上海“十四五”新城发力政策背景下的新城建设思考

上海交通大学 许蓉

一、引言

上海作为中国核心城市，中心城区人口密度大，人均资源紧张，生态环境承载力饱和，随着城市的不断发展吸引，上海中心城区已无法承载增量人口与效能，在城市用地趋紧的空间结构下，城市投入产出效率、城市管理成本、人均资源平衡等问题成为日益凸显的矛盾，也将成为上海进一步扩大发展的突出问题。

当城市仍存在二元结构不平衡，将优质医疗、教育、企业、公共交通等大量资源集中在市中心，积累效应明显，导致人口大量涌入，房价房租的级差地租随之上升，对城市的安全韧性也提出了考验，对自然灾害和流行性传染疾病的预防与控制成本加大。与此同时，郊区的土地资源却无法充分发挥价值，外部动因和内部动能无法抗衡中心城，缺乏人口磁力。根据《2020年上海城市体检工作成果的报告》，上海“城市功能布局南北‘不平衡’、东西‘不充分’的特征仍显著”。为更好均衡发展上海，提升郊区新城的发展，上海“十四五”规划纲要明确提出，加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局，并将其能级提升为长三角城市群中具有辐射带动作用的独立综合性节点城市。

二、上海的“新城”发展演变概述

基于霍华德的“田园城市”理念，上海在民国时期组织制定的《大上海都市计划》体现了“卫星城”的概念。1959年，在《关于上海城市总体规划的初步意见》中真正明确了“卫星城”的建设计划，闵行、吴泾、嘉定、松江和安亭形成各具特色的卫星城，承担着不同的工业主体定位，接纳外迁工厂和人口，随后《城市建设初步规划总图》在5个卫星城镇外又增加了青浦、南汇等12个新卫星城。1986年，《上海市城市总体规划方案》成为上海第一个获得国家批准的城市总规，规划将卫星城的数量减至7个，在上海南北两翼分别规划建设了金山卫卫星城、宝钢及宝山卫星城，形成产城一体的规划发展。

2001年，《上海市城市总体规划（1999年-2020年）》提出“集中力量建设新城”，形成人口规模在30万以上的新城，该规划不再提卫星城，而是提出郊区新城，给予了功能更完善、产业更合理的定位要求，共规划11个新城。后续，《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，提出“1966”城镇体系，对上海进行了一次更全面更综合的重新整合布局，新城数量也从11个减至9个。

2017年，《上海市城市总体规划（2017-2035年）》将新城定位为“长三角城市群中具有辐射带动能力的综合性节点城市，按照大城市标准进行设施建设和服务配置”，新城调整为5个，闵行、宝山纳入主城片区，金山、崇明调整为核心镇。同时，提高新城的人口密度，开发建设适度向新城地区倾斜。2021年上海发布了《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》，按照产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利、治理高效的新一轮新城建设要求，大力推进嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等五个新城建设，见图1。

图1 上海市城市总体规划城镇结构发展轨迹

三、五个新城“十四五”发展政策

从国际经验看，新城的发展建设普遍规律是重心从单功能突出到多功能综合的多重网络联系。2021年3月上海发布了《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》，聚焦6个重点领域专项意见方案，并形成五个新城“十四五”规划建设行动方案，从定位、交通、产业、公共服务、机制建设等多方面共同发力，强化新城发展的支撑。

（一）功能定位的提升

五个新城在“十四五”新城发力的背景下，已不再是早些年的“卫星城”和“郊区新城”，他不仅仅是城市的副中心，更是要把他们放在长三角世界级城市群的定位去考虑，成为全球城市区域网络中具有辐射带动作用的独立综合性节点城市。

（二）强化产业发展支撑

产业是支撑起新城发展的基础性功能，产业的发展在一方面为城市建设提供了税收等方面发展的动能，另一方面也给新城提供了更多的职业岗位，为吸引人口提供了落脚岗，更易形成职住平衡的局面，对新城发展留住人才产生积极影响。当新城打造各自的主流产业定位，在长三角甚至国内形成一定的品牌集聚和影响力时，可以给新城带来发展效应，为此，“十四五”期间上海提出了一城一名园的新城产业发展重点聚焦方向，可以让新城快速地在一定的产业领域打响知名度，提升产业集聚引领力。

（三）夯实交通基础

交通是城市对外交流的重要通道，高速公路、快速路、轨道交通已成为新城对外交通的主要动脉。目前新城基本已覆盖与中心城的交通通道，但与长三角的交通联系仍然较为单一。在新城的快速发展期，多种形式的交通发展能缩短与周边城市之间的时间和空间距离，加快推进交通建设为新城发展起到更好的赋能作用，因此，新城的综合交通发展占据重要的位置。

（四）改善公共服务

公共服务是提升城市能级的重要载体，既是对城市功能的完善也是对民生服务的保障。因此在新城建设的公共服务方面，需加快集聚具有显示度、辐射力、高品质的重大民生项目，推动五个新城在上海整体公共服务设施配置方面的资源均等化，服务更优化。加快完善五个新城的优质教育资源、高等级医疗资源、多样性的文化服务设施，使新城人民在家门口就能享受到公共服务设施的便利与惠民。五个新城在“十四五”新城建设行动方案中也对民生服务的保障提出了指标性的目标，使新城吸引集聚人才、创造有品质生活、提升城市功能的作用进一步凸显，见表1。

表1 新城公共服务设施指标表

（五）新城体制机制建设

为着力推进上海“十四五”期间新城建设，在新城集聚更多的优质教育、医疗、文化等资源，形成长三角城市群的辐射带动作用，上海市成立“市新城规划建设推进协调领导小组”。与此同时，五个新城分别成立区领导小组，并下设新城推进办公室。为高水平规划建设新城，激发部门、属地政府的力量，上海市制定推进协调机制、专项政策、考核激励等一系列措施，举全市之力推动新城发展。

（1）强化新城规划建设工作组织协调。上海市规划建设推进办公室组织牵头形成统筹协调机制，完善会议和信息报送机制，为统筹协调和实施推进搭建好平台。在市领导小组层面，定期召开新城规划建设工作调度会、领导小组工作总结部署会，不定期按需召开领导小组专题会。在市推进办层面，定期召开新城推进例会，以及现场推进会，协调困难瓶颈问题和意见诉求。在新城层面，加强信息的传达落实，每月形成简报，不定期进行信息报送，形成良好的工作交流氛围。

（2）逐步出台新城激励政策及措施。根据上海新城实施意见，在强化人才引进、优化土地保障、加强财税支持、优化营商环境等政策方面，加大对新城建设中重点地区和重大项目倾斜力度，制定共性加个性的支持政策，形成政策合力。

（3）形成新城规划建设工作的考核督促机制。通过对照年度工作计划、明确考核目标、制定考核办法、组织年度考核等环节，对新城的推进建设实施全过程的督促考核，考核结果与奖励机制挂钩，以考核促推进。建立起五个新城的重大项目库，形成“一项目一档”，重点督办重点项目、示范项目，确保按计划推进。

四、新城发展的困境与对策

以奉贤新城为例，奉贤位于上海的南部地区，是杭州湾廊道上的重要节点。相较于其他新城，奉贤新城的建设起步晚于松江、嘉定新城，但在近些年的发展中频频展现出亮眼之作，新城发展呈现后发优势。与此同时，也存在发展困境和需要破解的难题，在新城发力的政策背景下，抢抓机遇，迈上新台阶。

（一）奉贤新城的发展历程

奉贤新城的发展总体经历可以概括为雏形期、成长期以及发力期。2001年，奉贤新城（当时称为南桥新城）在《上海市城市总体规划（1999年-2020年）》中提出，2006年《上海市南桥新城总体规划（2010-2020年）》获得批复，形成奉贤新城的发展建设雏形。2008年新城公司成立，在两规合一以及市政府发展新城建设的背景下2010年《上海市南桥新城总体规划修编（2010-2020年）》获批，2019年《奉贤区总体规划暨土地利用总体规划（2017-2035）》获批，新城建设不断发展成长，形成新城基本格局框架。2020年上海市委、市政府提出“新城发力”的政策，新城建设获得新机遇、迈上新高度。

（二）新城发展存在的问题

为提升奉贤新城的空间品质，新城的规划定位、规模、功能、用地布局都需要进行重新梳理。一是需要找准差异特色。应进一步考虑在功能上形成初步具备服务和带动杭州湾北岸地区的综合性节点城市，加强对周边城镇和乡村地区的辐射带动作用。目前5个新城均面向长三角地区，横向比较五个新城，奉贤新城应进一步挖掘资源禀赋，强化特色功能。二是发展理念落地。考虑如何通过“公园城市”“低碳城市”“韧性城市”“无废城市”“海绵城市”等发展理念推进城市建设，提升新城综合竞争力。三是新城发展需提高品质建设。奉贤新城剩余可开发空间基本位于新城东侧区域，特别是金汇港以东仍有大量土地待开发。但新城区域内金汇港以东为大型居住社区，主要住宅用地为市属保障用房和动迁安置房，整体建设品质偏低，该区域亟须破题，提升整体品质成为新城新亮点。

（三）对策建议

1.坚持规划引领、快速响应，高起点开展规划策划研究

加强规划引领，落实“奉贤新城‘十四五’规划建设行动方案”，围绕奉贤新城的战略定位，开展六大赋能专项研究，推进新城五大重点地区的规划设计，加快重点项目建设，争取市级部门更多政策倾斜和资金支持。开展高质量发展“全要素”案例对标研究，从生态景观、环境卫生、市政交通、产业园区、地下空间、公共服务、城市文化、城市事件、城市风貌九个维度，形成对标清单，并逐项落实责任单位，作为奉贤新城规划建设的对标和引领。

2.坚持项目为要、聚焦发力，高质量推进新城项目建设

聚焦五大重点片区建设，以数字江海、新城中心、国际青年社区、南桥源老城社区、东方美谷大道为重点项目打造的空间承载区，加强功能策划、城市设计，推进项目落地。

聚焦六大赋能提升，延伸东方美谷产业链、价值链，实现从产业品牌到城市品牌再到文化品牌的蝶变。推进上海南部枢纽、15号线南延伸、市域线交通、中运量交通、静态交通及慢行交通等规划研究及建设推进，为新城交通互联互通赋能发力。按照高于中心城区的标准配置公共服务设施，加快完善城市功能。强化“田字绿廊”沿路生态廊道等绿色空间体系建设，全面提升“十字水街”两岸公共空间景观品质，持续注入艺术人文、体育健身等功能，努力把生态优势转化为发展胜势。

3.坚持政策穿透、机制健全，高效率凝聚新城推进合力

加强政策支持保障，落实穿透力政策举措，促进新城经济更高质量发展，出台针对性、有干货的支持政策，助力奉贤打造更具竞争优势的优良发展环境，不断培育壮大经济新动能。

充分发挥新城推进办职能，紧扣六大赋能及重点区域、重点项目规划建设，及时沟通协调建设过程中面临的重大困难和问题，通过新城推进例会等实施机制促进行动方案的有效实施。加强公众参与，开展线上、线下人民意见征集，并积极推动区级人民建议成果转化。