美国制造业再回流，提升美国竞争力了吗

杨水清 孔颖

促进制造业回流是奥巴马执政以来美国各届政府的政策基调。奥巴马政府、特朗普政府和拜登政府均采取过不同的措施促进制造业回流，以保障就业、稳定经济增长。拜登政府上台后，除继续实施制造业回流政策外，更加强调要保障所谓供应链安全。目前，美国制造业回流政策已经实施了十多年，其效果如何？对中国的制造业又产生了哪些影响？

2000年以后，美国“产业空心化”趋势加剧，制造业产值占美国国内生产总值（GDP）的比重呈明显下降趋势。随着美国制造业持续外流，实体经济和虚拟经济的发展逐步失衡，金融部门快速扩张，并最终导致了2008年的金融危机。金融危机后，美国政府逐渐意识到其“产业空心化”的问题，开始采取一系列举措来重振制造业，实现制造业回流。

奥巴马政府2009年上台后，提出了《重振美国制造业框架》，强调制造业的重要性，并对美国制造业的优势和面临的挑战进行了阐述。2010年，奥巴马政府通过了《美国制造业促进法案》，试图降低美国制造业企业的成本，提升制造业竞争力。2011年6月，奥巴马政府正式启动《先进制造伙伴计划》，通过在政府、制造业和学术界之间建立联系，旨在对国家产业政策和创新体系的构建进行完善，并最终实现产业升级。在此基础上，奥巴马政府于2014年通过了《振兴美国制造业和创新法案》，要求商务部、国防部与能源部合作，构建出一个全国性的网络体系，提高美国制造业的竞争力和生产率。

特朗普政府2016年上台后，坚持所谓“美国优先”的原则，继续实行制造业产业回流政策。特朗普政府于2018年发布了《美国先进制造业领先地位战略》，明确了开发新技术、培训制造业劳动力、强化美国制造业供应链的发展方向。同时，特朗普政府还通过税收优惠吸引国内企业进行本土投资，利用贸易保护措施保护美国就业和国内制造企业。特朗普政府制造业回流政策的基调是不再强调政府投入，而是通过税制改革与关税保护相结合的体系，保护国内制造业企业利益，并促进企业的本土投资。

拜登政府2021年上台后，继续强调制造业回流的重要性。2021年1月，拜登政府发布《关于确保未来由美国工人在美国制造》的行政令，要求美国政府最大限度地使用美国生产的商品，雇用美国人服务。同时，拜登政府还强调加强美国供应链的建设，要求审查美国供应链，对关键工业部门的工人进行教育和再培训。为了降低对其他国家半导体行业的依赖性，拜登政府发布了《2021美国创新和竞争法案》，支持美国芯片产业的发展。2022年8月，拜登政府连续发布《芯片与科学法案》和《通胀削减法案》，试图加快关键产业链的本土化进程。

尽管美国推出制造业再回流政策已经十多年了，但受新冠疫情等不确定因素的冲击，美国供应链仍然高度依赖亚洲地区。根据科尔尼企业咨询（A.T. Kearney）的统计，2008年，美国从14个亚洲低成本国家和地区（中国、中国台湾、马来西亚、印度、越南、泰国、印度尼西亚、新加坡、菲律宾、孟加拉国、巴基斯坦、香港、斯里兰卡和柬埔寨）进口的制成品总额占美国国内制造业生产总值的百分比（美国制造业进口比率，MIR）仅为9.15%。此后，尽管美国政府推出产业再回流政策，但MIR却持续攀升。截至2018年，该比率上升至13.06%。2018～2019年，中美贸易战爆发。特朗普政府向来自中国总计3700亿美元的商品征收10%～25%不等的关税，这一举措显著降低了美国对华进口的比率。而中国在14个亚洲国家和地区中，是美国最为重要的贸易伙伴。美国自华进口的下降也使MIR在2019年降至12.08%。2020～2021年，新冠疫情的暴发导致美国国内生产几乎停滞，美国对上述14个亚洲低成本国家和地区的依赖增强，MIR在这两年分别上升至12.95%与14.49%。

疫情暴发后，拜登政府更加强调打造所谓的“供应链安全”，部分美国企业逐渐开始将生产基地迁到美国或离美国市场更近的地方，如墨西哥和加拿大。根据科尔尼企业咨询最新的调研，在初级金属制造行业中，70%的首席执行官已经计划或正在考虑将部分制造业务转移到墨西哥。

通过考察发现，美国制造业再回流政策对于促进就业、抑制美国产业空心化、吸引外商直接投资（FDI）等方面起到了一定的积极作用，但是在缩小贸易逆差方面却收效甚微。

促进就业方面。创造就业无疑是美国实施制造业再回流举措最为重要的一个方面。自2000年以来，美国制造业就业人数呈现明显的下降趋势。2009年美国实施产业再回流政策以来，制造业岗位流失问题得到了较为显著缓解，尤其是在增加高科技岗位方面效果明显。研究表明，在2021年已回流的企业和职业中，中高技术水平类型企业和职业占比分别为59%和76%。

数据来源：美国劳工统计局。反事实推断：在不实施制造业再回流情况下，美国的就业情况。

但从公布的数据来看，产业再回流政策对就业的促进效应并未能使美国的制造业就业水平恢复到金融危机前的水平，意味着其尚未达到美国制造业振兴政策的要求。

缓解美国制造业“空心化”方面。2000～2009年，美国制造业产业增加值占GDP比值持续下滑，从15.2%下降至11.6%。美国实施产业再回流政策后，这一下滑走势有停止的迹象。2010～2021年，该比例维持在10.7%～11.7%之间。这说明，产业再回流政策对于缓解美国制造业“空心化”取得了一定成效。

吸引外商直接投资（FDI）方面。2000～2010年，美国FDI净流入波动较大，并不呈现单边走势。2010年后，美国制造業吸引FDI净流入呈现明显的上升趋势，自2010年的628.82亿美元上升至2021年的1092.67亿美元。2021年FDI净流入已经超过了金融危机前（2007年）的水平（1027.56亿美元）。FDI净流入增加源于美国政府对本土制造业企业的贸易保护和税收优惠措施，其对促进美国就业和制造业发挥了重要作用。根据科尔尼企业咨询的报告，在2021年，71%制造业FDI流入促进了中高技术产业的就业。

缩减贸易逆差方面。美国贸易逆差持续扩大一直是美国经济的“顽疾”。美国政府认为，如果制造业回流到美国，其贸易逆差将缩小。然而，事实并非如此。2000～2021年，美国商品和制造业产品贸易逆差均持续走高，商品贸易逆差从4668亿美元上升至10907亿美元，制造业产品贸易逆差从3172亿美元上升至10663亿美元。这说明，美国产业再回流政策在缩减贸易逆差方面与预期相去甚远。其根本原因在于，这一政策性、强制性的产业再回流政策扭曲了美国的制造业结构，阻碍了制造业劳动率的上升，进而导致制造业的就业吸附能力和经济增长效应被削弱。统计数据显示，以2000年为基准（美国制造业劳动生产率为100），从2000年到2020年这20年间，美国的制造业劳动生产率在2008年金融危机前呈现出快速上升的趋势，并在2010～2011达到峰值145，此后持续下滑至2020年的137。

2021年11月15日，美国总统拜登在白宫正式签署《基础设施投资与就业法案》。

中国作为美国重要的贸易伙伴，美国制造业再回流政策与正在实施的产业链重构举措，对中国必然会产生一定的影响。

美国产业再回流政策吸引部分高科技企业赴美投资，从而发生供应链转移效应，比如台积电、三星等全球高端半导体产业已经在美国增资建厂，未来中国企业与其开展合作更为困难。同时，美国频频出台新规，加强对中国的出口管制，并在国际范围内推行其技术参数限制标准，使中国企业采购相关的产品和物件更为困难。比如，今年10月美国出台的半导体新规，导致英伟达系列产品A100、H100GPU芯片均超過美国半导体出口管制的技术参数，只能用A800芯片来代替。不排除美国后续将技术参数进一步调低，限制更大范围的关键产品出口。

在实施产业再回流政策的同时，美国还有意降低对中国制造业（主要是一般贸易品）的依赖度，使中国制造产品在美国市场所占的份额部分被亚洲其他国家所替代。2018～2021年，中国制造产品在美国海外进口产品的占比从24.3%下降至20.3%，亚洲其他13个低成本国家和地区的占比从12.6%上升至17.4%。在2018年之前，美国从中国进口总额占上述14个亚洲国家和地区的比例都保持在60%以上，此后受中美贸易战以及新冠疫情的影响，2020年第一季度降至最低点48%，之后由于中国快速控制了疫情，2020年第二季度又快速反弹至60%。但从2020年第三季度开始，该比例持续下滑。截至2021年第四季度，该比例已降至55%。从行业看，初级金属、纺织、机械（电气除外）类产品的降幅最为明显。其中，2021年，纺织产品在华的产量下降38%，亚洲其他13个低成本国家和地区的产量上涨26%。计算机、电子产品也有一定幅度减少。

随着时间的推移，美国制造业再回流政策和产业链重构举措对中国的影响将进一步显现，中国应该密切关注，认真加以研判，并及时出台相应应对措施。

（本文受中国社科院智库基础研究项目《拜登政府经济刺激政策研究》的资助）