基于预算法制框架的人民银行国库会计职能调整研究

○中国人民银行怀化市中心支行 李 勇

现行的预算法律制度主要有新修的《预算法》、《预算法实施条例》及国家预算管理的其他法规制度，如《国家金库条例》、总预算会计制度等。新修的《预算法》、《预算法实施条例》是对原法律、法规施行以来预算改革的实践总结，有效解决了预算管理实践中的难点、痛点、盲点[1]。人民银行经理国库是预算执行的重要环节，现行预算法律制度至少在5个方面，对人民银行国库会计履行会计职能提出了更高的要求。一是控权法的预算理念，国库会计需要建立协调、制衡的体制、机制；二是全口径的预算制度，国库会计需要建立全方位的会计核算、会计分析制度；三是透明度的预算要求，国库会计需要建立适当的信息披露渠道、方式；四是硬约束的预算控制，国库会计需要建立有效的监督管理机制；五是公共性的预算安排，国库会计需要建立符合公共利益的安全技术措施。

一、贯彻预算控权理念，完善国库会计协调、制约机制

(一)预算法律制度规定了预算执行相关部门的职责

新《预算法》的立法宗旨从加强预算分配修改为加强预算约束，建立全面规范、公开透明的预算制度，从管理法修改为控权法；新《预算法实施条例》加强了部门间的协调、制约，减少公平和效率的损失，防范腐败和寻租的发生[2]。现行预算法律制度明确规定财政部门、征收机关、央行国库和预算单位的职责范围，进一步完善了预算执行制度，实现了对预算执行各环节、全流程的管理和控制。人民银行国库会计作为连贯预算总会计和征管会计、部门预算会计的桥梁，要进一步发挥部门间协调和制约作用，发挥国库会计办理预算收入收纳、划分、留解、退付和库款支拨的反映、监督职能，加强对财政库款及专项存款账户设立、使用的监督管理，完善国库现金监测分析及存放、收回的管理，健全财政专户、财政零余额账户、预算单位零余额账在商业银行开户的核准、使用监督，强化对商业银行代理国库业务的监督工作。

(二)预算法律制度对国库会计发挥协调、制约作用提出了新要求

1.对国库会计的制度供给提出了新要求。需要适时启动《国家金库条例》、实施细则及国库会计基本规则的修订工作。国家金库条例及实施细则是1985年颁布实施的，30多年来，我国财税、金融体制发生了较大的变化，会计制度、科技创新也日新月异，需要对人民银行经理国库以来的理论、实践进行总结，需要明确经理国库新的职责和权限，对国库会计的理论创新要有突破，对国库会计的管理体制、基本制度进行修订完善，上升为具有强制力的法规、制度，更好地发挥国库会计在预算执行中的协调、制约作用。

2.对国库会计的制度协调提出了新要求。国库会计是专业的记录、反映和监督中央、地方各级预算收入、支出、退库、更正及资金划拨、清算等预算资金运动的专业会计。财政制度的变化，如财政体制变化、分成比例改变等都会影响中央、地方预算收支；税收制度的变化，如营业税改征增值税、税收优惠政策改变等也会对中央、地方预算收入、退库产生影响，需要国库会计调整参数设置、进行账务核对验证，都会涉及政府、财政、税务、企业和社会公众。国库会计需要根据新条例的要求，对新政策、新制度在各相关部门中进行协调，确保新政策、新制度的具体落实。

二、明确预算口径范围，细化国库会计核算内容

(一)预算法律制度进一步明确了预算收支范围

现行预算法律制度规定，我国各级政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算内容，并具体细化了各级各类预算收入、支出的范围及内涵。如规定一般性转移支付，包括按统一公式计算确定的均衡性转移支付，对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的财力补助支付，以及其他一般性转移支付等三项内容；规定专项转移支付，必须是上级政府为了实现特定的经济和社会发展目标给予下级政府，并由下级政府按照上级政府规定的用途安排使用的预算资金，不能超出规定的范围、边界[3]。

(二)预算法律制度对国库会计核算内容、范围提出了新要求

1.根据预算法律制度核算范围，适当增加会计科目。可以将各级政府一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收入、支出、退库等作为国库会计的基础会计科目，辅以“预算计划”表外科目等，用“会计语言”来描述、反映各级政府收支变化、资金运动、资产负债及国库活动，不能使用非会计的或非会计价值的办法来反映。

2.根据预算法律制度核算内容，适时推进会计基础改革。预算法律制度明确了各级预算的收入和支出实行收付实现制，同时《预算法》还规定“特定事项按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况，应当向本级人民代表大会常务委员会报告”。国库会计需要根据核算内容的变化，如地方债务规模的增加，从单一的收付实现制向修正的收付实现制改进，如需要增加“地方政府债务收支”、“往来收支”、“结转收支”等会计科目，对特定事项以权责发生制进行会计核算。

3.根据预算法律制度会计信息披露要求，改进会计报告内容及形式。预算法律制度对预算信息披露内容及形式有新的规定，并明确了四本预算的衔接关系。一是要准确反映各部门及所属各单位的本级预算拨款收入，及所对应的支出情况；二是要准确反映各部门预算基本支出、项目支出情况；三是要准确反映一般公共预算根据需要和财力，补充社会保险基金预算情况；四是要准确反映国有资本经营预算向一般公共预算调出资金情况。国库会计报告要能反映预算计划执行情况、资产负债情况、全口径收、支、退、存情况、现金流量情况，实现国库会计报告内容、形式与标准的会计报告趋同。

三、加大预算公开力度，改进国库会计报告方式

(一)预算法律制度明确了预算公开的内容、时间和方式

预算法律制度要求各级预算遵循预算公开原则，一是对单位预算、决算支出情况，要求按基本支出和项目支出向社会公开；二是对部门预算、决算情况，要求按其功能分类到项向社会公开、按其经济性质分类，基本支出到款向社会公开；三是对一般性转移支付，要求细化到地区向社会公开；四是对专项转移支付，要求细化到地区和项目向社会公开；五是对政府债务、机关运行经费、政府采购、财政专户资金等情况，要求按照有关规定向社会公开[4]，并规定经批复后20日内由单位向社会公开。

(二)预算法律制度对国库会计报告内容、方式提出了新要求

1.会计报告与会计科目相衔接。国库会计科目是源，会计报告是流，会计科目是纲，会计报告是目，会计报告更多的是用会计科目“说话”，会计科目更多的是用预算科目“说话”。从会计核算与会计报告的角度，会计报告来源于会计核算，如果会计报告是类，会计核算可能是项，且数据要相一致。会计报告是对会计核算的归并、汇总，并提出有用的信息。

2.会计报告要有经济分类。预算法律制度规定了经济分类的内容，国库会计需要对经济用途进行核算，并根据会计报告的需要，增加会计核算的要素，如收、支、退对经济、行业影响的要素，并由会计报告进行汇总报告。

3.会计报告的要素要有度。从会计分析的角度，国库会计对预算执行的报告需具有宏观性、前瞻性，要与税务、财政的分析有区别，侧重点在宏观方面，突出现金流向、流量的特点，报告要素不需要过细，但要更及时、全面、完整。

4.会计信息报告要有发布机制。预算法律制度规定了预算收支公开的时间、方式、具体内容，公开是常态，不公开是例外。国库会计信息的公开也应该成为常态，并在预算执行信息公开中有一席之地，需要确立公开的时间、公开的内容、公开的方式。同时，要研究与财政公开、预算部门公开的相互衔接。

四、强化预算执行约束，规范国库会计监督手段

(一)预算法律制度明确了加强预算执行的监督责任

预算法律制度对如何控权、违法处理做了规定[5]。一是明确规定了各级政府、有关部门和单位对债务、转移支付等的管理职责，如不得突破一般债务限额或者专项债务限额举借债务，转移支付预算、拨款由财政部门办理，其他部门不得下达预算和支付；二是明确规定了各级政府财政部门的监督职责，如加强对预算资金拨付的管理，不得办理无预算、无用款计划；超预算或者超计划的资金拨付，不得擅自改变支出用途；三是明确了各级国库会计的监督管理职责，如不得擅自冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库库款。

(二)预算法律制度对国库会计监督提出了新要求

1.丰富国库会计监督手段。预算法律制度规定各级国库应当依照有关法律、行政法规加强对国库业务的管理，及时准确办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付、国库集中支付资金的清算，加强对国库经收处收纳预算资金的监督管理，强化对商业银行代理国库业务和国库集中收付业务的监督管理。国库会计要强化非现场柜面监督，大力推进电子化、智能化、模块化审核监督，将事前、事中、事后监督有机统一，降低监督成本，提升监督效率。

2.扩展国库会计监督范围。预算法律制度规定，预算执行的各部门不得延解、占压应当缴入国库的预算收入和国库库款。各级国库、代理银行要依据财政部门签发的拨款凭证或者支付清算指令，于当日办理资金拨付，并及时将款项转入收款单位的账户或者清算资金，不得占压财政部门拨付的预算资金。国库会计要实现对预算资金的征收、缴库、划转、清算、支拨、退库全流程、多方位的监督；要对商业银行代理国库业务全面监督，要运用大数据、现代信息技术开展对代理业务的检查监督；同时要对非银行支付清算机构代理国库业务进行指导、检查监督。

3.提高国库会计监督效能。按照预算法律制度规定，国库会计要不断适应社会经济、科学技术的发展，对预算收入入库、报解、支付等监督精准有效，当前为支持地方落实“六保”任务，中央对地方新增财政资金要求直达基层，国库会计要对实现财政资金直达进行实时、有效的监督；在简政放权、优化营商环境的大背景下，国库会计对退库业务，要确保退库的合法合规，又要保证退库资金安全、高效运行，要树立责任意识，改变违规不担责的思想，要敬畏法律、法规。

五、维护预算公共利益，落实国库会计安全措施

(一)预算法律制度进一步细化和明确了绩效管理和政府债务管理

各级各类预算都要遵循预算法律制度“讲求绩效”、“安全运行”的原则[6]。一是建立和完善项目支出预算评审制度，各预算部门要按照本级政府财政部门的规定认真开展预算评审，提高财政资金运行效率和社会效率；二是对地方政府债务余额实行限额管理，由省级政府发行的债务余额，不得突破国务院批准的限额，防控地方政府显性的、隐性的债务风险；三是建立健全地方政府债务风险评估指标体系，各级财政部门要组织评估地方政府债务风险状况，对债务高风险地区提出预警，采取有效措施防范化解债务风险，确保财政稳健安全运行。

(二)预算法律制度对国库会计安全控制提出了新要求

1.优化国库会计核算系统。国库会计核算系统需要安全、高效、简便，不能简单问题复杂化，而是复杂的事情简便化。对现行的国库会计数据集中系统优化，真正实现资金集中收支，账户分散管理，可以取消内部往来，实现全国国库“一本账”，如转移支付就是不同账户之间的记账，资金从外部进出国库系统，才通过支付系统结算。

2.优化国库资金清算系统。国库资金是带信息的资金，信息不同，资金的性质不同，分配的方式、结果及用途都会不同。目前国库资金的清算、信息传递和资金划转是分开的，资金信息由财税库银横向联网系统承担，资金划转由现代化支付系统和国库内部往来实现。相关部门应研究实行国库资金的传送融合了信息，传送的资金是含有信息的，不再需要两个系统分开传送，资金运行更加安全高效。也可以借鉴国外国库现金管理的方式，对超过国库限额的资金自动留存商业银行，如可以对国库经收处的资金先行“圈存”，经国库收、支、退处理后，满足国库限额的，对国库经收处资金存放，否则，上缴国库弥补限额。

3.优化国库会计共享系统。新条例明确了新的业务，如国库现金管理、国库集中收付、财政专户管理、地方债管理等，国库会计需要对传统业务、新出现的业务进行信息化管理，实现财政、税务、银行、国库信息共享，防止信息管理的碎片化、不兼容性。国库会计所有信息化的数据源头都是会计核算数据集中系统，所有信息化的需求，都要从会计核算数据集中系统开始，增加会计核算数据集中系统的录入要素，共享信息系统就可以根据需要进行归纳、汇总、提出，实现国库会计资金、系统的安全高效。