浅析PPP项目发展动态及风险防范措施

纵 超

（厦门城市职业学院建筑工程学院，福建 厦门 361000）

0 引言

PPP模式是政府和社会资本本着风险共同承担、收益共同享受的原则进行合作的新型模式。政府一方面是公共社会的管理者，另一方面又是PPP相关项目的发起人，政府具有天然的权威性，并且在项目合作中处于优势地位。政府会本着公益性的原则，改变项目建设运营中的盈利性倾向，通过限定相关产品的价格，以达到维护社会安定和公众利益的目的，这样社会资本方的投资收益就只能在合理的区间范围；而社会资本方是为了逐利而参与项目，这是他们唯一的目标，但是PPP项目大多为公共服务供给项目，项目的急剧膨胀也开始滋生异化成新的融资平台、增加隐性债务风险等诸多问题，政府相关部门会把相关产品和服务价格监管或者限定在合理的区间范围，所以社会资本方的利润也只能在合理范围内。本文以参与各方在项目中的作用为出发点，论述PPP项目的发展动态，分析项目风险，并提出风险防范措施。

1 参与各方在项目中的作用

PPP模式以满足公共利益为出发点，最终提供有利于公众的公共项目。对于政府方，根本利益就是实现满足公众利益的最大化，而对于投资方，则是合理的投资回报率。矛盾的双方致项目存在一定风险，而做好风险防范则是PPP项目设计之初应考虑的问题。在PPP项目中，政府的资金往往不足，他们就引入了社会资本，双方共同参与整个项目的融资，各自有自己的职能分工，并在职能分工范围内合理承担风险，动态协调各方的风险以提高项目的抗风险能力。参与各方在项目中所起的作用见表1。

表1 PPP项目主要参与方及其作用

2 PPP项目发展动态

一般来说，PPP项目有着很长的建设周期，而且资金回笼也较慢，在整个项目的建设周期中，会遇到各种各样的风险，且多为不可提前预知的。在项目进行过程中，各方承担的风险也不是一成不变的，风险的动态变化要求各方需根据不同的时间进度，建立动态的风险分担机制，到某一个阶段，就应该适时地划分相应阶段中风险的比例。

政府和社会资本合作模式(Public-Private-Partnership,简称PPP模式)正成为推动我国社会和经济发展的重要力量[1]，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。

近年来，经济发展逐渐放缓，经济结构不断调整，国家发展进入了一个新的常态化的阶段。一些关系国计民生的重要产业的增长遇到瓶颈，发展趋于缓和，亟需进行改革，PPP模式正是改革的一个突破口，因为这种模式采用公私合作的方式，大大缓解了财政压力。

财政部于2014年11月，印刷并发行了新的PPP操作指南，即《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》。指出政府可以和社会资本合作，采用PPP的模式（Public-Private Partnership），在项目的识别和准备阶段以及采购、执行和移交等具体环节中，对操作流程加以规范，以保证公私合作项目科学规范地实施，以提高项目质量。

国家发展改革委于2014年12月2日，印刷并发行了PPP模式指导意见，即《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》。意见中指出，为促进经济结构调整，加强提高不足的地方，惠及老百姓的生活，鼓励和引导社会资金加大投入，在相关公共领域拓展业务，提高产品的供给能力。同时，国家发展改革委投资司委托中咨公司研究中心研究相关PPP项目，通过研究分析，起草PPP项目的合同指南，即《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014版)》。指南从专业的角度，规范政府和社会资本合作项目的合同内容，引导双方在公平合理的基础上编写合同。

李克强总理在2015年3月5日全国两会上作政府工作报告,指出在当下经济情况下，应大力积极推广政府和社会资本合作模式，以促进基础设施等领域的加快建设。财政部年度预算报告中提出社会投资潜力巨大，应积极开展政府和社会资本合作模式示范项目的建设，使其潜力得以释放。

为更加有效运用相关金融工具，国家发改委和国家开发银行于2015年3月17日联合发出相关通知，即《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》，指出应灵活运用各类金融工具比如银行贷款、基金投资、发行债券等，为政府和社会资本合作模式的项目提供更有利的资金支持。

国家发改委、财政部、交通运输部、水利部、住房和城乡建设部、人民银行等部门于2015年4月21日联合发文，提出相关的管理办法，即《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。管理办法指出，为使特许经营者的相关合法权益得到保护，以及使公共服务的质量和效率得以提高，政府大力支持社会的资本可以投入到基础设施和公用事业的建设及后期的运营中。

中华人民共和国财政部、中华人民共和国人力资源社会保障部和中华人民共和国民政部于2017年8月联合发布了实施意见，即《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》。意见中指出在供给侧改革中，养老服务领域应运用新型的PPP模式，政府和社会资本进行有力合作，以使社会资本的巨大潜力得到释放。

国务院办公厅于2019年4月出台了相关意见，即《关于推进养老服务发展的意见》，指出养老服务业处于发展阶段，为提高其发展质量，政府大力支持特困人员供养服务设施建设。但现实的情况是，政府和社会资本的合作模式在养老服务业中发展得并不顺利，申报率低，落地率也低，这种局面仍未得到较大的改观。到2020年5月底，我国养老服务业的政府和社会资本合作模式项目入库管理的占比仅为7%，最后能够真正执行到位的不到6l%[2]，这是财政部政府和社会资本合作中心进行科学的统计而给出的数据。

“十三五”期间，经济发展迅猛，我国的基础设施建设在这个时期也取得了相当大的成就。自2021年经济发展进入“十四五”期间，全国很多省份陆续将基础设施的建设列入其“十四五”规划建设的项目中，由此可见，基础设施建设的投资建设力度仍然在加大。然而当下全球经济因为新冠疫情的原因仍复苏乏力，一些省份财政收入还在降低，以国家或地方财政支出为主导的投资建设模式面临重大挑战[3]。PPP模式作为新型的合作模式在各个领域正发挥着越来越重要的作用，尤其是在基建领域。图1所示为曾家岩嘉陵江大桥PPP项目图片。

图1 曾家岩嘉陵江大桥PPP项目

3 PPP项目风险分析

政府与社会资本合作模式的运行具有三个重要特征：伙伴关系、利益共享、风险分担[4]。其风险包括三个方面：来自政府层面的风险；来自项目层面的风险；不可抗力所导致的风险。政府层面的风险有很多，比如政局不稳定，国家出现战乱，就会导致政府方和企业合作的项目临时停工，双方损失不可估量；比如国家法律发生变动，不可避免地导致相关合同文本发生变化，对双方造成损失。此外还有民众不理解、不配合导致的风险，国家税收规定发生改变产生的风险等。来自市场层面的风险也很多，比如设计质量不过关、后期设计变更较多无形中增加了成本，劳资和设备难以便利获取，工期超期、工程质量所导致的额外支出。不可抗力的风险也很多，比如不良的工程地质条件，工程选址的位置遇到比较差的土层，地下水位较高，在处理过程中无形增加了工程成本，还包括气候环境变化导致的风险等。

PPP项目的风险，按项目阶段来分析，可能来自决策阶段、实施阶段、建设阶段或运营阶段。

（1）决策阶段。最终项目绩效受决策阶段工作质量的影响很大，决策阶段工作质量好，项目进展得就好，工作质量差，项目进展可能就不顺利。根据社会经济发展的要求，分析市场必要性并分析技术可行性，尤其做好经济的合理性分析,提出具有针对性、可行性的建议，各部门应为规避项目风险，避免项目最终失败而进行科学而审慎的决策。在项目决策之初，充分考虑地方财政承受能力，项目后期运营能力，项目实施方案中各边界条件，既保证双方利益不受侵害，又可实现利益最大化。

（2）实施阶段。项目进入实质实施阶段后，开启项目科研、立项、咨询机构选择尤为重要，对整个项目整体方案进行把控，实施方案的编制应充分考虑项目的特征，政府方和社会资本方都应在平等的基础上分担风险，共享效益。

（3）建设阶段。项目进入建设阶段，风险点与常规项目无异，对质量安全的把控是整个项目建设中的重中之重，PPP项目建设不同于纯财政投融资项目、也不同于企业自主投资项目，而是一个政企合作项目，安全是整个建设期的第一要素，我国在该方面的监督把控机制较为成熟。而成本控制则是另一个要素，投资人站在利益最大化的基础上，把控整个项目的支出，避免资金断供、工程烂尾，防止造成重大经济损失、影响社会稳定。

（4）运营阶段。项目进入运营阶段后，个别投资人特别是纯施工的投资人会选择退出，随意地转让股权，或委托运营权都会给整个项目的运营维护造成风险点，导致项目建成投用后出现问题时，其结果是地方政府兜底。另一方面，对项目公司的财务数据也应一直在动态监测中，项目公司的假账会影响政府可行性缺口补助，给地方财政造成一定损失。

4 风险防范措施

为防范项目风险，宜采取以下措施：

（1）加快前期工作。项目启动前要做好建设规划、评估财政资金承受能力和分析政府出资能力等，做快做实规划地点选择、土地使用、海洋使用、环境评估、水土保持等方面的前期工作，加强土地的征用拆迁、市政设施配套、水电管道接入、资金到位等情况的推进力度，推动项目顺利实施。

（2）监督审计。监督应该贯穿项目的全过程周期，项目立项、采购、建设、运营实施都要各相关职能部门行使监管职能，PPP项目一般为重要民生项目，社会影响面大，质量、安全一定要在可控范围内，引入审计监督，保证项目平稳运行。

（3）绩效考核。聘请专业的公司，每半年对项目进行绩效考核，这是现行PPP项目中的常规做法。在绩效考核规定中对项目全过程，特别是在项目最重要的运营阶段，采用严厉的考核机制，做好制度设计，按绩效付费，合作期限内工程质量存在缺陷问题，由社会资本方负责管理维护，运营期内出现运营不当，转让股权导致运营出现问题也应由社会资本方承担相应责任。

（4）法律顾问。项目本质为政企合作项目，必然涉及合作合同及权利义务分配，在项目进入采购阶段后，社会资本方的谈判、PPP合同、股东协议都需要专业法律机构全程介入，保证整个项目实施的合法性，也保障各方利益不受侵害。整个PPP项目周期就是政府与社会资本合作的全周期，合作的基础为合同，契约性贯穿始终，但同样存在可协商性，合同中约定，当双方都同意后，缔结还是可以提前终止的。政府方和社会资本之间为达成新的契约，应进行充分的协商沟通和合作互动，这就是协商型规制模式。假如政府和社会资本合作模式中特许经营协议的双方无法就利益补偿和债权债务处理等问题达成双方都满意的结果，自然也可依据《行政诉讼法》规定[5]，以诉讼方式解决争端。

5 结束语

PPP模式在我国项目中的应用较多，经过多年的发展，已积累了一定的经验，但国家政治经济环境在PPP模式应用中的影响依然很大。该模式在实施中，有些方面尚不完善，在立项、项目审批、招标等阶段与常规项目存在一定的差异性。PPP项目的特点之一是项目生命周期较长，在项目建设期和运营期，PPP项目风险可能会出现双方都难以估计的变化，导致风险出现的概率变大，或风险导致的财务损失加重[6]。制定政策应与时俱进，做出前瞻性的重点调整，聚焦解决重点难题[7]。一方面要不断完善配套制度以使项目顺利地推进；另一方面，在具体操作过程中要针对具体项目制定一定的风险防范制度与措施，推进项目的平稳落地与运行，使政府方和社会资本方实现共赢，政府得到社会效益，社会资本方得到相应的合法合理的利益回报。