村庄规划村民“三权”调查情况评价——以广西贵港市15 个村庄为例

马国斌，吴壮金，王鹏程

南宁师范大学自然资源与测绘学院，广西 南宁 530100

乡村振兴，规划先行。村庄发展需要农民、政府、企业和社会共同参与，确保从知情、自主、优先3 个方面保障村民根本利益。而村庄规划所显露出的问题，如村民参与度较低、产业融合发展水平不高、城乡基础公共服务设施差距较大等阻碍着村庄有序发展、乡村振兴和共同富裕进程。

在村庄规划编制及实施过程中，学者们基于以人为本、共生理论[1]、存量规划[2]、四缘融合[3]等理念，从规划师[4]、农民意愿[5]等视角切入，采用主成分分析法、模糊综合评价法、层次分析法等方法研究当前村庄规划存在的问题，并提出可行性建议，但对村民知情权、决策权和监督权的现实情况缺乏深入研究。因此，研究小组基于现有研究成果，选取贵港市15 个已编制规划的行政村作为调查对象，深入实地调研，总结村庄规划编制实施过程中村民主体参与情况，构建“三权”框架，并运用模糊综合评价法进行评价，分析村民参与规划编制存在的问题，从而有针对性地提出村庄规划与发展的建议。

1 研究区概况

贵港市位于广西东南部、珠江流域干线西江中游，是广西重要的商品粮、糖、果、肉桂和禽畜生产基地。2020 年，贵港市粮食产量达1.467 9×106t，农产品质量安全监测合格率稳定在97%以上，“菜篮子”保障能力不断提高。贵港市曾获“全国富硒农业示范基地”等荣誉称号，其中“荷美覃塘”成功打造成为全国休闲农业与乡村旅游示范点，平江村被评为中国美丽休闲乡村，全市共有15 个自治区乡村休闲农业示范点。乡村振兴产业发展、乡村风貌提升三年行动等一系列重大行动深入推进，“三清三拆”环境整治全面开展，建成7 个自治区级村屯绿化美化景观示范村屯，贵港市村庄规划取得初步成效。

此次研究选取贵港市港北区的石寨村、龙井村、樟村，港南区的石连村、平江村、良坡村，覃塘区的龙凤村、新岭村、邓保村，桂平市的金田村、金龙村、南乡村以及平南县的双上村、富藏村、榄垌村共15 个2020 年已编制村庄规划的行政村进行实地调研。

2 研究方法

研究小组通过实地问卷调查、访谈等方法了解当地村庄规划编制中村民“三权”基本情况，根据主成分分析法构建指标体系，运用模糊综合评价法进一步分析评价村民的“三权”情况，最后结合区域实际情况和评价结果，提出提高村民“三权”水平的可行性建议（见图1）。

2.1 调查方法

2.1.1 “线上＋线下”问卷调查法

研究小组选取目前贵港市15 个正在实施村庄规划的行政村派发调查问卷，调查村民“三权”的具体情况，并制作线上问卷由村干部带动村民共同填写，为调查结果评价奠定数据基础。

2.1.2 半结构型访谈法

通过与村民、村干部一对一访谈的方式，全面了解村民在村庄规划编制过程中对“三权”的认知程度及参与程度，做到理论与实践的结合，提高研究的科学合理性。

2.2 评价方法

2.2.1 指标体系构建及权重确定

此次问卷调查共发放709 份问卷，有效问卷共660 份，占比为93.09%。研究小组对问卷量表进行信度和效度分析，问卷Cronbach系数为0.766，问卷量表信度良好；效度分析检验的KMO 检验值为0.840 ＞0.6，Bartlett球形度检验P=0.001（P ＜0.05），问卷问题具有高效力。

研究小组对660 份问卷数据采用主成分分析法进行处理，筛选代表原有变量的总体性指标，以构建科学的指标体系，并运用层次分析法邀请15 位专家进行打分，得到准则层和指标层权重值（见表1）。

2.2.2 建立综合评价集

研究小组依据李克特量表法（Likert Scale），将A1—C2准则层指标评语划分为4～5个级别，即V1={很支持，支持，一般支持，不支持}和V2={非常高，高，一般，低，非常低}。根据评语集合中所有评语的赋值结果，得到赋值矩阵P，P=（Pi）5or4×1。评价矩阵与赋值矩阵相乘，得到村庄规划“三权”综合评价结果L=B·P（B为评价向量，P为赋值矩阵）。

图1 技术路线图

根据不同指标拟定不同的评语集V1—V8，对赋值矩阵进行赋值，因评语集过多，不一一罗列，故以V1、V2评语集等级数值划分为例，其余评语集赋值和数值划分同理，作为“三权”情况各指标赋值标准。V1赋值结果：P1=20（非常低），P2=40（低），P3=60（一般），P4=80（高），P5=100（非常高）；V2赋值结果：Pa=25（不重要），Pb=50（一般重要），Pc=75（重要），Pd=100（非常重要）。

2.2.3 模糊综合评价

根据专家评价结果确定每种指标的隶属关系，构建模糊矩阵R=（rij）l×k。使用加权评价的模糊算子进行评价得到评价向量B，依据最大隶属度原则计算指标层评价分值，最后求得准则层分值。

式（1）中，W为指标权重数据集合；R为模糊矩阵。

表1 村民“三权”情况指标权重体系及权重表

3 结果与分析

3.1 问卷调查情况

3.1.1 知情权基本情况

研究小组通过实地调查可知，89.3%的村民对村庄规划持支持态度；部分村民对永久基本农田保护措施了解度较高，占比为45.4%；村民对于“三生”空间、永久基本农田划定认知水平占比分别为5.3%、7.2%；90.3%的村民对于村庄道路平整、环境美化等人居环境提升的具体措施和方向并不了解。

3.1.2 决策权基本情况

研究小组通过数据统计发现，55.7%的村民参与村庄规划决策积极性较高；55.4%的村民对于村庄规划的决策目的不了解，仅有17.55% 的村民对村庄规划决策程序认知程度较高。

3.1.3 监督权基本情况

调研数据显示，69.8%的村民认为监督权对村庄规划不重要；村民对永久基本农田监督程度、宅基地监督程度、村容村貌监督程度、产业用地监督程度的占比分别为73.80%、69.10%、71.59%、70.24%。

表2 贵港市15 个调研村“三权”情况评分表

3.2 “三权”评价结果分析

3.2.1 模糊综合评价结果

针对调研村各项指标权重和评价分值，研究小组对准则层“三权”的隶属度及评价矩阵进行计算，得到贵港市15 个调研村“三权”总体评分情况（见表2）。

3.2.2 结果分析

综合考虑“三权”情况将评价结果划分为5个等级标准，即非常低（0～20）、低（20～40）、一般（40～60）、高（60～80）、非常高（80～100）。

（1）知情权情况。知情权情况为低水平的村庄有双上村、榄垌村、富藏村，分值分别为37.258、34.741、33.463，村庄规划知情权的提高主要通过村民读本、村规宣传等手段。其余12 个村庄村民积极响应乡村振兴的致富目标，并对村庄规划的理论、政策等有所了解，知情权意识水平优于双上村、榄垌村、富藏村。

（2）决策权情况。在决策参与程度方面，龙凤村、樟村为高水平，其分值均达到60 分以上，原因在于这2 个村积极落实农村产业结构调整、土地综合整治等村庄规划相关举措，村民获得产业致富、生态宜居、生活幸福的规划发展红利。

（3）监督权情况。监督权总体情况处于高水平的村庄分别有樟村、平江村、良坡村，评分高达61 分。同时，樟村和良坡村村民监督意识较强，认为监督权在规划中具有重要作用。双上村、富藏村、榄垌村等12 个村庄村民监督权意识水平低于樟村、平江村、良坡村，应充分营造村委带头、村民为主体的监督氛围，巩固村庄规划监督的实效。

4 结论与建议

4.1 结 论

（1）研究小组以大量问卷数据作为支撑，运用模糊评价法分析村民“三权”情况，具有一定的科学性和现实性。通过由问卷调查—指标体系构建—系统评价这一过程，可全面了解村民在村庄规划编制过程对“三权”的认知程度及参与程度，最大限度做到理论与实践的结合。依托于此研究的评价路线，也可从实地问卷和评价分值结果中，进一步剖析贵港市村庄规划所取得的成效及存在的问题原因，有利于针对性地从村民主体的角度监督落实各项规划措施，可为推动乡村振兴和城乡融合提供参考。

（2）由评价结果分析可知，贵港市15 个已编制规划的行政村村民“三权”情况总体为一般水平。龙凤村、樟村、平江村、良坡村村民的“三权”意识水平较高，村庄规划进程推进取得实质性成果，未来可建设为村庄规划编制实施先行示范点，为贵港市其他村庄规划提供规划思路，有助于实现生活富裕、产业振兴等目标。而村民“三权”评分处于中等偏低的村庄，未来亟待通过发挥乡村规划师的带头和指导作用，各村庄间形成别具特色的发展模式，推动消除化解村庄规划的阻碍，保障村民权利和利益，提升村民“三权”整体水平，确保村庄规划福祉人人同享、村村同有。

4.2 建 议

4.2.1 两大模式提升知情权水平

（1）耦合“三大平台+村务公开”模式。村委在“三大平台”发布村庄规划的上位要求、更新相关规划图件，使村民及时了解规划进程，村干部也可适当召开动员大会并由专业人员或乡村规划师负责宣传讲解，激发村民的积极主动性。

（2）深入推进“乡村规划师+绩效考核”模式。该模式由政府通过积极推进乡村规划师挂点服务工作引进乡贤，旨在发挥乡村规划师在村庄规划中作为村民和设计单位沟通的桥梁作用，乡村规划师还要当好“宣传员”，负责向村民讲解相关规划知识，解答规划工作中的难题，营造村民知情的氛围。

4.2.2 “三大途径”提升决策权水平

（1）明确落实乡村规划师职责。相关单位要积极对规划师进行培训和监督，全方位协助组织编制完善乡镇国土空间规划与村庄规划相互衔接，科学推进村庄规划进程，鼓励村民主动参与村庄规划编制和实施，提高村民对村庄规划的决策效力。

（2）规划“留白”联动激励机制。规划中预留不超过5%的建设用地指标，主要为零星分散的公共服务设施及村产业未来发展预留弹性空间。通过联动激励机制对突出贡献的村民进行表彰奖励，激励村民参与村庄建设。

（3）做实“走访入户”。村委和编制单位应大力支持“走访入户”，简化决策流程，借助通俗的文本内容，让村民更有效参与到村庄规划决策中，重视村民意愿表达，将村民决策结果系在心上。

4.2.3 “四项措施”提升监督权水平

（1）建立半公开监督激励制。该机制旨在鼓励村民敢讲、敢说、敢监督，充分发挥村民监督的作用。村民如发现不符合规划的措施，可第一时间上报村委，经双方实地考证后确定最终结果，村民可获得一定的奖励。

（2）完善监督法律法规。相关部门应当对村庄规划的监督法律法规进行完善并落实，明确规划的注意事项，营造敢于监督的环境。

（3）乡村规划师联合监督。由乡村规划师联合村委会、村民对规划措施的实施进行监督，调节村民间因规划不妥造成的矛盾冲突。作为村庄规划监督的“技术把控”，乡村规划师需正确引导村民进行有效监督。

（4）成立多元互动监督小组。由独立的村民监督小组负责监督，政府、规划编制单位、村集体小组共同参与村庄规划的监督过程，建立轮流耦合监督模式，对监督成果进行深入交流和探讨，充分发挥村民监督的作用。