透视英国医疗废弃物处理的法规

文/孙伯龙 张洪

自全球暴发新冠肺炎疫情以来，医疗废弃物数量激增，如何处理医疗废弃物成为公共卫生领域的焦点问题之一。在英国，医疗废弃物不同于临床废弃物，它是一个更为广泛的概念。医疗废弃物包括在《欧洲废弃物目录》第18章中列出的废弃物，即来自人类和动物医疗保健过程中的废弃物；这其中可能具备传染性或者危险性的部分则称为临床废弃物。考察英国政府在医疗废弃物产生领域、转运领域以及处理领域做出的相应规定，有助于我国建立更加科学合理的医疗废弃物处置体系，减少居民在社会活动中受到医疗废弃物的伤害或感染风险。

HTM07-01是英国医疗废弃物管理与处理的系统性指南，为医疗废弃物的管理与处理提供了整体框架。

英国医疗废弃物处理的立法沿革

英国在医疗废弃物处理方面有着悠久的历史，自19世纪的《公共健康法案》颁布以来，注重公共卫生就成为英国议会经久不衰的议题之一。

1988年英国《废弃物收集和处置条例》首次规定了临床废弃物的范畴。1990年英国《环境保护法》明确了废弃物处理的相关义务，该法成了后续有关医疗废弃物处置法规的核心。由于英国现存的特殊政治体制，英格兰、威尔士、苏格兰以及北爱尔兰有各自的医疗废弃物处理法规。在前述基础上，英国政府陆续颁布了《废弃物管控条例（1992）》《废弃物许可条例（1994）》《废弃物管理许可条例（1994）》《危险废弃物条例（2005）》《法定审慎责任规定》等法规，并且不断对前述法规进行修正，形成英国医疗废弃物产生到处置全过程的法律体系。

2013年3月，英国国家医疗服务体系（NHS）的多个部门联合发布了《环境与可持续健康技术备忘录07-01：医疗废弃物的安全管理》（以下简称“HTM07-01”）。HTM07-01是英国医疗废弃物管理与处理的系统性指南，为医疗废弃物的管理与处理提供了整体框架。其内容涵盖了英国废弃物管理的全部流程，包括对英国各地区现行有效的医疗废弃物处理法规进行了梳理，进一步明确了医疗废弃物的定义、分类与评估，医疗废弃物存储、运输和处置的标准与技术体系，医疗废弃物管理许可制度等措施。该指南充分体现了英国医疗废弃物的链条式管理模式。特别是在埃博拉疫情以及新冠肺炎疫情期间，英国各级政府均依照HTM07-01对医疗废弃物进行处理，并对尚未使用但已过期的新冠病毒检测试剂盒和个人防护设备等危险废弃物品的存贮、拆包与拆卸发布了专门指导意见。

英国医疗废弃物处理的模式特征

作为主要的医疗废物生产者，医疗机构在医疗废物处理中处于十分重要的位置。英国要求医疗机构应安排专业人员负责医疗废物的分类、贮存和安全转运；各地环境局则负责环境许可和废物管理许可以及人员培训管理等事务；公共卫生部应指导医疗废物处置工作，与环境执法部门共同对医疗废物处置工作进行日常监管执法。总体而言，英国医疗废弃物处理形成了以下模式：

▲ 集中处理制度

过去，在英国医疗废弃物是由医院内部设置的焚化炉处理的，但一方面面临着设备太小导致燃烧不充分引发环境污染的问题，另一方面也没有足够的能力应对日益增多的废弃物。从20世纪90年代初开始，政府将临床废弃物的收集、处理工作移交给了私人承包商，医院不再承担废弃物分类后的处理义务。依据英国《环境保护法》第33条的规定，除非存在某些豁免情况，否则未经授权的机构不得擅自对废弃物进行存放、处理或处置，其中豁免对象主要是产生废弃物的家庭和经过认证的机构。在《环境保护法》中还规定了废弃物管理许可制度，HTM 07-01对废弃物管理许可制度进行了系统梳理。依照规定，地方当局对医疗废弃物负有具体的管理职责，对符合条件的废弃物运输、收集机构发放许可证。分类完毕的医疗废弃物应当依据其性质与危险等级由取得相应许可证的机构集中处理，处理方式分为高温焚烧、非燃烧的低温替代处理两大类。处理医疗废弃物的所有设备都必须具备有关单位出具的许可证书或者获得相应豁免，参与废弃物处理工作的所有人员都必须接受相关培训并取得职业资格。

▲ 链式管理体系

依据《欧盟废弃物框架指令》，英国政府于2011年修订了《废弃物条例》，该条例对废弃物的收集、运输、回收和处置作出了规定。废弃物处理机构在接受、运送或处理废弃物时，需要对该废弃物进行“废弃物等级”筛查。该筛查分为以下步骤：预防，即从源头控制医疗废弃物的数量，将管理过程提前到废弃物生产端而不仅限于后续的接收端；再次利用，对于具备多次使用价值的医疗物品，应当确保其充分发挥作用；回收，即经过一定条件的处理后符合使用标准的器具，可以进行回收利用；其他回收，主要是指以非医疗用品的形式回收，例如进行能源回收；处置，即在废弃物价值被挖掘完毕后进行最终处置。经过以上步骤，政府对医疗废弃物从产生到处置形成了一条完整的管理链，经此过程医疗废弃物数量大大减少，资源利用率得到有效提高。

▲ “谁污染谁付费”制度

依据HTM 07-01的要求，废弃物管理链中的每一环节责任人，都必须采取合理的措施确保在本环节中对于废弃物的处理是完全合规的。在保障管理链的合规性方面，“谁污染谁付费”制度起到了重要作用。为了降低废弃物处理成本，废弃物生产主体必须对废弃物做好分类工作并对下游予以书面说明，提供废弃物数量、类型以及危险性等信息，以便后续接收者对其进一步处理。若链条中某一环节出现纰漏，负责该环节的机构需要承担额外支出的污染物处理费用，造成严重后果的将承担相应的行政责任甚至刑事责任。

为了简化整个运转链条的流程，减少转移过程中的信息损耗，在初始废弃物制造者使用年度废弃物转移记录时，为了满足英国环境、食品及农村事务部（DEFRA）制定的《废弃物管理：注意义务——行为准则》的要求，只需在初始转交时提供书面说明即可，后续环节对此不再单独要求。

医疗废弃物包含来自动物医疗保健过程中的废弃物

▲ 联单监管制度

联单监管制度是确保医疗废弃物集中处理、维持链式管理体系、落实污染者负责制的有效手段。在英国2005年颁布的《危险废弃物条例》以及2011年《废弃物条例》中，均要求采用联单记录废弃物生产者、托运人及运输人、存储者和接收者在发出或接收到物品时的状态、数量、危险等级等详细信息，以便于对废弃物信息进行统计，同时也是废弃物跨境运输和审计制度实施的重要基础。针对医疗废弃物的审计监督，HTM07-01第六章做出了详细规定，明确了链式管理体系中各方的行为准则。联单可以由政府部门发放管理，也可以由具备许可或授权的废弃物处理机构发放。随着区块链、大数据等互联网技术的发展，联单管理制度正在转向数据化、信息化、公开化。

英国医疗废弃物处理的成效与启示

2021年，美国加州大学欧文分校对全世界78个主要国家进行了一项研究，通过这项研究发现全球医疗机构产生的大量医疗废弃物没有得到妥善管理，平均只有33.4%的医疗废弃物被妥善处理，主要原因在于参与医疗废弃物管理的工作人员缺乏安全意识。而在英国，医疗废弃物处理制度体系的完善与有效实施，使得该国98%以上的医疗废弃物得到有效处理。

2022年2月，世界卫生组织发布了《COVID-19背景下医疗废弃物的全球分析》的报告。这份报告提到英格兰的一项研究，指出通过合理使用、安全再利用等手段，减少了当地因新冠肺炎疫情所额外产生的医疗废弃物总量的75%，不仅大大降低了废弃物作为传染源的风险，也为减少碳排放做出了显著的贡献。