我国公共体育服务均等化坚守底线公平的困境与实现路径

刘虹甫，宋玉芳

（山东师范大学 体育学院，山东 济南 250358）

党的十九大报告指出，2020 年到2035 年， 基本公共服务均等化基本实现［1］。 在《国家基本公共服务标准（2021 年版）》中（以下简称《国家标准2021》），公共体育服务与公共文化服务并行列为基本公共服务的一个重要大类， 称为文体服务保障［2］。 近年来，在各部门、各地方大力推进下，公共体育服务水平不断提升，保障能力不断增强，群众满意度不断提高。 但与人民群众日益增长的美好生活需要相比， 公共体育服务均等化发展仍面临着一些困难和障碍， 具体表现为公共体育服务发展不平衡不充分、服务质量参差不齐、服务水平与经济社会不相适应等。 《国家标准2021》的出台是保障和改善民生的一次重大制度创新， 明确了各级政府必须予以保障的基本公共服务项目和底线标准。 尽管如此，有了底线标准并不相当于达到了底线公平，全国统一的硬性标准也应视经济社会发展、国家财政承受能力的变化以及人民生活需要的变化进行动态有序调整。 底线公平是与公共体育服务均等化具有内在契合性的理论， 也是真正引导各地将有限的财力用到群众最关心的领域、兜劳民生底线、保障基本生活的风向标。 聚焦底线公平，才能进一步细化服务标准、提高服务质量，推动公共体育服务平衡发展，使公平真正落实体现在可感可知的百姓生活中。

1 公共体育服务均等化底线公平的内涵

底线公平理论是由景天魁教授在2002 年针对我国社会保障问题所提出的， 认为社会保障事业要想实现长期稳定的发展需要一个柔性调节机制，既能确保社会群众的基本权利，又能保障社会经济发展的效率，使公平和效率得以并存［3］。 底线公平主张最基本的无差别公平， 与公共体育服务均等化有着内涵上的契合性， 在公共体育服务均等化的实践道路上探索底线公平理论之内涵与特征， 是实现更高层次目标的基础和保障。

1.1 社会全体成员共享

公共体育服务均等化的含义是指公共组织考虑公民的生活娱乐需要，能够按照全国一般和一致的标准，提供基本的公共体育产品和服务［4］。 其建设核心是促进机会均等，重点是保障社会全体成员都能公平可及的获得公共体育服务的机会，推动实现公共体育服务人人共享、覆盖全民的社会预期。 此举借助公共力量，对于实现社会建设总目标具有巨大推动力，直接反映了“以人民为中心”的发展思想。 因此，一旦区域、群体间非均等化差异显著，社会平衡的秩序就会被打破，对于社会的发展所造成的破坏将是不可预估的。

底线公平则能恰到好处地破解这一困境。 底线公平是在区域、群体之间存在差异这一现实基础上形成的价值共识，即除去差异外，社会全体成员共同认可的一条线，分界社会成员基本生活需要和更好生活需要。 这条线以下则代表的是每一位社会成员生存和发展所必需的部分，应当无条件满足，圈定了应有社会资源的供给范围， 表现为具有惠及全体社会成员的广泛性特征。 这种特征在公共体育服务均等化中的指导意义具有以下几方面：一是聚焦社会全体成员，以全体社会成员的基本体育需求与权利为指向，保障人人参与体育；二是保障公共体育服务资源享有的基本性， 体育基本需求与基本权利不应存在差别对待，筑起刚性底线，能够确保包括不占优势群体在内的社会全体成员均享有基本的公共体育服务， 保障公众发展起点的公平与发展权利不受制约。

1.2 由政府兜底“无差别”

公共体育服务均等化是属于基本公共服务均等化的建设工程，基本公共服务是由政府主责、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。 享有基本公共服务是公民的权利， 保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责［5］。 可以这样理解，基本公共服务是公共服务中最基础、最核心的部分，也是政府公共服务职能的“底线”。 由此，有学者提出“底线公共服务”的概念，认为社会全体公众在底线公共服务面前所享有的权利应是均等的、无差别的［6］，且随着经济发展和社会进步， 基本公共服务的底线水平也要不断提升。

而底线公平最核心的一点特征就是无差别性， 景天魁教授强调，所谓“无差别”不是一种绝对量，而是要不断地去缩小差异，补齐短板，筑起基本保障防护网。 可以将其看做是一种维护公平正义的动态的追寻过程， 而不是结果公平所主张的静止的绝对公平。 底线公平的无差别性在实践中体现为质和量的统一，所谓“底线公平的质”即政府保障社会公平的底线与社会成员获得基本权利的底线在范围上是一致的， 确保在现实社会中的基本需求能够为社会全体成员所满足；而“底线公平的量”则是指底线公平以一定的量的规定性所表现出来，由政府向社会全体成员提供具体的社会资源［7］。这种特征对于公共体育服务均等化的指导意义体现在以下几方面： 一是将基本体育需要满足划分在政府保障的底线层面， 保证公共体育服务的质量和数量的给付在社会全体成员中均等无差；而在底线以上层面，非政府责任保障的部分再谈差异性。 二是政府联合相关部门推动实施标准尽快出台，细化、量化公共体育服务标准和支出责任。 当前《国家标准2021》仅圈定了政府的责任清单，在实施上仍缺乏具体标准，以标准化促均等化，在实施中按标准给付无差别的有质有量的公共体育服务。

1.3 持续兼顾公平与效率

公共体育服务均等化是与民生紧密相关的分层次、 分阶段的动态过程，需要经历从起始到成熟、由宏观到微观、不断细化的阶段［8］。公共体育服务均等化真正的成熟态应是基本公共体育服务水平在不同区域、 城乡乃至社会成员个体之间达到一致。 然而，在市场规律的长期作用下，现实社会中存在着过分强调经济增长而忽视民生建设的矛盾，从而形成了“重效率、轻公平”的发展局面，由此引发的一系列社会冲突和问题制约着和谐社会的稳定发展， 更遑论公共体育服务均等化的长期发展。 为此，公共体育服务均等化要想实现长期稳定的发展，亟需找到一个具体支点在公平与效率之间寻求均衡。 有学者提出解决之策， 即把坚持改善民生作为正确处理改革发展稳定关系的结合点［9］。因此有必要持续调整更新公共体育服务均等化范围，在发展中补齐民生短板以改善民生，使社会全体成员的获得感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

公共体育服务均等化范围就是政府担责的底线以下的部分，社会全体成员大致均等地享有无差别的公共体育服务，保障的是底线公平。 而在底线以上的部分则是柔性的、可以有差异的，如此便保障了发展效率，因此底线公平可以兼顾保基本与求发展，也就兼顾了公平与效率。 提及效率，就不得不提西方的规则公平。 高和荣教授曾指出，底线公平克服了西方规则公平理论所强调的一致性矛盾，是对规则公平的扬弃［10］。 原因在于规则公平注重的是规则的优先性和契约的认同性， 强调适用对象及条件的普遍性、一致性和无差别性。 底线公平的扬弃在于它强调要对“规则”进行具体分析，反对将市场规则与社会规则混同一谈。 社会规则突出的群体性和阶层性特征决定了公平形式绝不是简单的绝对均等化， 底线公平正是紧扣这一社会特征，将一致性与差异性有机统一，在基础部分“求同”，而在非基础部分“存异”，很好地实现了保基本与求发展的共存。

2 公共体育服务均等化坚守底线公平的困境

公共体育服务是关乎民生、连接民心的基础保障，《“十四五”公共服务规划》（以下简称《规划》）中提到，我国已进入新发展阶段，城乡区域基本公共服均等化水平不断提高，建立了更加坚实的公共服务发展基础［11］。 然而发展条件也伴随发生深刻变化，进一步发展需面临新的机遇和挑战。 结合近年学界关于公共体育服务均等化的研究， 认为公共体育服务均等化实践在底线层面的困境主要体现在以下3 个方面： 公共体育服务资源在城乡间的分配仍存在明显的非均等现象； 相关责任部门存在政策执行偏差，阻碍服务效率；公共体育服务均等化评价标准阙如，导致均等化水平难再提升。

2.1 城乡公共体育服务非均等化突出

公共资源的分配直接连接着公众神经， 是最能深刻考验社会公平性的重要一环。 范宏伟等认为，公共体育服务均等化在建设的初级阶段将目标定位于区域公共体育服务均等化，而发展到中级阶段时， 目标会更多地侧重于城乡公共体育服务均等化［8］。 在《规划》中明确指出，中西部地区的公共服务设施条件明显得到改善，部分指标逐步追平东部地区。 然而《规划》也指出，我国公共服务发展仍存在比较突出的不平衡不充分的问题。 基本公共服务仍存短板弱项，区域间、城乡间、人群间的基本公共服务仍有差距，均等化水平尚待进一步提高。 公共服务资源配置机制不尽完善， 设施布局与人口分布匹配不够，服务效能有待提高。 由此可见，当前公共体育服务均等化发展正处于由初级向中级过渡的不稳定阶段， 城乡公共体育服务均等化是当前公共体育服务均等化领域的研究重点。

谢正阳等从社会与体育双重视角对城乡公共体育服务均等化的现实困境进行了宏观和微观的全面剖析， 认为从社会视角来看，总结为以下3 点问题：一是城乡二元结构的长期存在导致公共体育服务更重城市发展， 二是社会成员公共体育服务需求、权利和利益表达机制的缺失；三是政府在履行公共服务职能时的缺位、错位和越位频生；从体育视角来看，总结为以下4 点问题：摇摆的城乡公共体育服务地位问题、失衡的城乡公共体育服务投入问题、 错步的城乡公共体育服务均等化建设问题以及分隔的城乡公共体育服务网络问题［12］。 根据底线公平的主张，底线以下的部分，政府必须保障社会全体成员均等享有公共体育服务，特别是不占优势群体。 因此，重点应首先落在调整公共体育服务资源分布格局上， 提高基层公共体育服务覆盖率，夯实基础，实现全民共享。

2.2 政府相关部门存在政策执行偏差

底线公平强调政府主责的责任保障，需要说明的是，强调政府并不就代表否定共同责任， 而是坚持辩证思维下的责任承担主次分明，让公共体育服务均等化有实在的责任保障。 相较于社会责任共同体而言，政府是公共权力的象征，代表的是公共的利益诉求，因此政府主责具有更坚定有力的优越性。 政府主责主要体现在公共体育服务均等化的政策制定和政策执行两个方面。 其中，政策制定属于顶层设计，体育总局联合多部门于2022 年1 月发布了“关于印发《全民健身基本公共服务标准（2021 年版）》的通知”，对“公共体育设施开放”和“全民健身服务”两个项目的服务对象、内容和服务标准列出明确清单，使得公共体育服务有了“国标”，对于推动公共体育服务均等化有着直接意义， 可谓是公共体育服务政策制定的一次重大创新。

然而在政策执行方面， 却存在因执行偏差造成的诸多掣肘影响公共体育服务发展效率。 就推动城乡公共体育服务均等化来看，执行偏差主要有以下3 点表现形式：象征式政策执行、 残缺式政策执行和照搬式政策执行。 一是象征式政策执行，这是公共体育服务政策执行最常见的一种偏差，指执行主体在政策执行过程中仅做表面文章而不务实际， 使得政策最终只能成为一纸空文。 就推动城乡公共体育服务均等化来看，由于“城乡二元性”导致社会两个子系统彼此分隔运行，同时农村劳动力纷纷向城市流动， 使得政策执行中公共体育服务更偏向于“优惠”城市，导致农村得到很少资源，均等化差异实际进一步拉大。 二是残缺式政策执行，主要是指公共体育服务政策在执行中只有部分被贯彻落实，其余则被弃之不顾，使得政策目标无法有效且充分实现。 例如，在相关的各项公共体育服务政策通知中，监督评估工作是屡屡强调，然而现实情况却存在着评估指标体系不完善、评估机制不健全、忽视受众满意度调查反馈等问题，在政策落实上顾头不顾尾，造成公共体育服务水平难以真正达到及格线。 三是照搬式政策执行，即执行主体不顾实际而机械地进行照搬照抄。 在公共体育服务实践上， 地方政府出于政绩考虑会按照国家标准建设一系列大型体育场馆、公园以及社区配套的公共健身设施等。 尽管出发点是意图将当地公共体育服务水平往国标或底线靠拢， 但实际往往是敷衍塞责而罔顾群众现实需求。 要么是忽略在城镇常住人口与覆盖人口的人均服务能力而造成资源不足， 要么是忽略农村老幼妇孺比例更大的事实建设篮球场而造成资源的闲置浪费。

2.3 公共体育服务均等化评价标准阙如

作为现代的、民主的、以人为本的服务型政府，之所以难以开展既高效又具实效的公共体育服务， 究其根本原因在于没有建立起科学、合理、比较完善的公共体育服务均等化评价标准，使得公共体育服务均等化实现程度、影响均等化实现的关键因素均是未知， 进一步导致无法精准布局相应的解决策略。 纵观我国学者关于公共体育服务均等化评价研究呈现百家纷纭之势，评价视角采取均等化绩效、均等化水平、效率、群众满意度、政策有效性等，评价工具采用基尼系数、泰尔指数、变异系数等，而评价范围则包括中西区域、省内区域及城乡群体等。

这些研究大多在评价维度的划分上具有一定相似性，具体可以分为以下两类：第一类是围绕通用模型维度，如袁春梅［13］、张红学［14］、王科飞［15］等学者，采用投入-产出评价、群众满意度、AHP（层次分析法）等模型，选取了人均体育事业经费、群众体育场地面积、社会体育指导员人数、体育活动开展次数等指标建立评价体系；第二类是围绕价值取向、功能定位维度，如秦小平［16］、卢伟［17］等学者，主张评价指标体系要兼顾公平与效率、突出政府职能、可持续等原则，侧重公共体育服务以人为本、公平正义、质量提升等。 根据底线公平主张，既往研究均存在诸多不足： 一是在评价指标选取上模糊了基本部分和非基本部分，一味追求统一的均等化，这与均等化所强调的“非简单平均”相去甚远；二是指标体系构建侧重于结果导向，缺乏对均等化实现过程的关照，造成底线水平不能适时更新抬升。 因此，为有效开展公共体育服务均等化，学界研究应进一步探寻评价新视角，加快构建其评价标准。

3 公共体育服务均等化底线公平的实现

推动底线以下公共体育服务均等化的实现， 应注重对欠发达地区和不占优势群体的帮扶， 城乡公共体育服务均等化的实现是重点内容；这其中，政府担当的是责任保障主体的角色，政策执行偏差虽无可避免，但也亟需着力矫正防止偏差持续扩大而阻碍公共体育服务事业发展； 公共体育服务均等化是长期的、动态的、分阶段的民生工程，以底线公平理论作为实践准则，还需持续关注底线水平的变化，科学完善的公共体育服务均等化评价标准是监测政府工作绩效和民生基本需求的有效工具。

3.1 重点实现城乡公共体育服务均等化

当前，城乡公共体育服务均等化是牵涉范围最广、涵盖社会成员最多的现实困境， 是严重制约公共体育服务均等化发展进程的主要难关。 作为经济、社会宏观背景下基本公共服务的重要组成部分， 问题的解决首先必然无法脱离经济和社会发展的宏观外部环境。 其次是微观层面入手从根源解决基层群众体育观念、体育参与意识和需求表达缺失的困境，促进其自我赋权意识的觉醒与强化，积极寻求与享受公共体育服务。

经济帮扶和政策支持是推动发展农村公共体育服务的重要保障，由政府主责予以保障。 经济帮扶上，完善优化对农村地区的经济评估， 从而对需要帮扶的地区划拨公共体育服务专项补贴， 确保当地的体育基础建设能够满足群众的基本体育需要，减轻当地发展公共体育服务的经济压力。 除此之外，加快改进财政转移支付制度， 加大对农村地区的财政支付比例，提高其可获得的发展公共体育服务的资金额度，不断缩小与城镇间的差距。 政策支持方面，不断扩充完善《全民健身计划》《全民健身基本公共服务标准》、督促落实《“十四五”推进农业农村现代化规划》等乡村振兴计划，将公共体育服务发展与巩固攻坚脱贫成果、推动乡村振兴计划统筹推进，不断提升农村综合保障水平，为开展各项体育工作创造环境基础。

基层群众只有建立良好体育观念、 提高自身体育参与意识才会积极寻求体育公共服务， 才能避免农村公共体育服务资源的闲置浪费，公共体育服务工作也才能顺利进行。 开展科学的体育宣讲工作向基层群众科普体育知识， 对其援以积极的引导使其认识到享受公共体育服务是作为公民应有的基本权利，以开放的心态参与体育也有益于自身健康，逐步建立基层群众的科学体育观。 同时，拓宽基层群众体育需求的表达通道，群众需求意见是农村公共体育服务的首要导向，合理的诉求表达与回应也有利于逐渐缩小城乡公共体育服务间的差距，促进均等化。

3.2 着力矫正公共体育服务政策执行偏差

公共政策代表的是国家意志， 政策目标的实现关键在于各级政府能否正确、及时和有效执行，这决定了政策内容转为实践应用能否真正落到实处、解决具体问题，对于社会的良性运行具有重要作用［18］。 然而一旦出现偏差执行的失误，公共政策就难以发挥效能， 极大地降低政策预期中的经济效益和社会受益， 因此需要各级政府及时发现并采取有效对策进行纠正和调整，具体可以采取以下措施。

首先，提高政策执行者的执行能力和责任意识。 政策执行者对于政策的解读要具备精准的认知和理解能力， 才能确保政策的精准执行。 这就需要各级政府建立健全科学的规培制度、组织德才兼备的人才队伍，时刻把基层群众的利益需求放在第一位，不断强化政府公职人员的责任意识，从而坚定地把政策落到实处使群众受益。

其次，建立内外结合、系统完善的监督机制。 内部通过监督立法奠定监督体系基础， 利用硬性手段严格规范政策执行程序，争取从源头防范政策执行的象征应付、缺项漏项、敷衍照抄等偏差；外部完善社会监督体系，利用网络信息技术争取最广泛公众参与监督，提高政策执行透明度，使政策执行过程更贴近民心、执行效果更顺应民意。

最后， 完善健全的责任追究制度贯穿政策执行监控的始终。 通过明确细化各级政府的工作内容和目标、工作要求和规范、绩效认定等，规范其执行行为，对未能按期执行到位的严格按责追究，进行政治的、道德的或法律的惩罚，拒绝政策执行偏差阻碍公共体育服务发展的情况出现。

3.3 完善公共体育服务均等化评价研究

公共体育服务均等化是长期的、动态的且分阶段的，底线水平也随着社会成员的基本体育需求而发生变化， 受到特定的时间和空间影响。 因此，为了能够及时对政策的制定和执行进行精准调控以适应变化了的底线水平， 需要对公共体育服务均等化过程中的质量和目标完成度进行监测。

实现程度评价具备结果导向和过程控制双重属性， 是能够为基本公共服务均等化评价提供有效参考的新视角， 其内涵是以基本公共服务均等化实现水平与政策目标的比值为基础，评估基本公共服务均等化政策的执行效率、结果、效益，测度基本公共服务供给水平与结构性差异， 反映基本公共服务政策目标的应然状态与执行效果的实然状态［19］。 这种评价方式按照“政策制定—政策产出—政策感知”的逻辑分析，构建政策环境公平、 供给水平发展与人民群众满意三重评价维度及其指标体系，以适时监测均等化政策目标达成度、基本公共产品的质量有效度、公众对基本公共服务供给的满意度。

按照以上分析， 对公共体育服务均等化进行实现程度评价的核心是将均等化目标分解成可度量的阶段性目标并对目标达成度进行测度，实行分段监测；评价基础是公共体育服务的供给水平， 涵盖政府供给公共体育服务的能力与公共体育产品设施与服务的质量水平； 评价关键是公众获得感与满意度，这既是公众对公共体育服务均等化政策执行效果的感知，也是公共体育服务均等化追求的理想结果。 尽管这种评价方式契合公共体育服务均等化的评价特点与要求， 且至今已有部分实证研究将其应用于公共体育服务均等化评价， 但指标的选取还需学界进行大量研究加以佐证完善， 以充实公共体育服务均等化实现程度评价的有效性。

4 结语

基本公共体育服务均等化作为增进民生福祉的工程，公共体育服务均等化是更为具体的建设，基于到2035 年基本实现均等化的目标，亟需可行的理念基础作为制度指导，使福祉落地，为公共体育服务的高质量发展筑基，底线公平无疑是一条可行的优选。 它保障社会全体成员的基本体育权利，回应最广泛群众的基本体育需求， 网一样兜住公共体育服务供给水平和质量的底线，织密这道底线防护网，提高区域、群体间的均等化程度，发展体育事业的根基就稳了，才能真正推动全民健身、建设体育强国事业、助力社会良性运行与协调发展。