进一步强化我国煤炭安全生产能力建设——访全国政协委员、中国矿业大学（北京）原副校长姜耀东

■中能传媒记者 白宇/ 编辑 曲艺

2020年以来，我国煤炭市场变化超预期，2021年中更是一度出现阶段性供应偏紧，煤炭价格飙升。在此背景下，国家打出一系列组合拳，多措并举保障煤炭供应、稳定煤炭价格，并取得了积极成效。那么对于新的一年，我国煤炭行业应作出哪些改变？在“双碳”目标下，煤炭系统应如何进一步做好兜底保障工作？就上述热点问题，中能传媒记者专访了全国政协委员、中国矿业大学（北京）原副校长姜耀东。

中能传媒记者：您今年关于煤炭行业的提案关注点有哪些？

姜耀东：首先是关于改进完善矿业权出让收益缴纳方式的提案，建议研究制定矿业权出让收益率征收政策机制，尽快制定全国统一的矿业权出让收益征收标准和减免规定，并完善评估方法，理清矿业权有偿取得和使用关系；其次是关于建立煤矿弹性产能与弹性生产机制的提案，建议研究建立煤矿弹性产能和弹性生产管理办法等；第三则是关于在“双碳”目标下加强我国煤炭兜底保障能力建设的提案。

中能传媒记者：您的提案中提出建议研究建立煤矿弹性产能和弹性生产管理办法，此举对于我国煤炭的安全稳定供应有何意义？

姜耀东：长期以来煤炭是我国的主体能源和重要的工业原料。今后一个时期，随着碳达峰碳中和的深入推进、新能源的快速发展，煤炭将逐步由主体能源、兜底保障向支撑性能源、应急调峰与储备能源方向转变，不断为新能源发展腾出空间。新冠肺炎疫情发生两年多来，煤炭市场供需从宽松到偏紧，从2020 年电厂拒签长协要求降价，到2021 年发生拉闸限电、国家打出煤炭增产稳供组合拳，煤炭作为能源“压舱石”的压力倍增。这表明目前在我国没有任何一种能源能够替代煤炭在能源体系中的兜底保障作用。

但是目前现有的煤炭生产方式以及产能调节并不适应供给侧弹性要求。因为煤炭生产要面对水、火、瓦斯等各种自然灾害，涉及采掘、通风、供排水等多个环节，生产刚性强，凡事必须提前计划。由于市场对煤炭需求的弹性要求越来越高，目前煤炭资源开发和供给模式并不能适应新发展要求。

因此建议，首先是研究建立煤矿弹性产能和弹性生产管理办法。按照先露天煤矿、后井工煤矿；井工煤矿按照先大型、后中小型原则，综合考虑煤矿资源条件、现代化程度、煤层煤质特点、安全生产形势等进行科学评估分类，研究提出煤矿弹性产能评估办法，设立煤炭产能弹性释放（收缩）阈值和等级。有关部门研究制定煤矿产能释放（收缩）管理办法，推动煤矿产能由刚性管理转为弹性管理，夯实全国煤炭安全稳定供应的制度基础。

其次，建议研究建立煤矿“以增补欠，以减让盈”弹性生产机制。当新能源正常发挥作用时，引导煤矿减少煤炭产量，为新能源有效替代腾出发展空间；当新能源出力不足、能源供应阶段性紧张、煤炭价格大幅波动时，通过释放煤矿产能及时填补能源供需缺口，发挥煤炭兜底保障作用。

第三，建议推动煤炭弹性产能和煤矿弹性生产试点示范工作。支持大型露天煤矿和资源条件好、安全有保障、环境友好型的井工矿开展煤矿弹性生产试点示范，总结经验，逐渐扩大煤矿弹性生产范围，完善煤炭弹性产能和煤矿弹性生产管理体制机制，保障国家能源长期安全稳定供应。

第四，建议煤炭统计由原煤统计改为商品煤统计，国家应整合组建能源信息统计分析机构。

中能传媒记者：在“双碳”目标下，煤炭消费达峰和煤炭行业减量发展将成为必然趋势。在这个过程中，应如何促进煤炭行业自身健康发展并做好兜底保障工作？

姜耀东：2021 年国际能源供应紧张态势和我国煤炭短期出现的市场大幅波动现象，说明保障国家能源安全责任重大，也说明“一刀切”式的“去煤化”和煤炭“双控”既不符合国家能源战略，也不利于“双碳”目标实施。煤炭仍将是我国能源安全的稳定器和压舱石，也是我国向现代能源体系平稳发展的重要过渡桥梁。

为此建议，首先进一步强化我国煤炭安全生产能力建设。加大煤炭资源勘查力度，着力建设一大批智能化煤矿和大型露天煤矿，建立煤炭产能收缩与释放机制，同时要在东北、华东、中南和西南等传统煤炭产区提升煤矿现代化水平。

其次，提升以智能化为支撑的煤炭柔性生产供给保障能力。要加大智能绿色开采技术研究，构建煤矿开采全过程的数据链条技术，实现煤矿决策的智能化和运行的自动化，促进煤炭的柔性供给。

第三，加大煤炭清洁高效低碳利用关键技术攻关和成果转化力度。鼓励开展煤炭清洁高效低碳利用基础理论与关键技术攻关，加大科研投入力度，重点突破煤炭清洁高效低碳利用关键核心技术。

第四，大力推动煤炭从燃料向燃料和原料转变，促进行业转型。综合考虑环保、安全、市场等因素，推进现代煤炭工业高质量发展。同时发挥煤化工在高端精细化工、具有特殊性能产品、技术密集型产品和新材料等方面的优势，弥补我国产业链短板，研制“卡脖子”产品。

最后，进一步提高中央政府统筹煤炭管理能力。中央高度重视煤炭兜底保障作用，但各部门、各地方涉煤政策缺乏统筹协调，建议各部门、各地方涉煤政策应与国家煤炭管理部门协商一致，协同发力，防止处处是红线，相互掣肘。

中能传媒记者：矿业权出让收益制度改革是矿产资源权益金制度改革的重要内容。那么您建议研究制定矿业权出让收益率征收政策机制有何深意？

姜耀东：自2017 年财政部、原国土资源部印发《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）以来，矿业权出让收益对健全我国矿产资源有偿使用制度、维护国家矿产资源权益、促进矿产资源保护和合理利用、营造公平竞争的市场环境发挥了积极作用。然而在调研中也发现，目前矿业权出让收益制度在执行过程中遇到了一些新情况和突出问题，如矿业权出让收益改革加重了企业负担等等。

原来只有国家出资探明矿产地，企业才需要缴纳矿业权价款，《暂行办法》出台后企业出资勘查的新增资源储量也需缴纳矿业权出让收益，未能体现企业出资勘查风险投入收益和价值发现功能，同时企业勘查发现的资源储量越多，缴纳的出让收益越多，影响了企业和社会资金投入勘查工作的积极性。

在此背景下，建议一是研究制定矿业权出让收益率征收政策机制。开展煤炭矿业权出让收益率征收试点，一次性计算所有资源量的矿业权出让收益总值，首次缴纳20%，在煤矿投产后，按照原煤产量每年征收矿业权出让收益。同时，相关部门在制定矿业权出让收益率基准价时，要综合考虑资源的属性和赋存等条件，综合平衡调整矿业权出让收益市场基准价。

二是尽快制定全国统一的矿业权出让收益征收标准和减免规定。研究制定国家统一的征收指导细则，明确出让收益市场基准价、基准率区间；明确对由于资源枯竭、煤与瓦斯突出、水文地质条件极其复杂、深井开采和生态保护等原因退出的矿山，减免出让收益。

三是完善评估方法，理清矿业权有偿取得和使用关系。充分考虑勘查阶段风险和收益，对由企业自行或混合出资探获的矿业权，明确出让收益测算应扣除企业前期勘查投资收益，充分反映国家所有者权益和国家出资的勘查收益。■