浅析重污染天气应急减排措施

2022-12-14徐添妍

新型工业化 2022年5期

徐添妍

上海清宁环境规划设计有限公司，上海，200051

0 引言

大气重污染成因主要来源于污染排放、气象条件、区域传输。大气环境受风向、风速等影响，污染产生时若风速变小，污染物水平传输变慢，再加上不利地形因素的影响，污染物无法及时扩散，导致污染更加严重[1]。气象条件、区域传输依靠目前的技术较难改变，污染排放是目前比较容易控制的。污染排放主要来自工业、燃煤、机动车及扬尘。重污染天气对人体健康、农业生产、交通运输[1]的影响都很大，也会引起大气环境容量大幅降低、容易生成二次污染物[2]。2013年国务院印发了“气十条”，国家通过多项措施的施行，持续改善了国内的环境质量[3]。2020年337个城市PM10和PM2.5平均浓度较2015年分别下降29.1%和28.3%。重点行业脱硫脱硝除尘设施全覆盖，SO2、NOx、颗粒物治理设施安装率近100%。重污染天气应急减排则为重污染天气的环境改善提供了支持。

1 重污染天气应急减排的意义

2013年“气十条”印发后，各地自发进行了重污染天气应急预案的编制，很多地方的应急预案没有完善，对应急预案的施行效果、应急措施的有效性没有评判准则。部分地区制定的应急预案文本质量不高、权威性不够、预警分级不合理、应急预案可操作性不强，还出现了“一刀切”、管控措施不适合特定污染源等问题。

2019年国家出台了《关于加强重污染天气应对夯实应急减排措施的指导意见》（环办大气函[2019]648号）；2020年生态环境部发布了《关于印发重污染天气重点行业应急减排措施制定技术指南（2020年修订版）的函》（以下简称“指南”）（环办大气函[2020]340号）。2020年，全国主要城市和区域均统一重污染天气预警分级标准，积极开展并实施应急减排清单式管理，突出科学治污，精准治污，依法治污。按照多排多减、少排少减、不排不减的原则，在重污染天气应急期间采取差异化的减排措施，提高重污染天气应急减排的科学性和实效性[2]。

2 重污染天气应急减排措施的科学性

2.1 全面覆盖，突出重点

根据排污许可证管理信息、环境统计、第二次污染源普查结果、市场监管部门清单等对行政区域内重点行业企业进行排查，确保涉气企业全覆盖。其他污染源包括非道路移动源、溶剂使用源、扬尘源等。优先控制重污染行业主要涉气排污工序，精准减排。对新兴产业、战略性产业及保障民生的企业，根据实际情况采取减排措施，尽量避免对正常生产生活的影响。

绩效评级中，对于A级、引领性、B（含B-）级企业，由生态环境局审定、抽查复核，公开企业评级目录，接受社会监督。此类企业虽然可以根据自身实际情况减少减排，对其环境管理、环境保护措施等方面也提出了更高的要求。定期抽查过程中，一旦不符合相关等级要求，就进行降级处理，并要求其按照降级后的减排要求采取措施。

2.2 绩效分级，差异管控

指南中将重污染天气预警分为三级，分别以黄色、橙色、红色表示。黄色、橙色、红色预警分别对应Ⅲ级、Ⅱ级、Ⅰ级应急响应。采取“应减尽减”“差异管控”的原则，31个重点行业按照指南，参照对应等级，采取减排措施；在减排要求难达到时，再对小微涉气企业采取减排措施。各企业等级由企业自评再经管理部门审核确定，从污染治理技术、排放限值、监测监控水平、环境管理水平、运输方式、运输监管等多方面进行评级。不同的等级机制对应的要求及执行内容更有针对性，发挥重污染天气应急的作用。针对不同治理水平和排放强度的工业企业，分类施策，确保同等绩效水平的企业减排措施相对一致[3]。

2.3 短板原则

评级时，需要满足对应级别指标中规定的各项要求，有一项未满足的，降级评定。当企业涉及跨行业、跨工序时，以所含行业或工序中绩效评级较差为准，执行相应应急减排措施。此原则对企业的污染治理、监测监控、环境管理等各方面都提出了更高的要求，也有助于企业查找自身各方面的缺陷进行补足。在利于提升环境质量的同时，推动企业的绿色发展。

2.4 保障民生

对于民生保障类企业和工程类项目，在严格流程认定后再列入豁免清单，企业和项目可以在重污染天气预警期间正常的生产运营。同时对于此类项目，鼓励他们在保障基本生产的条件下进行自主减排，提高污染物控制水平，为减少重污染天气的污染程度做出一定的贡献。此举可避免对居民供暖锅炉和空气质量影响小的生活服务业采取限停产措施。

2.5 结合实际

在李云燕等[4]人的研究中，重载货车数量、省季货物周转量、柴油实用量是造成北京重污染天气增加的原因。指南中31个重点行业的举措中都涉及了车辆运输、物料和产品清洁运输、汽运的燃料也都考虑在内，符合实际，明确了运输环节的源头管控要求。

指南中针对企业不同工序，为各流程提供对应的减排措施，充分考虑措施的可操作性，杜绝“百分比限产”“减少生产时间”等无法明确落地的手段。

指南中对应不同行业区分的A、B、C、D、其他、绩效引领性及非绩效引领性的等级，也让各企业有了榜样。A类的国家一流、行业带头的水平，可作为同行业的标杆、范例。C、D类企业的减排措施力度较大，从而可以鼓励企业向优秀企业学习，提升环保基础水平，促进行业转型升级，实现污染减排与行业高质量发展的双赢。

除了工业源外，还将道路机动车、非道路移动源、溶剂使用源、扬尘源等纳入了减排清单内。从源头上将大部分涉及废气排放的部分都纳入减排管理，并针对不同源头，提出了不一样的措施要求。

3 应急减排措施执行过程的困难

3.1 措施执行难

指南中提供了不同重点行业不同等级时对应的减排措施，但是有些企业实际执行时因为工艺问题，无法按照指南具体执行。例如，一些行业要求停止某个特定工序，但是企业在运行过程中，若停止某个特定工序，就导致整条生产线需要全部关停。考虑到经济因素，企业对于此类举措配合程度相对低。

在指南出台前，重污染天气应急减排措施存在着能不能执行、好不好执行、愿不愿执行等3个方面的问题。出台后，能不能执行、好不好执行已经有了一个标准政策，但企业愿不愿意执行是一个重大问题。一方面企业因为停产影响收益而拒绝配合，另一方面企业责任意识不高，未理解重污染天气减排的意义所在。违法问题、违规排放与对强制减排的应急措施不执行是我国社会中最常见的也是最难彻底解决的。

3.2 实际减排量不明确

目前重污染天气各项污染物的减排量是按照2018年大气排放清单作为基数，不在排放清单内的企业根据清单指南核算或使用二污普数据。但实际减排量与理论减排量之间还是有差距的。例如石化行业，根据《重污染天气重点行业应急减排措施制定技术指南（2020年修订版）》，石化行业的C、D级主要减排措施是降低生产负荷。但是研究表明生产负荷突然降低可能影响生产装置的运行并导致污染物排放量突增[5]。从理论减排量来说，生产负荷降低，污染物排放量也会降低。所以实际减排量不明确导致减排效果不显著，也是减排中的重要问题之一。

3.3 民生保障的减排比例需要依靠小型企业补足

民生保障类企业为维护社会正常运行，可在重污染天气正常运行。但其作为涉气企业，存在污染物排放量，为达到减排比例，此部分污染物的排放量需要关停众多小型企业，以达成减排比例。以电厂为例，电厂作为民众生活的重要需求之一，必须在重污染天气正常运行，但其污染物二氧化硫、氮氧化物的排放量较大，需要依靠其他小型企业关停才能抵消此部分污染物带来的影响。

3.4 污染物减排不均衡

污染物减排难度逐步加大，见效快的治理领域减排空间正逐步减少，减排领域和范畴越来越广，环境治理更加复杂和成本也在增加，改善难度在加大。VOCs减排缓慢已成为突出短板。减排需要形成协同效应，二氧化硫、氮氧化物的协同减少可以减少细颗粒物的生成；挥发性有机化合物应当配合氮氧化物的减少，以减少臭氧的生成。

4 建议及举措

4.1 源头减排，减少基础排放量

减排量无论多少，都是根据总减排基数来计算减排比例。实际大气环境容量是有限的，在基础减排量不变的情况下，减排的污染物排放量仍旧超过大气环境容量时，重污染天气依旧会发生，且会让公众感觉采取减排措施后，重污染天气并未得到很好的解决。在这种情况下，应当考虑从源头减排。不单是企业生产，还有生活和生态等各方面，生产应当向绿色产业、绿色科技转变；生活应当向低碳生活、绿色出行转变；生态应当向空间调控转变，对环境容量有限的区域的基础减排量进一步管控。

4.2 减排量折中

二污普、系数法等数据可能与企业实际还有相对较大的差距，真正停产时实际减排量与上报的减排量不一致，导致减排效果不理想。当企业有在线监测系统时，可以直接从监测系统了解日排放总量，没有在线监测可依据监测数据核算。当然监测数据可能会因工况的问题导致排放量偏小，可以与计算数据进行折中取法，确保减排量贴近实际。

4.3 减排方式多元

企业由于某些工序因工艺问题无法停产，可以通过提高污染物治理效率、限制生产负荷等方式来减少污染物排放。对减排方式的严格要求就是可操作、可监测、可核查，切实减少污染物排放。在重污染天气结束后对减排措施与减排量的实施情况、社会经济效益、对人群健康的影响进行评估，不断改善提升减排措施的可操作性、实用性，在保证减少重污染的同时减轻对经济、社会的影响。在重污染天气结束后针对重污染期间的环境空气质量监测数据、污染源监测数据及气象条件等信息进行汇总与分析，对措施合理性进行评估和调整，保证措施在之后的重污染天气条件下有良好的效果。

一些重点企业，可以指导他们提前展开减排，在重污染天气高发的秋冬季，可以根据同时期的历史空气状况，判断会有多次重污染出现的过程，提前安排石油化工、制药等短时间内无法完全停产的行业调整生产计划。

4.4 监管细化

在工业企业连片的工业区，例如化工区、重工业区。企业数量众多，每家的减排措施、减排要求不一致，在重污染天气预报时，无法及时通知到各家企业或无法及时监测到各家企业的减排情况。在应急减排任务确定后，应该将任务分解到各部门、各实施单位，明确各部分职责，健全重污染天气应对体系，监管人员分管到片，确定各人职责，管好分管企业，严格按照上报的减排措施及时执行，减少应急反应迟滞现象。

生态环境主管部门应当联合其他税收、电力等部门，核实企业的生产过程和应急减排的执行情况。例如用电量可以判断企业是否落实停产措施，对重点管控的环节安装视频监控。加强与气象部门的合作，共同开展空气污染预测、预报、预警技术的研究。

随着信息技术的发展，可以利用互联网大数据为重污染天气提供精细的信息管控，监测污染地区的基础信息，实时了解各区域的污染趋势，提升重污染天气应急减排的时效性。

4.5 处罚立法

由于没有相关严肃的法律法规，所以众多企业在重污染天气发生时并不会及时采取措施或者未严格按照要求采取措施，导致减排清单只有内容而无实际效果。监察管理部门可以抓典型，做实监督体系[6]，动员千遍，不如问责一个，追责问责也是重污染天气应急预案执行的重要手段之一。在重污染天气期间加强执法，组织相关部门进行监督检查，全面细化、量化不执行相关重污染天气减排措施的违法行为，让企业了解到不严格执行的后果，尝到相比较采取减排措施所造成的更大的经济损失的苦果，才能从源头放弃不执行减排措施的念头。

4.6 加强宣传

向企业宣贯重污染天气应急减排措施的重要作用，并将措施施行后的各项益处及天气改善情况及时公布。同时制定政策激励企业争取提升自己的工艺生产方式、污染物治理措施，并规范各项环保举措。同时根据重污染天气出现的季节、时段，提醒企业尝试调整生产计划，利用重污染天气的时段减少生产，进行维修调整。企业应当建立自身环保意识，不能只注重经济利益。

除了企业层面的宣传，公众层面也应该及时宣传。首先对于重污染天气引起的公众心理、身体不适，应当及时进行了解情况，并发布相关预警，对易受影响的人群及时给予告知，普及相关防护举措。同时做好科普，解释重污染天气的成因及实施举措，重污染天气应急措施采取并不能保证重污染天气不再发生。要让民众了解此类举措是为了缓解重污染天气带来的危害，而非一劳永逸。重污染天气完全消除还需要公众、政府一起努力。同时，在重污染天气，公众也应当做好移动机动车源的应急减排工作。例如在相关限行措施发布时，及时响应政府号召。在自身生活过程中，低碳出行、低碳生活，减少生活中污染物的排放，为重污染天气的减少做出自己能做的贡献。