迁徙中国视野下我国县域人口流动状况与发展挑战

段成荣，盛丹阳，吕利丹，邱玉鼎，梅自颖

（中国人民大学a.人口与发展研究中心；b.社会与人口学院，北京 100872）

一、引 言

近年来，我国出台了一系列以县域为基本载体的政策，县域成为乡村振兴的重要单元、新型城镇化的重要环节和城乡融合发展的重要载体。人口流动作为推动县域经济发展、新型城镇化和城乡融合的重要推力受到广泛关注。2022年5月，国家发改委发布的《以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中特别增加了关于顺应县域人口流动变化局势，全面放开县城落户限制，推动人口流失县域转型等重要部署。把握县域人口流动状况及其影响已成为理解县域新型城镇化和城乡融合发展方式的内在要求，也成为未来进一步推动县域内新型城乡关系构建和公共服务政策完善的重要依据。

改革开放40多年来，我国经历了人口和劳动力从低流动性向高流动性的快速转变，我国已迅速完成从乡土中国向迁徙中国的转变（程梦瑶、段成荣，2021）[1]。当前，由于人口向特大城市和中心城市群高度聚集，县域人口外流的现象已屡见不鲜；与此同时，在县域空间内，农民到县城买房子、向县城集聚，农民家庭“城乡两栖”模式亦十分普遍（习近平，2020[2]；夏柱智等，2017[3]）。一些学者已关注到这些问题，开始从县级尺度把握流动人口的空间分布格局演变（刘涛等，2015[4]；戚伟等，2017[5]）。同时，大量研究关注到人口流动对县域城镇化的影响（刘涛等，2015[4]；王婧等，2016[6]；但俊等，2016[7]），并初步探索了人口流动背景下县域人口的老龄化和抚养比（敖荣军等，2020）[8]。但总体上学界对县域人口流动状况、特点和趋势变动的分析仍较有限。一方面，现有研究多从包括市辖区的所有县级行政单元出发，缺乏对县域空间的特别重视；另一方面，这类研究多采用跨县流动单一角度，关于县域内流动的分析不充分，将两种角度相结合分析的文章更是近乎阙如。我国跨县和县内流动反映了县域发展的不同侧面，且共同影响着县域人口变动和社会经济发展，我国跨县和县内人口流动状况如何，各自有怎样的特点，又分别发生了怎样的变迁，可能会带来哪些问题挑战，都是目前值得深入研究的课题。

基于此，本文利用全国人口普查资料和全国1%抽样调查资料，从人口跨县流动和县内流动两个方面，分析了我国县域人口流动特征的变化趋势，梳理了县域人口流动的地域类型及演化，思考了县域人口流动的规律性和发展挑战，以期为县域发展和相关政策的施行提供有益的参考。

二、概念界定、数据和方法

（一）概念界定

我国“县域”这一概念有广义和狭义之分。从广义来看，县域指我国所有县级行政区域，包括市辖区，是一个全覆盖的概念；从狭义来看，县域包括县、自治县、民族县、县级市、旗和自治旗等，不含市辖区（魏后凯，2021）[9]。本文的研究区域为狭义县域，关注这类相对弱势地区的人口流动状况。根据国家统计局统计用区划代码以及民政部公布的县级以上行政区划调整文件，本文最终整理出2000年、2005年、2010年、2015年和2020年所对应的人口普查及抽样调查时点的县域单元数量分别为2 089个、1 996个、1 946个、1 874个和1 871个。

本文的流动人口是指广义人户分离人口，即居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致的人口。根据所跨越的行政区域边界，与县域直接相关的流动人口包括三类：跨县流出人口、跨县流入人口和县内流动人口。其中，跨县流出人口是指户口登记地在本县域，现住地在本县域以外的人口；跨县流入人口是指现住地在本县域，户口登记地在本县域以外的人口；县域内流动人口是指现住地与户口登记地均在本县，但居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致，且离开户口登记地半年以上的人口。

（二）数据来源与测算方法

1.跨县域流动人口

跨县流出人口和跨县流入人口数据来自于2000年、2010年中国人口普查分县资料、2015年全国1%人口抽样调查各省汇总数据。根据户口登记地在“本县（市）”“本省其他县市、市区”“省外”等条目转换得到县域流入人口数据。各县相应的流出人口数是根据流入人口与净流动人口之差计算得出。2015年部分省份缺少县域人口迁移流动数据，结合了地方统计年鉴和微观数据进行了推算。

本文计算了县域人口净流动率和总流动率。其中，净流动率NM是指在某时期内迁入和迁出某地区的净人口数占该地区常住人口的比重，展现出整体上跨县流动方向和对区域人口存量的影响程度。总流动率TM是指在某时期内迁入和迁出某地区的总人口数占该地区常住人口数的比重，展现跨县域人口流动的活跃程度。

2.县域内流动人口

县内流动人口来自2000年、2010年全国人口普查和2005年、2015年1%人口抽样调查中汇总数据中户口登记地在“本县（市）”的数据。2005年和2015年全国人口抽样调查数据个别省份未公开相关数据，根据地方年鉴补充后仍有一定缺失。

本文计算了县内流动参与率IM，即在某时期内在县域范围内发生跨乡镇、街道行为的人口与该地区户籍人口的比值，以测量县内人口流动的活跃性。

3.地域类型分类方法

为了更好地把握县域人口流动的地域差异，本文参考了刘盛和等（2010）[10]和戚伟等（2017）[5]所提出和修正的复合指标法，构建了县域人口流动地域类型的划分方案，并结合县内流动对原始的复合指标法进行了改进。

第一步，本文延续原始复合指标方法，利用净流动率NM 和总流动率TM对跨县人口流动类型进行划分。根据国际经验所认为的某一地区人口迁移量超过10%即具有活跃特征的标准（Huw Jones，1990[11]；Bretell et al，2000[12]），本文将衡量活跃性的标准α设定为10%。当某个地区净流动人口在同期常住人口的占比达到10%以上时，人口流动对当地人口变动的影响在很大程度上将超过自然变动。净流动率NM和总流动率TM存在一定数量关系，当||NM≥10%时，TM必然大于等于10%，当TM＜10%时，则||NM必然小于10%，由此可以简明地划分出我国县域人口跨县流动的四种类型：①净流出活跃型（净流动率NM≤-10%）；②净流入活跃型（净流动率NM≥10%）；③平衡型（总流动率TM≥10%，且净流动率-10%＜NM＜10%）；④非活跃型（总流动率TM＜10%）。

考虑到个别人口在2万以下的西藏县域存在流动人口与总人口都比较小但比值较大的情况，本文将这些区域的净流动率和总流动率结合各县跨县流动人口在全国所占份额进行了修正。

第二步，县内流动是衡量县域人口流动活跃性的重要指标，与跨县流动并行不悖。由此，本文根据县内人口流动参与率IM，同样选择10%作为划分断点β，将县域分为：①县内流动不活跃型（县内人口流动参与率IM＜10%）；②县内流动活跃型（县内人口流动参与率IM≥10%）。

第三步，综合我国县域人口跨县流动类型和县内流动情况，了解各县域主要人口流动方式的空间分布。需要指出，为了使结果更简明，这里不再单独考虑跨县平衡活跃型，而是根据人口净流动方向将其融合到了跨县流出和跨县流入两类。最终分为以下四个类型：①跨县流出活跃型（跨县总流动率TM＞县内流动参与率IM，净流动率NM＜0%，且总流动率TM＞10%）；②跨县流入活跃型（跨县总流动率TM＞县内流动参与率IM，净流动率NM＞0%，且总流动率TM＞10%）；③县内流动活跃型（总流动率TM＜10%，且跨县总流动率TM＜县内流动参与率IM）；④均不活跃型（总流动率TM＜10%，且县内流动率IM＜10%）。

根据以上三步划分方式，可以更全面把握县域人口流动地域特征，归纳我国县域人口流动的主要形式和地域差异。图1呈现了这种分类方式的示意图。

图1 基于修正复合指标划分法的县域流动类型划分

三、跨县域人口流动的基本特征和变动趋势

（一）跨县净流出规模迅速扩大，跨县流动活跃性增强

2000年以来，我国人口跨县流动性迅速增强，跨县流入人口稳步增长，跨县流出人口规模快速增加（见图2）。2000年，我国流动人口总量超过1亿，跨县域流出人口达到5 414万，跨县域人口净流出1 224万。此后，随着一系列有利于人口迁移流动政策文件陆续出台，县域人口跨县、跨区域转移更加活跃。2010年，我国县域流入人口规模增长到8 239万，流出人口规模急剧增长到1.76亿，县域人口净流出规模达到9 361万，十年间县域流入人口和流出人口的年均增速分别达到15.1%和11.8%。进入2010年后，全国流动人口增速出现了波动和调整，县域净流出人口总量突破1亿，县域流出人口规模达到2 亿以上，流出人口年均增速降至2.6%，县域流入人口也增至9 032 万，人口年均增速降至1.8%。2020年，根据各县第七次人口普查公报已经公布的常住人口和户籍人口数计算，我国县域人口净流出规模已突破1.5亿。

图2 2000～2020年我国县域人口流入、流出和净流动规模

（二）净流出活跃型县域占据主导地位

随着县域人口流动性不断增强，我国县域人口跨县流动类型由非活跃型主导转变为活跃型主导，净流出活跃型县域迅速增加、净流入活跃县域分布极化。

净流出活跃型县域已逐步成为我国县域主要类型。2000年，我国人口净流出活跃型县域有328个，在全部县域中的占比仅有15.7%，主要分布于广西和广东北部，同时浙江、安徽、贵州、黑龙江等地的个别县市也开始出现净流出。2010年，我国净流出活跃型县域数量迅速增加到761个，东北地区和秦岭－淮河以南县域出现了大面积的人口净流出活跃区。2015年，人口净流出活跃型县域数量继续增加，达到县域总量的一半以上。2020年，我国净流出活跃型县域更是达到1 349个，成为胡焕庸线东南半壁县域人口流动的主要类型，并且蔓延到胡焕庸以西北的内蒙古、陕西、甘肃、青海的部分县市。

净流入活跃型县域数量缓慢增加，向长三角周边聚集趋势愈加明显。2000年，我国净流入活跃型县市分布广泛，除浙江、江苏、广东外，云南南部、新疆北部部分县域以及满洲里、二连浩特、绥芬河等北部边境县域也呈现人口净流入活跃态势。2010年，浙江、江苏的净流入活跃型县域继续增加，云南、新疆及部分边境县域开始转向为净流出活跃型或平衡活跃型。2020年，我国近一半的人口净流入活跃型的县域分布于浙江、江苏，其余的零散分布于各个省份。

平衡活跃型县域多向净流出活跃型转变。2000年，北京、上海直辖县域、广东、福建、海南等珠三角周边县域以及东北内蒙古和辽宁等地区均有大量平衡活跃县市。2010年，内蒙古、黑龙江、新疆北部和福建仍保有一定平衡型县域，但随着直辖市县域撤县设区和流动性进一步增强，而这类县域在2010年后快速减少并多向净流出活跃型转变，同时也有个别县域从平衡活跃型转化为净流入活跃型，例如浙江的东阳市。

我国非活跃型县域大幅度减少。2000年，我国62.2%县域的跨县流动仍处于非活跃的状态，这类县域广泛分布在我国西部、中部、东北和华北地区。2010年流动不活跃的县域占比迅速下降到27.0%，东部沿海、中部和西部大量县域从非活跃型转化为净流出活跃型，西藏西部、新疆南部以及华北地区河北、山东部分县域仍保持非活跃状态。2015年后，河北、山东的非活跃型县域基本消失。2020年非活跃型和平衡型县域数量继续减少，若假定县域人口跨县流动状态不会由活跃型转换回非活跃型，目前仅西藏、青海西部和南部县域仍保持人口流动非活跃状态（见表1、图3）。

表1 基于修正复合指标的我国县域人口流动类型变动

图3 2020年我国各县域人口跨县流动类型的空间分布

（三）跨县流动人口中老年化明显

我国跨县流出和流入人口的劳动年龄人口占比持续提高，流动劳动年龄人口中年化趋势明显。其中，我国跨县流出人口中的劳动年龄人口从2005年的85.0%增长到2010年的85.5%后，2015年仍保持这一水平。在此期间，跨县流出人口中16～44岁青壮年劳动力比重下降了5.2个百分点，45～59岁中年劳动力占比提升了5.7个百分点。跨县流入人口中的劳动年龄人口占比与跨县流出人口差异逐步缩小，从2005年的80.8%逐步增长到2015年的84.4%，提升了3.6个百分点。但同样地，跨县流入人口也呈现出一定中年化趋势，45～59 岁的中年劳动力增加了3.9个百分点，16～44岁的青壮年劳动力比重则下降了0.3个百分点。

跨县流出人口中60 岁以上老年人口比例从2005年的3.1%增长到2015年的3.7%，其中，2015年60～65岁跨县流出老年人达到60 岁以上流出老人的约40%，低龄老年人跨县流出参与明显增加。相比之下，跨县流入县域的老年人比例则有所减少，由2005年的5.3%逐步降低到2015年的4.4%。此外，跨县流出、流入的儿童人口占比也均出现小幅下降，2005～2015年跨县流出和跨县流入人口中0～15岁占比分别下降了1个百分点和2.6个百分点（表2）。

表2 2005～2015年跨县流出和流入人口的年龄构成（%，岁）

（四）跨县流出、流入人口流动范围均倾向于省内

我国跨县流出人口仍以跨省流动为主，省内流动比例逐步提高。2005年，我国跨县流出人口中，跨省流动的占比达到60.6%，超过同期全国流动人口中跨省流动占比（46.1%）。但随着区域经济发展均衡化和人口流动分散化，跨县流动的占比先是降低到2010年的56.0%，随后继续降至2015年的51.2%。与此同时，跨县流出人口中省内流动的占比持续提高，其中省内跨市占比从2005年的25.8%提高到2015年的31.3%，提升了5.5个百分点，市内跨县占比在2005～2015年从13.6%上升至17.5%，提升了3.9 个百分点。整体而言，我国跨县流出人口中跨省流动的规模和占比与省内流动之间的差异正不断缩小（表3）。

表3 跨县域流动人口的跨省、省内跨市和市内跨县的比例（%）

跨县流入人口的主要流动范围已逐步由跨省转变为省内。随着县域流入人口规模的逐步扩大，跨省流入的占比从2005年的56.1%下降至2015年的47.1%，下降了9 个百分点。跨省流入县域的人口规模已经在2010～2015年间出现了负增长。同时，跨县流入人口中省内流入的占比迅速提升，省内跨市和市内跨县的占比都有一定提高，市内跨县占比从2000年的19.6%持续上升至2015年的24.8%。提升了5.2个百分点，省内跨市占比从2005年的24.3%增长到28.1%，提升了3.8个百分点。

（五）跨县流出、流入原因更加多元化，发展原因明显增加

我国跨县流出的流动原因仍以务工经商为主，流动原因构成日趋多元。跨县流出人口务工经商占比已从2005年的65.5%逐步降至2015年的60.3%。与此同时，跨县流出人口中发展型流动占比增长迅速，其占比从2005年的2.2%上升到2015年的14.0%，提高了11.8个百分点。这一现象既与教育资源整合、撤点并校等改革有关，也反映了县域人口对教育质量和条件需求的提高。此外，社会型流动原因方面，2005～2015年跨县流出人口中婚姻嫁娶占比下降了2.1个百分点，同时随迁亲属占比则提高了1.5个百分点，家庭化流动趋势明显。

跨县流入人口的流动原因中经济、发展和宜居原因增加，社会型原因占比明显降低。与跨县流出相比，跨县流入人口中务工经商的占比较低，但伴随部分县域成功实现了较快的经济发展，已有一些流动人口开始到县域寻找发展和工作机会，跨县流入人口务工经商占比从2005年的52.2%逐步增长到2015年的54.7%，跨县流入人口中工作调动占比也在2010年达到了4.0%。同时，跨县流入人口中发展型流动占比增长迅速，2005～2015年间相应占比提高了13.3 个百分点。此外，宜居型流动也更加不可忽视，跨县流入人口中改善住房的占比达到2.6%。另一方面，跨县流入人口的流动原因中婚姻嫁娶、随迁家属等社会型原因曾是人口流入县域的主要原因之一，但随着经济、发展、宜居等流动行为的增加，2005～2015年随迁亲属占比下降了1.1个百分点，婚姻嫁娶比例占比减少了4.7个百分点。可见，跨县流入群体的自主性、独立性正不断加强（表4）。

表4 2005～2015年跨县流出和流入人口的流动原因构成（%）

四、县域内流动人口的基本特征和变动趋势

（一）县内流动人口规模止升趋降，县内流动活跃性略减

县内流动是我国县域人口流动的重要方式。2000年来，我国流动人口规模不断地扩大，县内流动人口规模也增长较快，但这一规模在2010年达到峰值5 514万人后，于2015年降至5 067万人。相应地，县内流动人口在全国总流动人口中的占比持续下降，从2000年的28.4%降至2015年的20.6%，降低了7.8 个百分点。县内流动人口的减少，既可能是一系列小城镇户籍制度改革的政策推进初见成效、流动人口实现了城镇落户的结果，同时也意味着我国县域人口流动范围选择正不断扩大（图4）。

图4 2000～2015年县内流动人口规模及在各流动范围的占比

（二）县内流动参与提高，县内流动活跃型县域增加

我国县域人口的县内流动参与率稳步提高，县内流动活跃型县域数量持续增加。2000年、2005年、2010年和2015年我国各县户籍人口的县内流动参与度分别为3.3%，3.3%，5.8%和5.7%，整体提升了2.4个百分点。县内流动活跃型的县域数量从2000年的51个增加到765个，提高了约14倍，占比接近全国县域的一半；县内流动非活跃型数量则不断减少，在全国县域总数中的占比由2000年的97.6%下降至57.9%。

两种类型县域的地域分布存在明显阶段性差异，县内流动活跃型县域的区域最早集中于西北和北部，从北向南逐步蔓延。2000年，县内流动活跃型的县域数量十分有限，主要分布于内蒙古、新疆东部和浙江丽水等地。2005年，山东、江西和福建等东部沿海省份的一些县域开始加入到县内流动活跃型之列，内蒙古、新疆县内流动活跃型县域同时也有所增加。2010年，山西、内蒙古、福建、浙江县内流动活跃型县域率先超过了30个，陕西、辽宁、吉林、河南和广东的县内流动活跃型县域也有较快增加。2015年，县内流动活跃型主要聚集在浙江、福建的东南沿海地区和内蒙古、陕北、晋北等北部、中部地区，同时东北和西南地区也县内流动活跃型县域也明显增加（表5）。

表5 2000～2015年我国县内流动人口类型变动

与此同时，仍有一些地区的县域的县内流动始终具有非活跃特征。这些县域主要分布于冀鲁豫皖交界，新疆南部－西藏西部地区、云桂黔交界、赣湘交界、粤桂交界等地区。冀鲁豫皖交界的县域多属于我国九大农区县，赣湘交界、云桂黔交界的县域中则山区县和民族自治县居多。以农业为主的产业结构、复杂的地理环境和区位条件，以及独特的民族文化和习惯等因素都可能是这类县域内人口流动不活跃的重要原因（图5）。

图5 2015年我国各县域人口县内流动类型的空间分布（%）

（三）县内乡城流动主导地位强化，城城流动增加

乡－城流动在我国县内流动中始终处于主导地位，其所占比重从2000年的44.5%持续增长到2015年的57.2%，远超过其他三类流动模式的占比。同时，县内城－城流动人口占比也从2000年的18.1%迅速增长到2015年的31.4%。相比之下，县内乡－乡流动和城－乡流动人口的比重正不断降低，其中县内乡－乡流动的人口比重从2000年的20.5%下降到2015年的4.7%，县内城－乡流动的比重从16.9%下降到6.2%。可见，随着城镇发展和人口城镇化进程的快速推进，县内乡－城流动在县内人口流动的主导地位逐步强化，同时也有越来越多来自中小城镇的非农业人口为寻求就业和发展机会参与到城－城人口流动中（图6）。

图6 2000～2015年分流动范围的县域四类流动人口占比

（四）县内流动劳动年龄人口减少，流动儿童和老人增加

与全国流动人口中劳动年龄占比不断提高的趋势相反，2000年以来我国县内流动人口中劳动年龄人口占比逐步下降。2015年，我国县内流动人口中劳动年龄人口占比为69.1%，与2000年相比下降了8.8 个百分点。县内流动劳动年龄人口同样呈现中年化趋势，青壮年劳动力（16～44岁）人口占比明显下降，从2000年的59.6%降至2015年的50.7%，下降了8.9 个百分点。中年劳动力（45～59 岁）的占比则由2000年的12.7%增长到2015年的18.4%，提高了5.7个百分点。

随着劳动年龄人口比重下降，县内流动人口中0～15岁的儿童和60岁以上老年人的占比波动提高。由于县域教育资源布局不均，县内流动儿童的占比一直处于较高水平，2015年县内流动人口中儿童占比达到20.5%，比2000年增加了1.3个百分点。随着县内流动人口总量扩大，县内流动儿童的规模更是从2000年的558 万持续增长到2015年的1 056 万，在全国流动儿童中的占比达到40.3%。同时，随着我国人口年龄结构的整体老化，县内流动人口中60 岁及以上老年人口的占比也不断提高。2000～2015年，县域流动人口中老年人口的占比从8.5%提高到10.4%，增加1.9个百分点，县内流动老年人口规模从247万持续增长到约为527万，达到同期全国60岁以上老年流动人口规模的50.7%。由此可见，县域已经成为流动老人和流动儿童的重要聚居地（图7）。

图7 2000～2015年分流动范围的流动人口年龄结构分布

（五）县内流动家庭、教育、宜居原因占比提高

与跨县流动相比，我国县内人口的流动原因分布更加均衡，以务工经商为代表的经济型流动原因占比相对稳定，以家属随迁、学习培训、为子女就学、改善住房为代表的家庭、教育和宜居原因占比稳步提高。经济方面，2000～2015年县内人口流动的原因中务工经商占比始终维持在23%左右。家庭方面，随迁家属的占比从2000年的18.8%持续增长到2015年的24.1%，并在2015年超过了务工经商的占比。县内流动中婚姻嫁娶的占比先升后降，在2005年达到13.2%后，逐步下降到2015年的7.5%。教育方面，受到办学资源均衡配置和就近入学等政策的影响，县内流动中学习培训占比先降后增，并在2015年成为仅次于随迁家属和务工经商的第三大原因。此外，2015年全国1%人口抽样调查新增的为子女就学流动的占比也达到7.3%，可见县域人口对儿童教育的重视程度正不断提高。宜居方面，2015年县内流动中“改善住房”的占比为11.9%，远超过同期跨县流动相应的占比。这些特征表明，正有越来越多的县域人口以家庭形式进行县内流动，在县城就业、置业或求学，县城的集聚功能日益凸显（表6）。

表6 2000～2015年分流动范围的流动原因构成（%）

五、讨 论

（一）县域人口流动所带来的问题与挑战

1.县域人口流失问题加剧，加快县域人口负增长转变

人口净流出加剧影响县域人口增长结构，加快了县域人口由正增长向负增长的转变。根据历年人口普查资料，1990年、2000年、2010年和2020年我国县域常住总人口规模分别为9.44 亿、9.16 亿、8.32亿和7.48亿。我国县域人口规模减少的原因除了撤县设区等行政规划调整外，人口自然增长率下降和人口流失也起到重要作用。伴随着生育率的下降和人口转变的逐步完成，我国各县平均人口自然增长率已由2000年的6.7‰逐步降至2015年的5‰以下，同时县域人口净流出规模和净流出水平不断提高。20世纪下半叶县域人口增长所积累县域人口增长惯性正不断被削弱。一些人口自然增长率较低的人口净流出县域（如东北三省部分县域）在2003年左右就已进入人口负增长阶段。2010～2020年间，我国出现人口负增长的县域数量已超过1 200个（未包含新疆），90%以上属于人口跨县流出活跃型县域，人口流失造成的县域人口衰减、收缩问题愈加不可忽视。

2.县域人口流动的区域差异明显，提升分类治理难度

综合县域的跨县流动和县内流动情况，跨县流出活跃型县域在全国县域中已占据主导地位，跨县净流入型县域向少数地区集聚，县内流动活跃型和跨县、县内流动均不活跃的县域在县域总数的占比仍均稳定在20%左右（见图8）。跨县流出活跃型县域已经在胡焕庸线的东南半壁广泛分布。黑龙江、吉林、安徽、湖南、江西、福建、重庆、贵州超过80%县域均为跨县流出活跃型县域；跨县流入活跃型县域主要分布于北京、长三角及珠三角城市群周边，个别分布于边境地区；县内流动活跃型的县域主要集中于山西、内蒙古、四川、云南和新疆等中西部地区，这类县域多呈现连片分布，且多为民族自治县；最后，新疆南部、西藏西部、甘肃、陕西南部、山西南部以及辽宁、山东等省份仍保有一定的跨县、县内流动均不活跃的县域。总体来看，我国县域人口流动类型多样，各类型县域地域分布差异明显，为县域发展政策的统筹、不同县域发展思路的精准谋划带来诸多挑战。

图8 2015年我国县域人口流动类型的空间分布

3.县域流留儿童增加，带来学校教育和亲情双重挑战

在生育率下降所带来的少子化影响下，我国县域0～17 岁儿童人口规模持续下降，但县内流动儿童规模正迅速增加。2000～2015年期间，县内流动儿童（0～17 岁）由691 万增至1 660 万，增长了近1.4倍。其中，高中教育阶段（15～17 岁）的县内流动儿童占比增长最快，从2000年的14.5%持续增长到2015年的35.5%。

县域流动儿童增加是县域教育资源分布变革和县域儿童受教育要求日益提高的必然结果，既考验着县域教育资源优化配置，也考验着县域儿童的独立成长和亲情支撑。2000年以来，中央政府多次发布文件强调流动儿童教育“两为主”的方针和政策，部分省市已开始探索增加公办学校学位、学籍动态管理与异地升学等新政策，以打破户籍身份背后的教育壁垒。但目前县域流动儿童仍面临一定入学和升学限制，2015年县内流动儿童未按规定接受或完成义务教育的比例仍达3.1%。此外，县内流动儿童主要来自于农村，在进入流入地后通常需要重新适应新的居住环境、生活方式以及思想文化，需要学校、老师和家长足够的关注和充分引导。

另一方面，由于大量劳动年龄人口迁出，县域农村地区留守儿童群体也在逐步扩大。2015年，这些留守儿童中的一半能和父母一方居住，另一半只能跟祖父母或以外的人一起居住，6～11周岁未按规定接受义务教育的比例达到2.9%（段成荣等，2017）[13]。如何更好地保障县内留守儿童就学和亲情慰藉，也是目前值得深入思考的问题。

4.县域老年人口构成多样化，公共服务需求升级

在人口流动的影响下，我国县域未来将长期处于流动老人和留守老人共存的状态。2015年，我国县内60岁以上流动老年人口就已经达到约527万，在全国流动老年人口中占比超过了一半。县域内拥有子女的60岁以上老人中独居或仅与配偶、孙子女共同居住在所有包括老人的家庭构成中的占比约为23%。与此同时，随着平均预期寿命的提高和低龄老年人跨县流动的比例提高，县域内80岁以上的高龄老人比例提高迅速。1990年、2000年、2010年和2020年我国县域人口高龄化率分别为7.9%、9.5%、11.8%、13.6%。当前，我国县域，尤其是县域乡村地区的养老和医疗卫生的基础设施建设仍然不完善，乡镇、县城的养老院集中供养能力都十分有限。如此，县域如何保障基本养老公共服务和基础设施有效统筹，同时满足不同养老需求无疑是重大挑战。

5.人口流动重塑县域家庭结构，家庭化流动亟须重视

人口流动是家庭决策的结果，跨县、县内人口流动的主要原因都与家庭安排密切相关。在经济条件限制和诸多的体制障碍下，县域人口的家属难以实现人口家庭化迁移。在大量人口跨县流出的影响下，县域家庭类型规模更小，内部结构更加简单，县域出现更多以单人户、一对夫妇户、隔代家庭、两代联合家庭等为代表的留守家庭（周福林，2016）[14]。家庭人口流动造成的家庭分离可能会影响到家庭功能和家庭关系，影响到县域家庭稳定和发展。与此同时，县域流动家庭也正不断增加。县域内流动家庭，尤其农民家庭，往往同时面临着乡愁和亲情的抉择，保持着“城乡两栖”的生活方式。（白美妃，2021）[15]。在以人为核心的新型城镇化背景下，如何有效引导这类随迁人口适应城镇环境，保障其就学、就业、就医等方面的权益，推动县域家庭稳定发展，仍需更细致、全面的政策考量。

（二）对策和建议

1.遵循人口流动规律，妥善应对县域人口流失

随着我国人口流动性增强和城镇化的快速发展，人口向城市群、都市圈和大城市集聚的趋势短期内不会改变，我国县域人口外流不可避免。县域应遵循顺应人口流动发展规律和趋势，做好统筹平衡。一方面，立足县域自身资源、环境和区位条件，继续发展好现有产业，并引导支持各类市场主体参与县域建设。同时，进一步县域公共服务水平，加快促进农业转移人口全面融入城市，实现城镇化率和市民化率指标相统一，提升县域的人口拉力。另一方面，对于人口流失严重县域，应适当集中人口和公共服务资源，城镇减量规划管理，引导人口向邻近经济发展优势区域有序转移。

2.把握县域流动地域差异，分类谋划县域发展思路

各县域人口发展分化态势明显，跨县流出活跃型县域分布极为广泛，跨县流入活跃型县域空间分布高度聚集，同时中西部还分布着一定规模的县内流动活跃型和跨县、县内流动均不活跃型县域。应综合考虑各类县域人口流动状况、区位和资源环境条件，分类谋划不同县域的发展思路：其一，关注跨县流出型县域人口流失情况，推动县域行政区划减量调整，促进人口和公共资源适当集中，找好发展功能定位，高度关注可持续发展问题；其二，增强跨县流入县域的辐射带动能力，以都市圈同城化建设为抓手，优化与周边县市的分工协作。其三，合理规划县内流动活跃型或均不活跃型县域发展路径，优先引导具有比较优势的县域合理谋划产业定位，增强区域内经济联系，带动区域县域优势互补、经济稳定发展。

3.关注县域流留儿童，健全相关管理服务机制

加强对县域流动和留守儿童群体的关注和认识，关心支持县域儿童的生存发展。首先，应充分考虑县域城镇化发展、教育事业发展状况，根据学龄人口流动趋势，加大县域、市域间教师编制调控的力度；其次，保障县域流动儿童享受平等的受教育权利，在就学、升学、中考和高考方面，适当放开异地限制，给予流动儿童求学和升学的政策保障；第三，学校和社会层面应营造和谐的校园氛围，积极引导本地流动和留守儿童的学习和行为向良性方向发展，努力推动儿童之间互帮互助和共同发展。

4.重视县域老人多样化需求，强化养老保障和公共服务供给

为了服务好县域流动老人、留守老人和高龄老人等不同群体的需要，要拓宽打通养老服务需求上升渠道，及时了解县域老年人口的现实需求，分类识别老年人养老需求的区域和群体差异，提供多层次、多类型的基本养老公共服务供给。另一方面，要加强基本公共服务的地区统筹，构建适老化社会服务支撑体系，推动县域老年友好型社会建设。不断提升县级、乡镇级和村级敬老院、养老院的失能照护能力和供养水平，形成分工明确、协同协作、灵活多样的养老服务支撑体系。

5.关注县域流留家庭，满足家庭多元化需求

家庭稳定是地区发展的重要基础，为减少人口流动带来的家庭分离等负面影响，县域政府及相关部门应尽快建立和完善更加多元化、系统化的流动家庭和留守家庭服务管理体系，针对流动家庭中随迁妻子、儿童和老人的就业、教育、健康医疗和住房保障等方面的问题。制定保障流动家庭就业支持、婴幼儿照料和养老基础设施建设等相关的制度和政策措施。同时，提升多样化的服务管理供给能力，满足留守家庭的多元化需求，有力推动以人为核心的新型城镇化。

本文的新意在于在迁徙中国的视野下从全国层面审视了我国县域人口流动的基本状况，利用复合指数对县域流动状况进行了地域分类。对新世纪以来县域人口的流动状况进行了较为全面的分析，补充了现有研究的空白，同时初步地揭示了人口流动为县域所带来的影响。本文的不足在于，由于历次人口普查数据和抽样调查数据中县域数据繁杂，且可得的结构性资料有限，对县域人口流动所带来的问题分析仍相对粗疏。期待随着县域数据资源日益丰富，县域人口流动现状和机制分析在未来研究中能进一步深化。✿