拜登政府《国家安全战略》报告为美对欧政策定调

徐若杰

2022年3月25日，美国总统拜登和欧盟委员会主席冯德莱恩宣布成立一个特别工作组，以减少欧洲对俄罗斯化石燃料的依赖。

2022年10月12日，拜登政府发布了《国家安全战略》报告（National Security Strategy，简称报告）。这是自2021年3月《过渡时期国家安全战略指南》出台半年多后，拜登政府正式推出的一份大战略规划。

不同于特朗普时代以“美国优先”为原则的对外政策風格，在这篇报告中，拜登政府将欧洲盟友体系视为重要战略资源。自执政以来，拜登政府始终致力于修复和提升欧美关系。乌克兰危机的爆发和持续，为美国政府实现上述目标创造了便利。在美欧关系重新凝聚、跨大西洋政策协调性持续增强的背景下，新版《国家安全战略》报告不仅宣示了拜登政府当前和未来政策的宏观目标，也确定了美国中长期对欧政策的大方向和主基调。

拉拢欧洲充当“战略助手”

拜登政府对欧政策总基调是通过深化和优化跨大西洋战略合作，拉拢欧洲国家充当“战略助手”，协助美国更好地捍卫其全球霸权利益；通过增加欧洲盟友在安全、经贸等领域的对美依赖度，更好地实现对跨大西洋联盟的掌控。

美国试图通过优化美欧跨大西洋战略合作机制，应对其他大国带来的现实性和潜在性“地缘政治挑战”，增强美国遏制所谓“战略竞争对手”的声势和力度。一方面，美国政府认为俄罗斯的行为对欧洲安全构成了巨大的现实性“威胁”，强调“俄罗斯是全球混乱和不稳定的根源”。基于这一认知，报告拟定了强化对俄制衡的若干政策目标，包括推动北约和欧盟增加对俄政策的协调性、继续对乌提供援助、加强欧洲东翼的防御和威慑、对俄重要部门（国防、能源、经济等）继续实施强硬制裁等；另一方面，报告无端指责“中国对美国安全构成最严重地缘政治挑战”。从报告的内容来看，尽管对华政策措辞极其强硬，但美国对所谓中国“威胁”的渲染，更多是一种对“潜在威胁”的警惕和焦虑，如报告称“中国快速发展削弱了美国国际秩序主导力”等，对华政策并不像对俄罗斯一样，立刻联合欧洲盟友进行军事遏制和地缘政治围堵，而是在中国周边进行超前战略布局，密切监视和预防阻止上述担忧成为现实。

报告还提出要加强与欧洲国家在经贸、能源及供应链安全、先进技术等领域的政策协调性。具体内容包括：重振七国集团作为世界先进工业国家指导委员会的地位，使其成为宣扬贯彻美西方国际秩序观、发展观的工具性平台；通过国际能源署、美国-欧盟能源安全特别工作组、跨大西洋能源和气候合作伙伴关系等国际论坛，帮助欧洲国家增强能源及关键矿产供应链安全保障能力；打造一个旨在掌控国际标准制定话语权、保护数据要素安全流动、提升在人工智能和半导体等新兴技术领域竞争力的国际技术生态系统。报告认为，与欧洲国家基于美国-欧盟贸易和技术委员会等平台有效合作，是决定美国上述目标能否实现的关键。

根据报告内容，跨大西洋合作还包括共同应对非传统安全挑战。报告强调了美国政府拟计划与欧洲展开深入合作的非传统安全议题领域，包括气候变化、出口管制和投资审查、数据隐私保护、虚假信息威胁等。

拜登政府《国家安全战略》报告从宏观层面，勾画了一个美国主导下的以亚太地区为基轴，兼顾欧洲安全，覆盖其他地区的全球地缘战略蓝图。这一战略设计试图整合美国在欧亚大陆东西两端原本相对割裂和独立的地区战略，形成一个“亚太+欧洲”地区战略有机联动的地缘政治“棋局”。拜登政府希冀的是借此实现如下战略目标：一方面，缓解冷战后长期困扰美国的、因持续衰落导致的战略资源无力支撑在亚太和欧洲同时进行战略投入的窘境；另一方面，拉拢调动欧洲盟友配合美国在亚太地区实施各类竞争性对华政策，提升“制衡”中国的能力，让欧洲盟友分担美国推进“印太战略”的战略资源压力。

这一“棋局”以“盟伴协同”为特征，即积极推动形成一个由正式盟友和战略合作伙伴两类关系网络组成的全新联盟体系。一是整合亚太盟友资源，实现北约、欧盟、亚太双边联盟（美日、美韩、美澳等）、亚太多边联盟和准联盟（奥库斯、美日澳印四边安全对话机制）的融合对接，建立多种正式和非正式的沟通协调机制；二是拉拢印度、越南等国，形成一个包括美欧与亚太国家的“战略伙伴关系”协调网格。

美国上述战略设计得益于两大有利现实：一是2019～2021年，英国、法国、德国、荷兰和欧盟陆续推出“印太战略”，欧洲国家对亚太地区的战略关切度，以及和美国的亚太政策协调显著增加；二是在美国积极推动下，北约在今年马德里峰会上将亚太作为其新的战略关注区域。

虽然拜登政府发布的《国家安全战略》报告对进一步提升美欧关系进行了细致周密的设计，但报告却回避了欧盟战略自主与美国霸权护持之间存在的结构性矛盾。欧洲国家对美国的不信任感时隐时现，欧盟追求战略自主的意愿始终存在。从中长期来看，美欧关系将不可避免地碰触到一些棘手的问题，例如欧盟与北约防务责任分担及功能重叠问题、美欧在北约内部军费分担份额等，这些问题或将诱发新的欧美矛盾。

美欧目前在“联合制俄”问题上达到了空前一致，但这种情况的持久性恐将经历严峻考验。相比于具备离岸地缘优势的美国，欧洲国家需要“直面”来自俄罗斯的地缘政治压力，无法永远回避与俄接触。欧洲与俄罗斯之间存在着错综复杂的密切联系，这也使得欧洲难以长期追随美国与俄罗斯进行高强度对抗。尤其是未来乌克兰危机结束后，如果美欧“威胁认知”的共识逐渐减弱甚至消失，还可能会连锁引发美欧对俄政策分歧，削弱美欧联盟凝聚力。

在涉华政策上，美欧也很难达成一致。以法国、德国为代表的欧洲国家，并不愿意在对华政策上完全与美国捆绑，试图在中美之间保持平衡，寻求降低与中国发生直接对抗的战略风险。例如乌克兰危机爆发后，法国总统马克龙在与习近平主席的通话中，明确强调了“法国和欧盟要保持战略自主性，既不赞同也不会参与集团对抗”。

因此，拜登政府的《国家安全战略》报告虽然体现了美国对欧洲盟友更多的倚重，但实施成效却难以预测，前景充满不确定性。