以法治之力保障农业强农村美农民富——《广东省乡村振兴促进条例》解读

文 陈亭利

习近平总书记和党中央高度重视乡村振兴。习近平总书记多次强调必须把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力推动乡村振兴，要加强顶层设计，以更有力的举措、汇聚更强大的力量来推进乡村振兴。省人大常委会深入贯彻落实习近平总书记和党中央决策部署，于6月1日审议通过了《广东省乡村振兴促进条例》，已于今年9月1日起施行。条例根据国家乡村振兴促进法，立足实际、把握重点、突出特色，对乡村产业发展、乡村人居环境提升、乡村治理、城乡融合发展、帮扶机制和保障措施等方面作出规范，必将为广东乡村振兴迈进全国第一方阵提供有力法治保障。

条例的制定出台，一是贯彻落实党中央、国务院关于乡村振兴战略决策部署的需要。习近平总书记强调，从中华民族伟大复兴战略全局看，民族要复兴，乡村必振兴。实施乡村振兴战略，是新发展阶段做好“三农”工作的总抓手。制定条例，是贯彻落实党中央决策部署的具体举措，是落实全面实施乡村振兴战略的法治保障。二是贯彻落实乡村振兴促进法并做好配套衔接的需要。党的十九大提出实施乡村振兴战略以来，党中央、国务院先后制定了一系列文件，形成较为完整的政策体系，我省也相应出台了一系列政策措施。我省于乡村振兴促进法颁布施行一年之际，制定出台条例把行之有效的乡村振兴政策法定化，结合探索积累的经验对乡村振兴促进法的有关规定予以细化落实，有利于充分发挥立法在我省乡村振兴工作中的推动作用。三是做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的需要。我省于2011年11月出台《广东省农村扶贫开发条例》，自施行以来，积累了不少可复制可推广经验，扶贫工作卓有成效。但我省“三农”工作历史欠账较多，立法结合省情，在有效衔接相关帮扶制度的基础上推陈出新，有利于稳定现行帮扶政策，促进城乡融合发展。《广东省农村扶贫开发条例》在本条例施行同时废止。

三个坚持贯穿立法

坚持以习近平总书记关于“三农”工作和乡村振兴战略的重要论述统领立法工作。习近平总书记多次就乡村振兴发表重要讲话，深刻阐释乡村振兴的重大意义，明确战略举措和工作重点。立法过程中，坚持将深入学习贯彻落实总书记重要讲话精神作为首要原则，贯穿始终，结合我省实际，将有关指示要求落实到条文具体规范中。

坚持处理好乡村振兴促进法与我省地方性法规的关系。乡村振兴促进法是条例的直接上位法，立法过程中，注意处理好国家“大法”与地方“小法”的关系，注重发挥地方立法的执行性、补充性、实验性作用，根据我省实际需要补充、细化、完善上位法有关规定，力求务实管用，突出广东特色。在乡村振兴促进法已就乡村振兴促进作出全面系统规定的基础上，不做重复立法，不照搬照抄上位法体例框架等，既注意系统性，也注意突出重点关键。

坚持做好政策部署的制度化和法治化工作。坚持从党和国家事业全局的战略高度认识做好乡村振兴促进立法的重要意义，将党和国家政策部署法治化是立法的核心。对于中共中央国务院、省委省政府关于乡村振兴的有关政策规定，哪些需要转化写进条例，立法中进行了深入的调研和全面的评估，在概念上、技术上注意全面衔接，与中央有关指导意见和国家政策保持重点一致、提法一致。

七个方面助推乡村振兴

写好实施乡村振兴战略这篇大文章，要遵循乡村振兴工作的基本原则，保障乡村全面振兴、维护农民主体地位，强化各方面保障措施落实到位，条例着重从七个方面进行规范明确。

（一）落实粮食安全战略，确保粮食有效供给

习近平总书记强调，实施乡村振兴战略，必须把确保重要农产品特别是粮食供给作为首要任务，把提高农业综合生产能力放在更加突出的位置，把“藏粮于地、藏粮于技”真正落实到位。一是保数量、保多样、保质量，推动保障粮食和重要农产品的有效供给和质量安全。明确各级人民政府应当全面落实粮食安全责任制，稳定粮食播种面积，健全农民种粮收益保障机制，确保“米袋子”。同时，树立大食物观，明确保障肉菜果蔬等农产品有效供给，建立稳定生猪生产的调控机制，优化丰富“菜篮子”“果盘子”。二是切实解决粮食安全保障的“两个要害”——种子和耕地。明确全面实施种业振兴行动，要求建立长期稳定投入机制，做好农业种质资源收集保存、鉴定评价和开发利用，加强种源关键核心技术和育种联合攻关。同时，与《广东省土地管理条例》的耕地保护专章规范相衔接，在条例中进一步明确持续改善农业生产条件，依法科学合理划定并严格保护粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和渔业资源保护区，建设并保护高标准农田。

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（二）推动乡村产业发展，促进农业高质高效

乡村振兴不只能靠“输血”，关键是要“造血”，条例以产业振兴为抓手，突出以产业振兴带动乡村振兴，推动乡村形成自我造血能力，不断夯实农村经济发展基础。一是发挥乡村资源优势，推进一二三产业融合发展，推动可持续发展。明确因地制宜扶持发展相关重点涉农产业，培育新产业、新业态、新模式和新型农业经营主体，支持发挥农产品加工业、乡村休闲旅游业、农村电商的优势作用。二是突出我省海洋大省特色，推动渔业高质量发展，明确推动健康生态水产养殖，强化海洋渔业可持续发展，推进海洋牧场、现代渔业产业园区、人工鱼礁建设，完善渔港经营和管护机制，支持渔区小城镇和渔村发展，加强渔业规范管理和渔业生态环境监管。三是做强特色农业产业，扶持发展优质特色农产品，培育广东特色农产品知名品牌，着眼粤港澳大湾区，面向国内国际市场，提高农业竞争力。推动农产品注册集体商标、证明商标，推进绿色食品、有机农产品认证和农产品气候品质评定，加强对农产品原产地和农产品地理标志的登记保护。四是建立健全农业社会化服务体系，通过家庭农场、农民专业合作社等促进小农户与现代农业发展有机衔接，支持涉农企业、农民专业合作社、农业社会化服务组织、供销合作社、邮政物流企业、银行保险机构等开展生产托管服务、技术服务、农民培训、金融服务，以及农产品保鲜、加工、包装、仓储、流通等服务。

（三）提升乡村人居环境，建设生态宜居乡村

在乡村振兴促进法已对耕地养护、农业面源污染治理等生态保护工作作了具体的制度设计的情况下，条例结合广东实际进行拾遗补缺，有针对性地就乡村人居环境相关问题进行规范。一是推动村容村貌整体提升，按照城乡基础设施统筹布局、基本公共服务均等化的要求，统筹基础设施建设改造与运营管理。如，推进广东特色“四小园”建设，鼓励村民委员会组织村民开展农户房前屋后院内、村道巷道、村边水边、空地闲地的绿化美化，因地制宜建设小菜园、小果园、小花园、小公园，保护和修复自然景观。又如，明确各级人民政府可以结合民俗文化、产业发展特征，统筹推动乡村风貌联村联镇、集片成带提升。规定县级以上人民政府及其住房城乡建设等有关主管部门、乡镇人民政府、村民委员会在农村住房建设管理和服务中的职责要求。二是推进厕所建设改造，明确县级人民政府应当采取措施普及卫生厕所，综合考虑当地地理环境、经济水平、人口数量、生活习惯等因素制定农村厕所建设改造标准，推动农村新建住房配套建设卫生厕所。三是推进生活污水和生活垃圾治理，各级人民政府应当统筹推进农村生活污水治理，因地制宜、合理选择治理模式和处理工艺，推进城镇污水管网向周边村庄延伸覆盖。四是明确建立乡村人居环境长效管护机制。抓住经费投入关键，规定各级人民政府应当保障农村公共设施管护和运行经费的投入，将应由政府承担的农村公共设施管护和运行经费纳入财政预算。五是就突出问题作出禁止性规定，条例专列一条，明确实施乡村人居环境整治提升，不得有下列行为：未经批准或者违反规划新建、改建、扩建建筑物或者构筑物；违背农民意愿，强迫农民通过建设农民公寓、农民住宅小区等实行集中居住，或者违规大拆大建；故意损毁具有历史人文价值的乡村景物、树木；法律法规规定的其他破坏乡村人居环境的行为。

（四）加强乡村有效治理，建设形成文明乡风

加强和改进乡村治理，要让农民得到更好的组织引领、社会服务和民主参与，条例从自治、法治、德治三个方面作出了规范，推动提升乡村善治，规定建立健全现代乡村社会治理体制和自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系，培育和践行社会主义核心价值观，实施村务阳光工程，推进法治乡村建设，培育文明乡风，建设平安乡村，构建共建共治共享的社会治理格局。一是推动村民自治和村务阳光工程，丰富村民议事协商形式，健全完善村务公开制度，实现乡村事务公开经常化、制度化和规范化。二是推进法治乡村建设，完善农村法治文化阵地建设，健全乡村公共法律服务体系，做好重大行政决策等事项的合法性审核工作。三是培育乡风文明，推进移风易俗，破除陈规陋习，并传承乡村优秀历史文化，加强对历史文化名镇名村、传统村落及不可移动文物、历史建筑、民族村寨、农业遗迹、红色资源的整体保护和合理利用。四是加强平安乡村建设，各级人民政府及有关部门应当建立健全农村社会治安防控体系以及公共安全体系，鼓励将农村环境卫生、农房管控、耕地撂荒整治、移风易俗、文化保护等纳入村规民约的重点内容。

（五）推进城乡融合发展，促进资源均衡配置

振兴乡村，不能就乡村论乡村，要建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，推动城乡要素有序流动、平等交换和公共资源均衡配置，条例把握县域是城乡融合发展重要切入点的关键作出规定。一是统筹城乡空间布局和基础设施，明确县级以上人民政府应当以县域为整体，统筹推进城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护，加强农村道路建设、巩固提升农村饮水安全。二是推动城乡教育、医疗发展，支持建立城乡教育共同体，发展线上教育，推动教育资源城乡共享；加强城乡医疗共同体建设，建立城乡医院对口帮扶、巡回医疗和远程医疗制度，推动优质医疗资源和服务向欠发达地区乡村延伸。三是统筹城乡社会保障，完善城乡统一的居民基本养老保险、基本医疗保险和大病保险制度，促进城乡社会保障标准统一、待遇平等。四是促进就业创业，支持和引导农民参与“粤菜师傅”“广东技工”“南粤家政”等相关工程，提升劳动技能。

（六）建立帮扶长效机制，有效衔接乡村振兴

习近平总书记强调，要对现有帮扶政策逐项分类优化调整，合理把握调整节奏、力度、时限，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡。乡村振兴立法紧跟工作部署，废止《广东省农村扶贫开发条例》的同时，设“帮扶机制”专章，优化保留原条例中我省农村扶贫开发有效做法，落实巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，对低收入人口帮扶、珠三角地区与粤东西北地区对口帮扶协作、机关企事业单位等参与乡村振兴定点帮扶、社会力量参与乡村振兴帮扶等作出规定。特别将我省探索实施的有效做法予以固化提升或者保留完善：一则对我省创新性地实施的驻镇帮镇扶村制度予以明确,支持其发挥全域推进乡村振兴、实现共同富裕的抓手作用，规定整合机关、企事业单位、农村科技人员、志愿者等帮扶力量，组团、结对开展帮扶活动。二则保留我省已有的特色专题活动，拓展主题核心内容，规定本省在每年六月三十日组织开展巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴主题活动。

（七）强化保障扶持措施，多措并举支持发展

落实农业农村优先发展的方针，以更大力度推动乡村振兴，需要有资金、土地、人才等方面资源的硬措施保障，条例对此作出了明确规范。一是资金保障上，财政方面，各级人民政府应当按照国家和省有关规定调整完善土地出让收入使用范围，明确其用于农业农村的比例；社会资本方面，县级以上人民政府应当明确社会资本参与乡村振兴的重点产业和领域，创新乡村产业、基础设施和公共事业投融资模式，带动社会资本投向乡村。二是规划和用地保障上，乡镇国土空间总体规划和村庄规划应当符合乡村振兴战略要求，体现地域特色和乡村特点；同时，明确地级以上市、县级人民政府应当依据国土空间规划，在建设用地规模和土地利用年度计划指标安排上优先保障乡村振兴新增建设用地需求。三是人才支撑上，主要从吸引人才下乡创业、建立健全县域专业人才统筹使用制度、建立专业技术人才定期服务乡村制度、完善科技特派员制度、培育农村实用人才、实施高素质农民培育工程等明确了要求。

“乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰”，乡村振兴任重道远。条例的出台将有力地促进和保障我省在法治轨道上全面推进乡村振兴工作，在全面推动我省农业强起来、农村美起来、农民富起来进程中贡献法治力量。