡村治理的基本方式与功能定位

(一)农村社会组织参与乡村治理的基本方式

乡村治理取得显著成效的背后还面临着一系列现实的治理困境。现有的乡村治理供给有效使得很多基层群众的公共需求受到了限制，再加上多元化主体的联动机制没有得到良性发展，老百姓的获得感不强。在这样的大环境下，农村社会组织蓬勃发展。民政部统计数据显示，我国现有社会组织88.4万个，其中社会团体37.3万个，民办非企业单位50.3万个，基金会8258个[2]。其主要类型有经济互助类、政治管理类、文化类和公益类。它们根据自身属性和功能作用在乡村治理中扮演不同的角色，不仅能发挥自身优势，让农民群众政治、经济、文化等方面的合理诉求得到反映，还能调节和平衡乡村治理的矛盾与纠纷。不仅如此，农村社会组织的出现，打破了长期以来以村“两委”为治理主体的乡村治理模式。一方面，随着其参与乡村治理的机会和次数增多，准入门槛有所降低，参与乡村治理的基本方式也随之发生改变，主体上由原来的一元化向多元化转变，并通过村民自治制度、合作经济制度等正式性制度和传统习俗、村规宗训等非正式性制度参与。另一方面，农村社会组织契合了现代化治理的现实需要，拓宽了乡村治理的路径，提升了乡村治理的成效。

(二)农村社会组织在乡村治理中的功能定位

农村社会组织参与乡村治理的实现离不开政治管理功能、经济互助功能、组织协调功能、社会服务功能等的相互支撑与保障，具体表现为以下几方面。

1.政治管理功能。随着经济社会的发展，农村贫富分化日益严重，农村社会关系日益多样化，各种利益矛盾不断加剧。各种利益纠纷使得农民与基层组织关系紧张，弱势群体冲突不断，在此背景下，政治调解会、农民维权协会等社会组织发挥政治管理功能，为解决农民与政府、农民与农民等之间的矛盾纠纷搭建了一个调解平台，使各种矛盾得到缓和、民意得到畅通、政策得到落实。

2.经济互助功能。经济互助功能是经济互助类农村社会组织最大的功能之一，这类农村社会组织主要有农村行业协会、农副产品协会等[3]。经济互助类农村社会组织在农作技术交流、农产品引进、农产品信息交流等方面发挥重要作用，使农民传统的生产方式发生转变，同时在经济方面影响着乡村治理的进程。

3.组织协调功能。农村社会组织成立的初衷是为了满足大多数农民的利益诉求，组织内一切活动的出发点和落脚点都是实现农民的合理利益最大化。因此，农村社会组织在民众中具有强大的号召力和影响力。在参与乡村治理中，能最大限度地发挥协调功能；在制定政策时，能及时反映大多数基层农民最根本的诉求和意愿；在落实政策的过程中，能充当“润滑油”，加速落到实处；在参与政治生活中，农村社会组织也能引导农民积极参与，激发农民群众的主人翁意识。

4.社会服务功能。农村社会组织的直接服务对象是最基层的农民。利用好自身优势，不但能洞悉农民的喜闻乐见，还能“调动”与之密切联系的其他农村社会组织提供服务。在政治、经济、文化等方面，农村社会组织能发挥其独有的社会服务功能作用，促进农村社会和谐[4]，让农村治理向着公平化、正义化方向发展。

二、当前农村社会组织参与乡村治理面临的主要障碍

农村社会组织是我国乡村治理体系中必不可少的一部分。但不可忽视的是，受各方面因素的影响，农村社会组织参与乡村治理也遇到了一些障碍，导致农村社会组织参与乡村治理的路径受阻，也使农村社会秩序受到破坏。

(一)自身机制尚不健全

农村社会组织即便有机会参与乡村治理，但开展活动时由于话语权甚弱，参与治理的成效也甚微。加上农村社会组织的发起人是农民，对组织内部治理缺乏认知，大多数内部制度不健全，管理散乱，使得农村社会组织自身的社会影响力大打折扣。缺乏自身治理能力、缺乏乡村治理话语权、缺乏运营资金链、缺乏人才支撑力量等成为当前农村社会组织参与乡村治理的首要机制障碍。

(二)管理机制低效

在活动经费支出和日常运营所产生的费用方面，农村社会组织需要政府加强引导和管理，给予必要的资金支持。然而，在农村社会组织参与乡村治理中，政府存在越位、错位、缺位等缺陷[5]。另一方面，村“两委”与农村社会组织关系也极为紧张。由于农村社会组织内部制度不健全，缺乏自主性，在处理问题时，容易与村“两委”发生冲突。尤其是政府引导管理机制缺失，造成农村社会管理混乱，使农村社会组织参与乡村治理的处境更为困难。

(三)保障机制亟待完善

农村社会组织内部制度保障往往不成文，而是内部成员约定俗成的口头协定，真正表决时，意见往往很难达成一致。另外，关于农村社会组织工作方面的法律仍是空白，农村社会组织参与乡村治理还没有相配套的法制保障，因此很难有为自己发言的机会。同时，在职责分配、农村社会组织的工作方式和政治经济等功能发挥方面缺乏清晰和完整的参与制度，导致大多数农村社会组织未能与政府、村“两委”实现良性互动，在主张利益和表达合理要求方面很难适应基层社会决策[6]。

(四)村“两委”服务缺位

村“两委”服务机制完善的一个标志是政务公开。政务公开不仅有利于实现基层村民自治，而且能让农村社会组织顺利参与乡村治理，并发挥重要作用，但在实际操作中往往很难做到。一方面，害怕政务公开后包不住失职行为，影响职务升迁。另一方面，认为政务公开程序繁琐，费力不讨好。这不仅严重侵害了基层村民的知情权，使村“两委”缺乏外部监督，更是让农村社会组织参与乡村治理的功能发挥受限。村“两委”对农村社会组织的定位认识不清。有些村“两委”虽然接纳了农村社会组织，但认为农村社会组织没有自我发展动力，其功能十分有限，因此，自觉地将其吸纳到自身的“行政体系”中，让农村社会组织接受来自村“两委”的教育管理[7]。这就扰乱了基层组织治理的秩序，混淆了村“两委”与农村社会组织的性质，农村社会组织最初建立的初衷不复存在。

三、农村社会组织参与乡村治理机制探索

随着乡村战略进程持续推进，目前农村社会组织参与乡村治理的机制障碍逐步暴露，因此，必须克服农村社会组织参与乡村治理中存在的问题。本文将从有序参与机制、要素整合机制、矛盾调和机制和有效管理机制等方面探讨应对之策，对未来农村社会组织参与乡村治理提供可行性对策。

(一)有序参与机制

农村社会组织主要以组织或者合作社的形式参与乡村治理。因此，为了完善有序参与机制，应该做好以下工作。一是政府要在政策上做好扶持工作，给予农村社会组织必要的资金和技术支持，定期对农村社会组织的管理人员进行培训。二是基层组织要通过广播、宣传栏等方式宣传农村社会组织的功能作用，引导更多农民和个体户加入农村社会组织。只有政府和基层组织为农村社会组织有序参与乡村治理创造良好的治理环境，为其奠定必要的群众基础，获得大多数农民的支持，农村社会组织才能顺利参与农村治理[8]。

(二)要素整合机制

地方政府要携手基层组织对农村社会组织进行要素整合。首先，对经济互助类农村社会组织予以经济支持，为农户提供就业和增收的机会，对农产品生产给予技术指导，畅通销售渠道。其次，对政治管理类农村社会组织加强意识形态管理，积极宣传先进的思想文化，传播社会正能量，为其参与乡村治理出谋划策。再次，对社会公益类农村社会组织进行整合。这一类农村社会组织的种类繁多，政府首先要改进服务方式，制订出台相关法规，严格审核准入门槛，对其内部治理给予指导和建议，使其形成系统化管理[9]。只有整合好这些要素，农村社会组织的功能优势才能得到更好发挥。

(三)矛盾调和机制

要想从源头上化解矛盾，必须加强农村社会组织在道德修养方面的建设。所谓道德修养，主要是指人们在道德品质、道德情感、道德意志、道德习惯等方面进行的自我改造、自我陶冶、自我锻炼和自我培养[10]。基于此，政府工作人员首先要起带头作用，做好表率，比如，自觉进行政治学习和定时参加教育大会等。其次，基层组织要实行政务公开，脚踏实地为人民群众干实事，积极响应上级号召，做好群众工作，引导农村社会组织积极参与乡村治理。发生冲突时，要把人民群众利益放在第一位。最后，农村社会组织成员，要提升自身的科学文化水平，努力为农村社会组织注入活力。只有三者齐心合力，加强自身修养，并将其转化为工作的态度和能力，农村的矛盾才能从源头上得到缓和，才能更好地为农村社会组织参与乡村治理创造有利条件，矛盾调和机制才能得以落到实处。

(四)有效管理机制

一是对农村社会组织的内部管理进行修改与完善。要根据农村社会组织特有的性质对症下药，梳理组织内部关系。政府要提供一定的帮助，邀请相关专家为内部制度的修订与完善把脉，量身定制规章制度，提升其在农民心中的公信力。二是农村社会组织要积极引进人才。引进高素质人才不仅能增强组织内部管理队伍，还能与外界开展有效沟通，使民意得到更好表达。三是要完善外部监督体系。农村社会组织要自觉接受政府、基层组织和农民群众的监督，为其参与乡村治理奠定群众基础。

四、对策建议

农村社会组织作为农村社会的基础单位，是乡村治理的重要组成部分。要增强其参与能力，就要谋划创新路径，确保治标与治本相结合、输血与造血并举、参与与治理统筹推进。具体表现在：一要借鉴治理成功经验，使农村社会组织参与乡村组织得到社会认可，例如成效显著的上海“党建+两新组织”的治理模式。二要拓宽政治类农村社会组织基层渠道，充分体现“人民当家作主”的主人翁意识，通过组织协调，有效整合人力、物力、财力，增强人民群众的参与感，提升基层民主政治水平，实现输血与造血并举。三要发挥经济类组织作用，促进农村经济发展。通过理事会对农村的资源进行整合，优化农村经济模式，吸引返乡人员，提高人民群众收入，为农村经济发展提出新对策，从根源上解决乡村治理困境，确保指标与治本相结合。四要实现参与和治理统筹推进，对乡村治理体系进行拓宽与完善，利用好本土农村社会组织的作用，引导农民积极参与乡村治理，共同为建设美好乡村贡献力量。

当然，农村社会组织已然成为乡村治理不可或缺的重要组成部分，其建设必须立足农村现状、经济发展水平及农村社会政治条件。只有这样，才能脚踏实地、协同推动乡村治理，才能让农村社会组织焕发出耀眼的光芒，从而推进乡村治理体系和治理能力现代化。