碳达峰碳中和背景下电力援藏新措施——关于西藏电价逐步降价的探讨

叶 三 霞

（西藏电建成勘院工程有限公司，四川 成都 610072）

0 前 言

西藏是我国重要的国家安全屏障，是重要的生态安全屏障、重要的战略资源储备基地、重要的高原特色农产品基地，中央第七次西藏工作座谈会指出：西藏实现持续稳定和快速发展是对党和国家工作大局的重要贡献。西藏地区具备丰富的能源、水土、矿产、生态森林、畜牧草原资源。西藏太阳能、水能、地热能的储量丰富，均居全国第一。2020年，西藏实现地区生产总值（GDP）1902.74亿元，占全国经济总量0.187%。2020年西藏全区用电量86亿kW·h，最大负荷176万kW，占西藏清洁能源资源量的较少，且地方企业和老百姓电价承受能力有限，为充分发挥西藏清洁能源资源优势，提高资源利用率，本文探讨碳达峰碳中和背景下以部分资源开发权置换电力援藏成本，将内需能源电价逐步降价，促进地区经济发展和社会繁荣稳定的这种新型电力援藏举措的必要性、可行性及社会经济意义。

1 西藏清洁能源资源状况及能源战略定位

1.1 西藏清洁能源资源储备

在西藏可再生能源中，太阳能、水能、地热能的储量最为丰富，均居全国第一。西藏水力资源理论蕴藏量为2.1亿kW，年电量1.84万亿kW·h，技术可开发装机容量为1.76亿kW，技术可开发年平均发电量近8000亿kW·h，约占全国的26%。西藏太阳能资源是世界最为丰富的地区之一，全区平均年辐照量为1816kW·h／m2（水平面），年太阳能辐射总量相当于2400亿t标准煤，全区太阳能技术可开发量97亿kW，计划重点实施量9.5亿kW。风能资源丰富，总体风速较高，是我国大风（指8级以上，风速大于17.2m／s）较多的地区之一，风能资源技术可开发量1015亿kW，计划重点实施量3600万kW。

1.2 西藏清洁能源开发利用现状

截至2020年底，西藏自治区电源总装机容量419万kW。其中水电装机为225万kW；并网太阳能装机为145万kW；风能装机为0.75万kW；地热装机为4.32万kW；火电装机为43.4万kW（含过渡机组7.4万kW）。初步调研，2020年西藏自治区因内需消纳能力不足，导致弃水率达20%～25%，弃光率达80%，严重限制了自治区新能源的开发建设。

2021年1月1日起，西藏自治区居民生活用电价格为0.49元／kW·h，阿里电网工商业及其他用电价格为0.66元／kW·h。虽然全区用电价格一直呈下降趋势，但自治区一般县、乡企业规模小，利润薄，电力成本支出较大。边坝县加贡乡一普通小学每年电费30万元，偏远地区老百姓为了节约电费开支，家中仅使用必须电器，生活中还保留原始的砍柴烧柴方式。

整体来看，西藏清洁能源处于资源丰富，但开发程度低，内需资源量少，企业和老百姓电价承受能力有限的状态。

1.3 西藏清洁能源战略定位

西藏“十四五”能源规划提出将围绕国家实现“2030年前碳达峰和2060年前碳中和”的目标愿景，打造国家清洁能源接续基地和国家清洁可再生能源利用示范区，构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系，能源发展以坚持生态保护第一，以改善民生、凝聚人心为出发点和落脚点，聚焦发展不平衡不充分问题，巩固脱贫攻坚成果，改善边境群众生活条件，将能源发展与生态保护相结合，构建清洁低碳、绿色高效的现代能源体系，推动西藏自治区高质量发展。

2 对口援藏政策及社会经济效益

在“治国必治边、治边先稳藏”的战略思想指导下，促进西藏的发展尤其是西藏经济的高质量发展是解决西藏所有问题的关键。自西藏和平解放以来中央一直对西藏实行财政补助政策，补助额从1952年的0.1046亿元增长到2018年的1 704.79亿元［1］。

1994年第三次西藏工作座谈会正式提出“对口援藏”，并赋予其“分片负责、对口支援、定期轮换”的内涵。1995—2020年，17个省市、17个中央企业作为对口援藏单位以及承担对口援藏任务的中央机关，先后实施了上万个援藏项目，投入的资金达到400亿元，派出超过1000人参与对口援藏［2］。

藏木水电站投产发电之前，西藏一直电力紧缺，拉萨在2014年前很长一段时间内长期拉闸限电，部分牧区人民甚至以牛粪饼、木材作为燃料，缺电严重制约了自治区经济社会发展和脱贫致富。

在中央提出的对口援藏政策下，华能集团、华电集团、中电投集团、三峡集团、中国电建等众多电力企业大型央企，主动承担社会责任，开展资金、技术、人才、项目的全方位援藏，为西藏地区能源电力和社会经济发展提供了强大的支撑。例如，中国华电先后于2013年、2015年支付电力援藏资金共5000万元，由西藏自治区统筹安排用于无电地区电力建设，并安排提供1.5亿元援助资金交由西藏自治区统筹，用于在“十三五”期间支持相关县可再生能源局域网建设［3］。再如，2009年华能主动请缨，自主筹资3亿多元，抽调技术骨干，帮助建设拉萨市10万kW、阿里地区1万kW应急过渡电源，显著缓解了藏中电网、阿里电网供电紧张局面［4］。还如，三峡集团积极履行企业社会责任，除了承担电力援藏、教育援藏、物资捐赠援助外，还开展了多个促进当地基础设施建设的项目，包括墨脱县亚东小康示范村援建、墨脱县安居工程援建、荷扎村至阿尼桥村公路工程、28个高寒县城供排水项目、白马西路河小水电项目等等，为西藏自治区经济社会的长足发展和长治久安做出了应有的贡献［5］。

在近30年的转移支付政策帮扶下，西藏地区社会经济实现了高质量的发展，地区生产总值从1951年的1.29亿元增长到2020年的1900亿元，增长了1472倍，粮食年产量稳定在100万t以上，高原特色农牧业、绿色工业、清洁能源和现代服务业蓬勃发展，能源电力事业取得长足发展，全区社会用电量5年增幅超过100%，缺电成为历史。

3 西藏自然资源及社会经济现状

西藏自治区约占全国国土面积的1／8，能源、矿藏、森林、植物、土地等资源居于全国之首。全区水资源总量4394.65亿m3（不含地下水），占全国河川径流总量的16.21%，居全国第一位；人均水资源占有量和亩均占有水量也均居全国第一。自治区土地资源丰富，总面积122万多km3，未利用土地多，占土地总面积的30.71%，可利用潜力很大。天然草地面积超过内蒙古和新疆，位居全国第一，是中国主要的牧区之一。目前已发现的矿种（亚种）有103种，在查明矿产资源储量的矿产中，铬、铜保有资源储量，盐湖锂矿资源远景及高温地热储量在全国排名第一。森林资源全区林地面积1798万hm2，森林面积、森林蓄积、活立木总蓄积居全国第一位。植物资源全区有野生植物9600多种，其中855种为西藏特有，食用菌415种，药用菌238种。

受特殊地理环境和人口规模影响，与国内发达地区相比，西藏地区依然是发展不平衡、不充分地区，2020年西藏实现地区生产总值（GDP）1902.74亿元，占全国经济总量0.187%。2020年全区人均可支配收入2.2万元，低于全国人均可支配收入2.6万元的15.38%。

截至2021年5月20日，全区常住人口总数364.81万人，其中藏族人口313.79万人，其他少数民族人口6.68万人，汉族人口为44.34万人。藏族和其他少数民族人口占87.84%。

4 内需能源逐步降价的必要性和可行性分析

4.1 西藏内需能源逐步降价的必要性

2020年西藏电网全社会用电量86亿kW·h，最大负荷176万kW，全区电费总量约47亿元。根据西藏能源规划及行业预测，全区2025年、2030年、2035年用电量为161.4亿kW·h、200.3亿kW·h、227.6亿kW·h，全区2025年、2030年、2035年最大负荷分别为365万kW、460万kW、545.4kW［6-7］。西藏自治区2020—2035年负荷水平与负荷特性预测见表1。

表1 西藏自治区2020—2035年负荷水平与负荷特性预测

由表1可知，2025年全区内需电量装机规模占已有装机规模24.36%；截止到2035年自治区太阳能、风能装机规模将达到2亿kW，水电装机规模达到1亿kW，全区内需电量装机规模将仅为规划装机规模的2.17%。从资源量考虑，自治区水力技术可开发量1.76亿kW，太阳能技术可开发量97亿kW，风能技术可开发量1.15亿kW，截至2035年内需能源仅占据资源技术可开发量的0.14%。

西藏地理位置战略意义突出，是国家重要安全屏障，清洁能源资源丰富，开发程度低，处于国家发展不平衡不充分的突出地区，内需能源需求量少，为促进西藏地区的社会经济发展，增进国家社会长治久安，减轻国家的援藏负担，通过分析，充分发挥西藏地区清洁能源资源优势，以清洁能源资源开发为契机，以资源换成本方式，将西藏内需电价逐步降低是必要的。

4.2 西藏内需能源逐步降价的可行性

4.2.1 电力援藏资源优势

根据西藏战略地位重要，清洁能源资源丰富，开发程度低，内需能源占比小，截至2035年内需能源仅占据资源技术可开发量的0.14%，且西藏农、林、牧、矿等自然资源丰富情况，为促进西藏经济社会发展，建议从能源开发和电力输送两个端口着手，推动内需能源逐步降价。

习近平总书记在庆祝西藏和平解放70周年大会上提出，为实现“3060”目标贡献西藏力量，西藏地区应实现3亿kW以上清洁能源外送。建议可由政府主导，将未来清洁能源开发和电力输送与国家对西藏特殊的转移支付政策相结合，将以往能源电力板块的中央拨款或配套资金援藏政策转变为中央企业的对口援藏政策，在未来的清洁能源开发过程中，根据各中央企业对西藏地区清洁能源资源量，要求投资开发企业资源占有开发的利润部分转移给政府；电力输配电企业同样根据其利润部分转移给政府，最终由政府反补贴内需电价，达到内需能源逐步降价目标。

4.2.2 财税金融政策优势

根据西藏特殊的财税金融政策，从项目财务评价角度内需能源逐步降价也是可行的。自治区人民币贷款利率统一比全国各档次基准利率水平优惠1.98%，参照四大国有银行2021年发布长期贷款（5年以上）4.9%计算，西藏现行长期贷款利率为2.92%。假设能源开发工程建设资金需求为A，考虑自筹资本金20%，银行贷款80%，参照新能源项目一般贷款年限15年计。则内地无优惠贷款利率，贷款到期还本付息为1.64A，加上自筹资本金（通胀考虑），第15年末工程建设总投资为2.05A；按照西藏优惠贷款利率，贷款到期为1.23A，加上自筹资本金（通胀考虑），第15年末工程建设总投资为1.54A。由此可知，西藏地区特有的金融优惠政策可为工程节省24.88%的成本，且贷款期限越长，利率优惠节省成本越突出。

符合《西藏地区鼓励类产业目录》企业所得税税率低至9%，比内地不享受优惠政策企业所得税低16%，比享受国家扶持行业的企业所得税低6%。对标内地同类型的能源开发建设项目，内需能源资源占比较小，如果未来以成本换资源模式，设置合理比例的利润转移支付模式，政府再争取配套一定的资金扶持和土地使用税等其他税费优惠政策，内需能源逐步降价，对政府税收的影响较小，对开发企业的影响也是可承受的。

5 内需能源逐步降价的社会经济意义

5.1 提升企业竞争力，促进地方工业发展

产值电费率随电价降低而降低，利润率随电价下降而提高，能耗大的，产值电费率高的企业，电力需求价格弹性较大，电价调整将对这类企业的生产生产影响较大［8］。西部省份万元GDP能耗高于东部省份和全国平均值，西部省份电力投入所占生产成本投入占比大，电价波动对生产成本影响系数高于东部省份和全国平均值［9］，西藏自治区作为西部省份技术水平和管理水平发展相对不平衡地区，电价调整对其产值电费率和利润率的影响将更加突出，尤其表现在工业产品上，将有效提升西藏地区工业品产值电费率和利润率，提升企业竞争力，促进地方工业发展。

5.2 促进全区资源开发和社会经济发展，助力国际国内双循环

经济发展是社会稳定的保障，社会稳定是经济发展的基石，在双循环新发展格局下，西藏地区经济发展是双循环发展的重要经济增长点和社会稳定基石。虽然转移支付政策给西藏发展提供了强劲的生命力，但长远发展考虑，西藏地区最终需要减少对中央和其他地方财政转移支付的依赖，培育西藏自身的发展能力［10］。

随着西藏自治区“8快、9纵、3横、20联”路网工程的逐步实施落地，川藏铁路全线开工建设，滇藏铁路、新日铁路、中尼铁路提上议事日程，抵边工程、国家水网、重大生态系统保护修复等一批强基础、增功能、利长远的重大项目建设，西藏全区交通、基础设施、生态环境将得到全面提升。

双循环新发展格局下更加重视国内区域经济的协调与均衡，必然会加大中西部地区的投资与消费促进力度，西藏发展必将从中获得更多的收益，西藏地区应该借助国家西部大开发、一带一路建设、西部陆海新通道建设、西部能源开发战略等契机，以西藏自治区优惠的财税金融政策为基础，不断加大西藏地区与内地经济互动与交流，利用自身有利条件，促进经济发展。通过降低内需电源电价有效提升产品经济利润，形成天时、地利、人和内外部优势营商环境，吸引外部资本，促进全区资源开发和社会经济发展，促进稳定社会。

5.3 有效扩大内需，促进西藏清洁能源开发利用

在国家“力争2030年前二氧化碳排放达峰，努力争取2060年前实现碳中和”背景下，西藏作为我国清洁能源资源重要储备地，降低电价、吸引投资，带动地方经济发展，将有效扩大内需，解决一部分西藏清洁能源外送难题，提高西藏地区清洁能源利用率，正向促进西藏清洁能源开发利用，助力国家能源技术革命创新行动。

5.4 有效减轻居民生活用电成本，提升居民幸福指数，促进民族团结

习近平总书记在西藏考察时强调，要全面贯彻新时代党的治藏方略，抓好“稳定、发展、生态、强边”四件大事，推动西藏高质量发展，要坚持所有发展都要赋予民族团结进步的意义，都要赋予改善民生、凝聚人心的意义，都要有利于提升各族群众获得感、幸福感、安全感。西藏一般县、乡企业和老百姓电价承受能力有限，限制了当地企业的经济发展，降低居民生活用电富裕度。在党中央的政策指导下，为了西藏民族的团结和幸福安康，改善民生、凝聚人心，应该让西藏各区百姓敢用电、用得起电；让居民百姓摆脱原始的伐木为薪的生活，减少森林植被破坏，保护生态环境；让西藏县、乡企业有更多的利润空间，让内需电源降价成为西藏各区巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴推手。

6 结论和建议

西藏地区地处祖国的西南边疆，战略地位十分重要，西藏地区经济发展关系到国家社会经济的稳定，关系到国家长治久安。整体西藏地区清洁能源处于开发程度低、送出能力弱、内需电力消化能力弱、内需能源资源占比极低、自然资源储备极度丰富的矛盾状态。

在习近平总书记提出“3060”目标贡献西藏3亿kW以上力量背景下，从能源开发和电力输送两个端口着手，由政府主导，将能源开发和电力输送与国家对西藏特殊的转移支付政策相结合，将以往能源电力板块的中央拨款或配套资金援藏政策转变为中央企业的对口援藏政策，根据各中央企业对西藏地区清洁能源资源占用量，要求投资开发企业以资源占有开发的利润部分转移给政府；对电力输配电企业同样根据其利润部分转移给政府，由政府反补贴内需电价，达到逐步降价目标。故西藏地区内需能源逐步降价，从社会、经济意义上是必要的，从财务经济评价角度是可行的。

西藏地区内需能源逐步降价将有效提升西藏地区工业品产值电费率和利润率，提升企业竞争力，促进地方工业发展；有效提升产品经济利润，创造优良的营商环境，对外部资本形成强大的吸引力，促进全区资源开发和社会经济发展，保障社会稳定；有效扩大内需，促进西藏清洁能源开发利用；有效减轻居民生活用电成本，提升居民幸福指数，促进民族团结。