基于信息化的行政执法监督体系研究

陈雪松

1.武汉警官职业学院，湖北 武汉 430040；2.湖北省司法厅科信处，湖北 武汉 430064；3.司法部信息安全与智能装备重点实验室，湖北 武汉 430079

一、绪论

（一）背景

由于行政执法体系存在机构与人员庞大分散，行政执法过程复杂，监督力量薄弱，监督手段原始，常规性、有针对性的执法监督机制不健全等问题。目前全国正在建设的全国行政执法综合管理监督信息系统，仍然以统计数据采集为主，难以实现对行政执法进行实体化、精细化监督［1］。

（二）国内外现状

行政执法监督的主要目的是更好地进行法治政府建设，为此，依法治国主要考核各级政府机构提高依法执政能力、提高地方立法质量、深入推进依法行政、深入推进公正司法、深入推进全民守法等方面工作。其中深入推进依法行政主要监督和考核行政执法行为：一是监督认真贯彻落实中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要》和各省的《法治政府建设实施方案》［2］；二是认真贯彻实施国务院发布的《重大行政决策程序暂行条例》，推进科学民主依法决策；三是加强行政执法监督，推进行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度落实；四是认真落实行政规范性文件合法性审核制度、备案审查制度［3］；五是推进行政复议体制机制改革，加强行政复议应诉工作。借助必要的网络技术、科技手段、人工智能方法已成为全面提升执法监督工作的必要手段，是适应现代社会发展，保障执法公开、公平、公正的重要途径。

二、问题分析

（一）监督手段落后，精准性、系统性、全局性不足

目前各级行政执法监督手段相对落后，力量不足，只能通过事前规范、事后抽查等方式进行，只是对执法监督实现局部的监督，对执法活动缺乏全局性、精准性、系统性的监督。

（二）执法监督亟需解决事多人少的困境

行政执法监督工作绝大多数由司法行政系统执法监督处（科）人员承担，但司法行政机关在人员保障、经费保障上存在较多困难。另外，按现行的司法行政机构属地管理和垂直业务指导双线运行模式，区县司法局除完成司法行政业务工作外，还涉及乡村振兴和地方政府交办的综合治理工作。在不借助信息化技术和信息化设备的环境下很难把这些工作保质保量完成，基层常喊“忙不过来”“干不了”成为普遍现象。

（三）本地执法文书难统一，异地执法文书难认定

行政执法主体本是代表国家行使行政执法权出具行政执法文书，但由于各地各类执法机构没有实现统一的行政执法文书格式或统一的电子执法文书，在行政执法实践中存在相同领域不同地区或不同领域不同地区的执法文书规范不一致，难以实现相互认证，也难以查验真伪，造成异地办案或多领域协同执法时不被认定的困境。

（四）行政裁量权基准不统一，类案不类判现象极难化解

对于行政执法相对人而言，最能体现政府形象的就是公正、平等行使行政许可、行政处罚、行政强制和行政检查，然而，往往由于行政裁量权的基准不统一，导致同类违规行为在不同地区所受行政处罚具有较大差异。因此，只有通过行政执法监督平台的数据汇聚、数据分析、类案推送功能，并辅以相应的行政裁量上限和下限标准来逐渐规范行政裁量权。

三、对策研究

（一）基于协同共享的智慧执法监督与信息化的关系

1.传统行政执法与执法监督可以利用信息化进行加速

党的十九大提出了服务型政府建设的目标，“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。随着人口流动比例加大，传统的行政执法和执法监督的办件速度已经不能适应国家高速发展的需要。只有借助信息化来加速政府行政活动职能，才能更好地解决此类问题。

2.传统执法与督察各部门分散的状态可以被网络联通

政府的约40个领域职能部门业务相对独立，又相互关联。在信息化视野下，只要相关职能部门接入政府统一审批网就可以按流程式、触发式、并行式进行自动分配任务，各部门协同办理，缩短时间，实现分散办理改为一网通办。执法过程和执法监督过程都可以实现网上评查，甚至可以实现对行政审批材料智能分析，由计算机发出审批建议或审批预警，对审批超时的部门发出监督提醒信息。

3.传统行政执法与执法监督的重复性、高强度工作可以由信息化技术完成

在行政执法和执法监督过程中经常会出现同样信息多次录入、重复录入、分头录入，不仅多做了无用功，还容易导致数据出错、不一致、有缺漏，一些聚集性办件需要加班加点核查信息，高强度完成任务。这些痛点、难点问题都可以借助信息化技术和设备，实现数据单次录入、识别录入、比较核对、多次使用、自动审核等功能，解决重复性、高强度的困境。

4.传统行政执法与执法监督的专业人手不足可以用人工智能来替代

利用人工智能进行OCR（文字识别）、语义理解、自动编目、自动归档、评查预警，让机器24小时工作，而人工则用来解决复杂问题，规避人情评查、疏忽评查、疲劳评查问题，从而提升执法监督工作效能。

5.建设知识库和案例库推送功能提升类案同判的效能

网络对信息传播的快速性和广泛性是一把双刃剑，一个独立的行政执法个案看似执法规范，毫无问题，但在网络传播后，会形成全网同类信息的横向比较。构建知识库和案例库，利用典型案例推送功能可以较好地规避类案不同判问题。

（二）总体架构层级与体系分析

以省级行政执法监督层级与领域分析为例可以发现，图1是基于业务垂直管理的执法监督体系，以业务领域划分进行执法监督管理，这种以行业垂直管理的方式进行执法其优点是行政执法业务可以实现全省统一，包括流程、标准、裁量、文书、裁定、强制都可以统一。可见，执法监督方式方法更适合本系统行政执法能力和规范化提升。缺点是系统内人情案、家庭案、亲属案较多，影响执法监督的公正性，并且每一个业务领域的信息相对独立，虽然消除了信息“孤岛”，但又树立了信息“烟囱”。主管执法监督的司法行政机构不易介入各业务领域掌握行政执法数据，也阻碍了各级行政执法监督工作的真正有序推进。图2是基于水平执法监督的执法监督体系，以全省各级司法行政机构建立执法监督平台为主线，各级司法行政机构呈放射状关联本级政府的各行政执法单位，并联网取得相关数据，进行行政执法监督，其优点是，由司法行政机构主动监督本级和下级各行政执法主体，继承了传统的由政府法制办主动进行行政执法监督工作，主动权掌握在行政执法监督部门，缺点是各级执法监督部门需要做40余个接口与各行政执法部门对接，需要大量政府资金投入。而且有些地市、区县的行政执法机构已有其上级业务指导部门统一建设的行政执法平台。因此，需要对行政执法监督网络进行合理规划和设计，以期以最少的投资，达到最好的执法监督效能。

四、行政执法监督体系架构设计

（一）连通横向到边、纵向到底的执法监督网络体系

全面、整体、细化行政执法监督体系，首先，需要把部、省、市、县四级行政执法监督机构与40余类四级行政执法机构通过遍布全国的电子政务外网及其无线接入功能联通起来，解决“道路”不通的问题。融合基于业务垂直管理的执法监督体系和基于水平执法监督的执法监督体系的优势，构建起横向到边、纵向到底的执法监督网络体系。形成以“司法云”为中心的立体化行政执法监督体系，在公安系统、民政系统、教育系统等40余个行业系统中实现业务垂直指导、标准统一执行、流程统一规范、文书统一格式、裁量统一阈值，在省级、地市级、区县级水平层面实现政府执法监督部门对本层级执法部门所有执法事项进行监督、评查、比较、排名，构建起本地政府的法治建设数字画像，为本地党委政府依法治理提供决策支撑。基于数据共享的立体化行政执法监督体系示意图如图3所示。

（二）完善行政执法监督业务流程体系

用流程化实现行政执法监督业务自动化，支撑执法监督机关日常监督工作，强化行政执法事前规范、事中指导、事后考核，及时发现执法问题，提升监督实效。满足监督门户、资格证件管理、执法培训、执法考试、案卷评查、考核评价、预警监督、执法公示、统计分析、两法衔接等需求。

（三）构建通用型行政执法标准规范

因各级各类行政执法标准和规范有所区别，但行政执法体系构建需要为还未建设行政执法管理系统的各级机构提供通用型行政执法流程，为省、市、县（区）、街（乡）四级的行政执法部门，实现执法案件的全过程网上办理、重大决定网上审核、执法信息网上公示，落实三项制度、强化便捷执法、探索智慧执法，提供双随机检查、执法办案、移动执法、法制审核、执法公示、案件移送、预警监控、指挥调度、统计分析、执法要素、系统管理等解决对策。

（四）构建执法决策支持体系

为满足智慧执法监督及宏观决策需要。利用归集的执法数据，灵活创建分析指标、计算模型、知识模型进行数据挖掘分析、可视化展示，实现对法律法规实施状况、执法要素、执法行为、履职能力、执法效能进行分析，了解执法基本情况、掌握执法基本规律、发现执法突出问题、探寻问题深层原因；实现优化执法资源配置、提升执法资源使用效率、法律法规得到全面正确的实施、执法更加贴近公众诉求、执法机关主动履职能力和社会满意度明显提升。建设执法动态监测体系，利用GIS（地理信息系统）、移动互联等技术在地图上对行政执法资源、执法轨迹、执法活动实时跟踪、动态监测、预警提醒。提供执法情况综合分析、执法队伍分析、法规规章实施状况、履职情况分析、执法效能分析、执法动态监测、综合查询、综合统计。

五、总结与展望

未来可以充分运用区块链、大数据、人工智能等现代先进信息技术，构建行政执法案例知识库，为行政执法智能监督决策提供知识支撑。研究超大规模行政执法监督体系的大数据协同、运行治理、分布式计算与性能优化技术，可以对部门法规执行情况进行研判，开发执法程序智能审计、规范性文件审查、执法裁量基准审核、行刑案件移送监测、执法文书审查等基于人工智能的执法监督新技能。形成部门、社会和舆论监督情报驱动的主动执法监督反馈体系，构建行政执法智能监督知识库与执法监督人工智能平台，并展开示范应用，为分地域、分行业、多层次严格执法监督提供科技支撑。