全省村庄规划编制的思路及技术路径研究

◆ 赵万梅 徐卓彬 王 斌

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。村庄规划编制是实施乡村振兴战略的前提要求，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。2021年一号文件中明确提出加快推进村庄规划工作，积极有序推进“多规合一”实用性村庄规划编制，对有条件、有需求的村庄尽快实现村庄规划全覆盖。习近平总书记在实施乡村振兴战略的有关讲话中均提到：“村庄无规划不建设”。

根据自然资源部《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）和青海省委省政府推进乡村振兴工作的有关要求，青海省自然资源厅积极推进青海省“多规合一”村庄规划编制试点工作。于2019年12月和2020年2月分别下发通知，并结合青海省实际，确定了青海省2020年可实施、可操作的第一批20个“多规合一”规划试点村庄，其中大通回族土族自治县八里村、湟中区卡阳村和循化撒拉族自治县红光村3个案例入选全国第一批优秀村庄规划推荐案例。为全力推进青海省村庄规划编制工作，进一步提高工作效率和质量，厅国土空间规划局与省国土空间规划研究院组成调研组，于2021年5月、8月、10月，先后三次赴八个市州采取座谈交流、实地调研等方式，全面听取基层单位关于村庄规划想法、思路、存在的问题和编制规划的意见建议，在2020年村庄规划试点经验的基础上，形成了相关调研报告。

工作开展情况

青海省行政村数量为4146个。机构改革前，湟源县在农村土地制度改革三项试点工作中完成了全县146个村庄“多规合一”村庄规划编制工作。按照《中央农办 农业农村部 自然资源部 国家发展改革委 财政部关于统筹推进村庄规划工作的意见》（农规发〔2019〕1号）《自然资源部关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）的要求，为指导青海省各地“因村制宜”编制“多规合一”村庄规划，青海省自然资源厅印发了《青海省村庄规划编制技术导则（试行）》，为规划编制提供技术支撑。同时，在已完成的第一批20个“多规合一”规划试点村庄规划编制工作经验的基础上，为统筹推进村庄规划编制工作，引导青海省村庄规划工作高质量发展，2021年4月，青海省自然资源厅制定下发《青海省村庄规划“五个一批”行动方案》，要求各地采取单独编制一批、提升完善一批、详规统筹一批、合并编制一批、镇（乡）村一体批“五个一批”的组合编制模式积极推进“多规合一”村庄规划编制工作，12月会同省财政厅、省乡村振兴局联合下发《关于进一步加强村庄规划编制工作的函》，进一步明确了村庄规划编制工作要求。目前，各地按照“多规合一”和“五个一批”的工作要求，正在积极推进规划编制工作。

村庄规划编制试点基本情况

自试点工作开展以来，试点村结合乡村振兴战略、农村人居环境整治、村集体经济“破零”、高原美丽乡村建设、移民搬迁安置等工作，立足本村实际，大胆探索，积极实践，围绕村庄用地布局、村庄设施、村庄风貌、村庄产业等方面进行了规划编制，取得了较好的成绩，特别是在优化村庄空间布局、推动生态文明建设、助力乡村振兴战略实施、解决宅基地等历史遗留问题方面提供了“可操作、具示范、能借鉴、便推广”的具体做法。但是也暴露出部分亟待解决的问题,比如村庄设施方面解决了“有没有”，但并没有很好解决“好不好”提质方面的问题，建设时序方面没有解决村庄污水、道路等地下空间重复建设等问题。为充分反映村庄规划编制试点工作成效，推广好经验、好做法，巩固试点成果，基于青海省各市州自然地理格局和经济社会发展条件，总结20个试点村塑造的独特农牧区乡村文化、特色产业，提高青海省乡村的可识别度，特别是基于乡村振兴战略背景，结合青海省“百乡千村”示范工程解读村庄规划的新内涵，将经济、生态、文化、政治、社会“五位一体”整体布局落实到村庄规划中，在村庄产业、用地、项目、文化、管理体制等具体内容有机融合中，探索一条适用青海省村庄规划设计的路径，为有条件、有需求的村庄提供借鉴，推动青海省村庄规划高质量发展。

村庄规划编制试点经验总结

村庄规划不是简单的“建设规划”“整治规划”或者“管控规划”，而是基于“多规合一”的乡村地区详细规划，总体形成“政府管用、村委好用、村民实用”的规划编制经验，为青海省下一步村庄规划从全域管控、村庄建设两个维度提供可推广、可复制的村庄规划编制经验。

（一）以刚性为主的全域管控，满足“政府管用”的要求。采取“多规合一”的规划编制手段，实现“土规”和“城规”技术融合，统一工作底图，坚持底线思维、保护优先的原则，结合上位规划的管控要求，对村域国土空间实施分区分类管控，优先划定生态保护红线、永久基本农田、村庄建设边界三条控制线，强化刚性管控。同时划定生态空间、农业空间、建设空间，优化国土空间用地布局，明确主导功能与用途分区，在建设空间内实行“详细规划+规划许可”的管控方式，合理引导各项建设活动，在生态空间和农业空间内采用“约束指标+分区准入”的管控方式，统筹乡村土地整治、耕地保护、生态修复工作，满足“政府管用”的要求。

（二）目标导向与问题导向相结合的村庄建设，满足“村委好用”的要求。一是近期建设项目表为乡村振兴提供项目库。通过问卷调研等方式充分挖掘村两委、村民建设需求结合各项专项规划对村庄建设的项目安排，形成上下结合的近期建设项目表，为下一步乡村振兴等资金、项目“供给方”提供“需求方”的实际需求。二是破解“人、地、钱”瓶颈，发展乡村特色产业。如湟中区卡阳村以“美好生态共同缔造”为理念，将卡阳村规划、建设、管理运用一体化，引进社会资本，共同推进以旅游为主的特色产业发展。三是传承与创新本土文化。如循化撒拉族自治县红光村针对当前红色旅游“人气”变“财气”的现实困境，通过村庄规划进一步加强历史文化遗产资源保护，配套完善红色旅游基础设施，推动红色旅游教育基地和党史学习教育观摩地高质量发展。满足“村委好用”的要求。

（三）完善公共设施，构建乡村生活服务区，满足“村民实用”的要求。一是围绕乡村生产生活一体化、服务群体分散、差异化大的特征，遵循多元、灵活、均衡的配套原则，配套道路交通、市政基础设施、公共服务设施，同时根据不同的村庄分类和发展需求配套村党校、养老服务设施、乡村民宿、农家乐等。二是创新规划“留白”引导机制。“定空间，不定用途”“定空间、不定时序”和“定指标、不定空间”的灵活运用，应对专项规划等短周期行动规划，对村庄发展的不确定性和党政领导班子换届带来的焦距点和立足点调整，满足“村民实用”的要求。

村庄规划编制思路及技术路径研究

（一）明确村庄规划的定位。2018年3月，国务院设置自然资源部，将主体功能区规划职责、城乡规划管理职责等整合至自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责和国土空间用途管制及生态保护修复职责，建立空间规划体系并监督实施。《自然资源部关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）中明确提出村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。要整合村土地利用规划、村庄建设规划等乡村规划，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合，编制“多规合一”的实用性村庄规划。村庄规划范围为村域全部国土空间，可以一个或几个行政村为单元编制。

“多规合一”的实用性村庄规划需体现全域全要素空间统筹，坚持先规划后建设，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承。坚持农民主体地位，尊重村民意愿，反映村民诉求。坚持节约优先、保护优先，实现绿色发展和高质量发展。坚持因地制宜、突出地域特色，防止乡村建设“千村一面”。坚持有序推进、务实规划，防止一哄而上，片面追求村庄规划快速全覆盖。

（二）按照实用性规划的要求开展编制工作。

1.坚持“党委领导、政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作方针，成立县级领导任组长，部门、乡镇、村两委为成员单位的工作领导小组，全面协调、督促、检查、指导全县村庄规划编制工作。各成员单位按照县政府的统一部署和要求，精心组织，各负其责，密切配合，形成一级抓一级，层层抓落实的良好局面，切实做到人员、任务、责任三落实。根据农牧民、专家和各部门意见，及时修改和完善规划方案，保证图数一致，科学合理。

2.把科学性和实用性作为编制村庄规划的重要原则。一是委托符合国土空间规划编制资质要求的单位开展村庄规划编制工作，通过查阅资料、实地走访调研、召开座谈会、论证会等方式开展全面详实的编制工作，确保村庄规划的科学性。二是充分发挥村民和村两委的主体意识，以“需求定规模”，根据人口、产业发展、村庄定位等统筹考虑新型城镇化发展趋势和乡村振兴实际需要确定村庄建设用地规模、空间布局和产业发展，增加村庄规划的实用性。三是县（市、区、行委）自然资源主管部门负责规划审查的组织工作，“村、乡（镇）、县、市（州）、省”五级联动参与村庄规划的程序审查和技术审查，强化规划的合法性。

3.把妥善处理重大关系作为体现“多规合一”的根本遵循。一是妥善处理好保护与发展的关系。基于“三调”成果划定落实生态保护红线、永久基本农田、村庄建设边界三条控制线和生态空间、生活空间、生产空间并明确用途统筹协调管控制度。二是妥善处理好规划与发展的关系。严格按照“一户一宅”的要求，合理规划村庄宅基地布局，明确产业、基础设施和公共服务设施等各类用地布局，并提出各类开发建设、修复整治等的管控和引导要求。

4.严格落实耕地和基本农田保护任务，优化农村建设用地布局。结合各地村庄实际情况，对“引导乡村产业发展，统筹推进一二三产业融合发展”“加强历史文化遗迹和景观风貌保护，延续村落历史文脉”“推进山水林田湖草沙冰综合修复”等专项内容做重点研究。在专项规划研究的基础上，整合产业旅游、村庄建设、山水林田湖草沙冰综合整治等专项规划的核心要素，通过多规融合分析，划定建设、生态、农业等村域功能空间，最终形成村域范围内一张图，切实发挥村庄规划在乡村振兴战略中的基础支撑作用。

存在的主要问题

一是村庄规划弹性不够。相对于城市，村庄的经济、人口、用地、建设规模偏小，更加容易受到外界因素扰动，试点基于村庄自身发展规律对人口、经济长远目标进行预测的科学性和准确性不足，村均1公顷左右的建设用地留白，难以应对未来乡村振兴的需求。二是土地政策运用仍需加强。新修订的《土地管理法》首次提出“经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上的成员或者三分之二以上村民代表的同意，村庄经营性用地可以出让、出租。”试点村庄规划围绕乡村地区土地使用的这次重大改革，如何助力乡村振兴方面的举措不够。三是村庄规划叠加到国土空间规划“一张图”难度大。试点村庄规划数据库建设标准不统一，与省级国土空间规划实施监督信息系统衔接不够，难以叠加。

下一步工作建议

村庄规划是村民表达对美好生活向往的沟通平台，是提升基层治理体系和治理能力现代化的重要抓手，是自然资源系统助力乡村振兴的重要手段。当前《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴 加快农业农村现代化的意见》（中发〔2021〕1号）要求积极有序推进“多规合一”实用性村庄规划编制，对有条件、有需求的村庄尽快实现村庄规划全覆盖，结合青海省各市州自然地理格局和经济社会发展条件等，分类探索农牧区村庄规划的编制路径，保障乡村振兴各项投入与建设活动按年度计划开展的迫切需求尤为重要。

一是发挥村庄规划对涉农专项工作的约束和引导。严格按照《青海省自然资源厅关于印发〈青海省村庄规划“五个一批”行动方案〉的通知》（青自然资〔2021〕133号）安排，采取单独编制一批、提升完善一批、详规统筹一批、合并编制一批、镇（乡）村一体批“五个一批”的组合编制模式，做到“有条件、有需求”的村庄应编尽编，力争到2025年，实现青海省各村建设有规划可依。

二是县级统筹保障村庄规划经费。根据《中华人民共和国城乡规划法》关于“各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算”以及《青海省自然资源领域省与市州县财政事权和支出责任划分改革实施方案》规定：村庄规划编制属市州县事权，应由市州县承担支出责任。各市州、县人民政府应切实保障村庄规划经费的来源，将村庄规划编制经费列入县级财政预算中，或从土地增减挂钩、土地出让金及各地配套资金中统筹保障，确保每年确定的村庄规划编制任务按期完成。

三是科学修编《青海省村庄规划编制技术导则（试行）》。试行版技术导则体现了刚性管控要求，但灵活度不够，容易造成村庄规划指标“千村一面”，比如人均建设用地指标控制在180m2/人。通过调研，大多村庄现人均建设用地面积均已超过180m2/人，在规划期内将村庄人均建设用地指标控制在180m2/人以内存在较大困难。参照江西等省份村庄规划技术导则编制内容采取“必选”和“自选”方式，给予村庄规划更多的创新空间。结合青海省自然地理格局，适时修编《青海省村庄规划编制技术导则（试行）》，更好地为村庄规划编制提供技术支撑，助力乡村振兴战略的实施。

四是制定青海省村庄规划数据库标准。加快研究制定青海省村庄规划数据库的数据分层、空间数据与属性数据结构等为主要内容的村庄规划数据库标准，以便村庄规划叠加到国土空间规划“一张图”上。

五是研究制定青海省村庄规划审查要点。村庄规划批准权限在县级人民政府，为保障村庄规划编制质量，深化“放管服”改革，建议从规范程序性审查、技术性审查和数据库审查等方面制定青海省村庄规划审查要点，并在省级国土空间规划实施监督信息平台嵌入村庄规划数据库质检软件。

六是建立驻村规划师制度。坚持“试点先行、按需配备、全程服务”的基本原则，在青海省范围内逐步建立驻乡镇和村规划师制度,进一步推动规划专业人才下基层，有效解决基层规划人才短缺、技术力量薄弱的问题，切实提升青海省乡镇国土空间规划和村庄规划编制管理工作水平，把加强规划引领作为实施乡村振兴战略“百乡千村”示范工程基础性工作，保障乡村振兴项目顺利落地实施。