公交都市理念下城市公交规划在济南的实践

尹涤非,沈冰洁,陈经纬

(1.沈阳建筑大学建筑与规划学院，辽宁 沈阳 110168； 2.航天规划设计集团有限公司，北京 100071)

0 引言

当前我国城市化进程处于高位，城市规模越来越大，城市数量越来越多，公共交通效率低、服务差等问题愈发明显。面对中国城镇化发展的两个方向——“一是从实现数量型增长转向质量型增长；二是从粗放型发展转向集约型发展方式”，公交都市理念下的城市公交线网分级规划作为重要手段，能够高效灵活地调控城市发展，建立低碳、节约、可持续发展的城市发展模式。

1 公交都市

1.1 公交都市理念

公交城市的概念最早是由Robert Cervero在1998年出版的The Transit Metropolis: A Global Inquiry一书提出，其目的是通过适当利用公共交通服务，创造一个公共交通与城市形式和谐共存的区域，并能够在发展过程中不断相互适应、相互支持和促进。当时正处于城市和区域中心到城市边缘分散扩张，形成扩散发展模式，通勤起点分散在地图上，使大容量公共交通往往不能具备私家车的高度灵活特征，以致使公共交通比例下降的新时期。

针对此种现状，Robert Cervero认为公交都市理念的核心在于让用地模式与公共交通相互适应，进而找到公共交通和城市间可行的互动关系，使得足够多的出行者选择乘坐公共交通，进而将整个区域带向一条可持续发展的道路。

1.2 公交都市的实现路径

进入21世纪后中国经济高速发展，2021年中国的城镇化率达到64.72%，人均汽车保有量不断上升，由2000年的1.3%上升到2020年的4.9%，交通拥堵问题日益严重。城市占地扩张，“摊大饼”式的发展模式弊端明显，在一些特大城市已经出现了明确的“城市病”，城市交通供应能力逐渐落后于城市居民增长的交通需求。针对此情况，我国自2011年起在《交通运输“十二五”发展规划》《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》《交通运输部关于贯彻落实<国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见>的实施意见》和《公交都市考核评价指标体系》等文件中提出“‘公交都市’建设示范工程”并逐渐归纳了基于中国国情的当代公交都市理念[1-2]。

公交都市理念倡导通过调整用地模式创造有利于乘坐公共交通的环境，针对不同环境的街区采用不同的公共交通模式。

1)对于人口密集，土地稀缺的地区，应当在公共交通车站周边创建步行友好型，集中的办公、居住、商业用地，即TOD模式。

2)对于低密度扩散发展的环境，应引入能够深入各个社区的公共交通形式。

3)实现公共交通与城市发展的相互适应，互相支持。

在此基础上发展，基于中国国情的当代公交都市建设理念以紧凑城市、模式多元、统筹衔接、空间提升、实现交通为目标。为了实现公交都市的建设目标，政府应当从以下几方面着手改善现有的公交系统：

1)创建公共交通导向的出行路径。

2)遵循公共交通导向的城市开发。

3)兼顾不同街区的公共交通系统。

在我国，构建公交都市是以公交都市理念为起点，结合我国的具体国情，确立起解决道路拥堵，增加公共交通通达度，引导城市开发等问题的有效方法。

1.3 公交都市的建设目标

确保城市公共交通系统有着更强大、更好的服务，更完善的设施，更安全的运行，更标准化的管理，使城市公共交通成为市民出行的主要选择，显著增强公共交通对城市发展的主导作用，更好地满足人民的基本需求，缓解城市交通拥堵。为达成这个总目标，公交都市的建设成果应当主要围绕以下几个方面展开：

1)群众对公共交通车辆及设施的满意度评价。

2)群众对公共交通线路的便捷性评价。

3)公共交通对城市发展的引导性评价。

最终以建设出能够提供舒适、整洁、准时、美观的车辆、场站，线路覆盖率高，干线支线配置齐全，满足人民出行需要，换乘便捷快速，引导城市有机发展的公共交通的公交都市为最终目标。

2 公交都市理念下的公交线网分级规划

2.1 传统公交线网存在的问题

济南，山东省下辖地级市，国家中心城市，国家级历史文化名城。下辖10区，2县，总面积10 244.45 km2，常住人口为9 202 432人。

改革开放后济南市经济高速发展，城镇化水平迅速提高，同时发展粗放，市政建设迟缓。“摊大饼”式的城市发展模式使得交通拥堵等问题日益突出。自1988年起，济南市已认识到现有的公共交通无法满足市民的出行需求。由于道路情况限制，公交车车速在高峰期仅为7 km/h～8 km/h，大量市民骑自行车通勤，进一步导致道路拥堵，降低了公共交通效率。根据调查数据，仅靠现有的公共交通无法根本上解决“乘车难”和道路拥堵问题。这时首先有干部提出在济南市建设轨道交通的设想。1985年4月，城建部在给国务院《关于改革城市公共交通工作的报告》中进一步明确提出：“目前，大城市靠现有公共汽车、电车和有限的路面难以根本解决‘乘车难’问题，必须‘上天入地’，把发展大容量快速轨道交通提到日程上来。”这为济南市建设轨道交通提供了政策支持。

然而济南市地下泉水资源十分宝贵，因其特殊的水文地质条件，济南市区相当长的一段时间内都不具备建设轨道交通的条件，直至2021年首条经过主城区的线路建成。在此情形下，20世纪末济南市大量提升了公交车的数量和路线，但是公交系统未形成明显的分级，道路拥堵状况未得到明显缓解，公交平均运行速度和准点率仍处于较低水平。

2.2 公交线网分级规划的方式

济南市在《国家公交都市建设示范工程管理办法》中“超大、特大城市要确立城市轨道交通在城市公共交通系统中的主体地位，加强‘常规公交+轨道+慢行’网络融合。”等建设内容的引导下，结合本市难以修建轨道交通和迫切需要提升公共交通运力的现实情况，在《济南市城市发展总体规划(2005年—2020年)》中提出“近期实施BRT(快速公交)系统，远期采用BRT与轨道交通相结合”的交通发展模式，实现“常规公交+快速公交+慢行”的公共交通网络(见图1)，以客流集散中心为点，客运走廊为线，合理规划不同等级的公共交通线路，由点和线组成综合公共交通线网，并提出了主要建设目标：

1)快线以发展大运量的快速公交为主，与普线、支线相结合，构建层次分明、服务均衡的公共交通网络，形成多等级的公共交通走廊。

2)普线布设以主次干路为主，支路为辅。

3)支线深入到道路网络的支路层次和居民小区。

2.3 公交线网分级规划的目的及效果

公交网络分级规划的目的是通达性方面建立起普通公交与慢行公交相互配合，与快速走廊有效衔接的公交线网，解决好“最后一公里”和换乘难等问题；时效性方面通过轨道交通，快速公交等形式，为乘客在各中心间的快速周转创造条件；过程中兼顾绿色环保的可持续发展理念与调控城市发展，最终建立高效、快捷、便民的综合公共交通体系。经过长期的建设和调整，济南市公交线网分级规划效果明显。济南市的交通基础设施得到改善，城市化进程加快，居民就业范围扩大，公共交通作为政府调整城市发展的有力工具促进了经济的快速发展。同时，低污染的新型环保车辆在改善空气污染、美化城市环境等方面也发挥了积极作用。

3 公交线网分级规划的济南实践

3.1 公交线网组织方式

济南市在结构上属于混合型的城市，有着分层次的中心，并且通过不同等级的公共交通相互连接。其部分地区发展由公共交通引导，例如北园大街两侧在BRT-1号线引导下TOD模式的开发；部分公共交通服务适应城市用地布局，例如济南市政府搬迁到龙奥大厦后，当地通勤需求增多，形成了龙奥大厦公交枢纽。这种城市的发展形态介于有特别强大市中心的都市和中心区域不明显的低密度无序蔓延的地区之间。类似于如图2～图4所示的多中心布局，例如泉城路城市中心，北湖、西客站等地区级中心，全福等片区中心。济南市公共交通的发展倾向于令这些中心通过快速公交相互连接，用常规公交、慢行的微循环公交系统将外围的居住区与次级中心连接，来为主干线的公共交通服务提供客流[3-4]。

此外，为了弥补常规公交线网覆盖不到的特殊客流，通常会有摆渡车、机场大巴、定制公交等线路开行，一些站点有放射状的乡镇公交开行。

3.2 公交线网结构特点

城市内部中心到中心的公共交通联系以快速公交为主，而客运走廊周围的居民点、商业网点等与客运走廊间的联系由常规公交和慢行公交负责。前者主要负责提升公共交通的时效性，后者则关注公共交通的通达性，力求对主要居民点，商业网点等达成“门到门”的覆盖面。公共交通组成的客运走廊应当灵活地、有计划地综合安排各类公共交通线路及其场站等设施，满足市民多样化出行、一体化换乘、无障碍、适老化等需求，适应城市建设中土地高效利用、绿色生态、节约能源等需求。

本文选取全福片区中心至西客站地区级中心这一客运走廊进行分析。

全福立交桥片区以全福街道为主体，人口54 818人，城镇化率100%。下设南全福社区，北全福社区等12个社区，区域内大量国企宿舍，人口密集，是济南市比较大的人口聚居区。

西客站地区级中心是济南市6个地区级中心之一，规划总面积约26 km2。在济南市委市政府关于加快构建“东强、西兴、南美、北起、中优”城市发展新格局的战略部署下，西客站地区级中心是拥有京沪动脉上重要的节点济南西站交通枢纽；京沪线上重要的货物集散中心济西编组站；以山东第一医科大学为支撑，发挥医学科学中心高端载体平台作用的医学医疗高地；以市图书馆、山东国际会展空间、省科技馆等公共服务设施为支撑的区域服务中心；以聊城路15分钟社区便民商圈、金科城15分钟社区便民商圈等为支持的城市副中心(见图5，图6)。

全福片区中心至西客站地区级中心这一客运走廊东端为全福片区中心，西端为西客站地区级中心，东西走向，穿过城区北部，经过道路自东向西分别为北园大街，无影山中路，青岛路，与北园高架路走向重合，与济南“五横五纵”BRT网络中最北端的一横基本重合，总长约17 km。连接了燕山新区现代城市景观轴，泉城特色风貌轴，腊山新区现代城市景观轴，经过历城、天桥、槐荫三区，北邻济南新旧动能转换起步区。其经过大量居民区、商业区、办公区以及公共服务设施，是城市北部重要的市民出行通道。

在对此客运走廊的分析中，本文将从可达性，公平性，一体化与协调性几个方面进行分析。

3.2.1 可达性

客运走廊的可达性一方面关注地块可达性，一方面关注时间可达性(见表1)。

表1 此客运走廊与其他中心公共交通通达性

地块可达性体现于围绕于此客运走廊组成的公共交通线网所覆盖的地块。如图7所示，在全福片区中心至西客站地区级中心这一客运走廊内经过一次换乘所能够到达的区域基本能够覆盖城区各个地区级中心及城市中心，对西客站、北湖、老城三个片区覆盖密集，公交基本成网。

时间可达性体现于快速公交系统的建立。经过全福片区中心至西客站地区级中心这一客运走廊的快速公交线路达到7条，除BRT-1号线沿此客运走廊运行外，其余线路已覆盖了市民主要的出行方向，如济南站、济南东站、长途汽车站等公交枢纽；泉城路、印象济南等商圈；趵突泉、大明湖等旅游景点。此外，得益于BRT享有专用路权，济南市BRT高峰时段运营速度约为17.55 km/h，BRT-1号线车速20.1 km/h，快于公交平均时速为13.8 km/h。

3.2.2 公平性

客运走廊的多元化一方面关注面向全民的高质量服务，一方面关注面向弱势群体的特殊服务。

面向全民的高质量服务体现于推进节能与新能源公交车使用，在BRT-1，BRT-2等公交线路推广使用充电弓技术，提高充电速度，加大发车频率。在公交车行驶过程中，实现了低污染、低排放、低噪的目标，对减少空气污染，赢得济南蓝天保卫战具有重要的战略意义，同时也大大提高了城市公共交通的运营效率，满足了人民群众快捷、舒适、绿色出行的需求。

面向弱势群体的特殊服务体现于适老化及残疾人友好型的车辆、车站、线路设置。新采购车辆一般采用低地板，空气悬挂车辆，易于乘降，不易颠簸；车站配备座椅休息，BRT车站设置有无障碍通道及盲道、盲文标识、高站台等便民设施。

3.2.3 一体化

客运走廊的一体化对于全福片区中心至西客站地区级中心这一客运走廊来说，最具有代表性的是在这一走廊全程运行的BRT-1号线(见图8)。济南公交BRT-1号线全长17 km，设置25个站点，起讫点分别位于全福立交桥片区中心和西客站地区级中心，经过全福立交桥公交枢纽、长途汽车站公交枢纽、济南西站公交枢纽。其25个站点基本情况如图9,图10所示。可以看出，一体化关注不同公交线路间的换乘，体现于利用BRT站台，将线路走向与BRT线路重合的普通公交引入到BRT站台进行乘降，实现快速公交与普通公交的同站换乘，不进行二次收费，为普通公交带来了干线客流，减少了换乘阻力，强化了快速公交的干线地位，并改善了市民的候车环境。

3.2.4 协调性

客运走廊的协调性一方面关注遵循公共交通导向的城市开发，一方面关注兼顾不同街区的公共交通系统。

公共交通导向的城市开发，简称TOD模式。TOD模式的应用旨在缓解以小汽车为导向的区域中心向城市边缘分散化式扩展，蔓延式的城市发展模式，以公共交通为主要手段，建立高密度居住，零售，办公，公共设施和开发空间相混合的一种土地使用模式。

济南市的TOD开发模式在2004年与BRT系统一同作为解决交通拥堵、完善基础设施的有力措施被引进实施。济南市在规划过程中将TOD模式与BRT建设相互配合，并结合本地的发展需求划定了此次开发的三个目标:

1)为BRT系统提供足够的客流。

2)加快老城区的改造，改善城市面貌。

3)为加快回收城市建设资金创造条件。

BRT建设和TOD模式与2006年的北园大街改造相配合，极大改善了北园大街及其周边的基础设施。路旁围绕BRT站点规划了银座家居、红星美凯龙等商业综合体和与其配套的清河社区、西苑小区、黄岗等密集住宅区，综合开发强度高、商住空间结合紧密，形成了明显的TOD特点。这种发展模式一方面为BRT系统带来了足够的客流，验证了其在济南建设的可行性；其次拉动地价，促进了土地资源的高效高质利用，有利于基础设施的集中建设，相对传统开发模式节约了成本。城市空间结构与公共交通关系如图11所示。

兼顾不同街区的公共交通系统体现于“常规公交+轨道+慢行”的公交系统，既有担当交通干线的快速公交，也有联系各个区域的普通公交，还有深入街巷的慢行公交。济南市慢行公交大致分为两种：一种是深入社区，在居住区与交通干线间为居民提供接驳服务的社区公交，现有30条线路，解决了众多市民最后一公里的难题。这类线路通常由载客20人左右的小巴营运，行驶灵活，乘坐舒适。第二种是定制公交，公交公司通过网络了解市民意愿，若线路预约超过20人则开通线路，人数不足则关停，根据乘客路线、距离、人数灵活调整公交车数量、路线、车型、填补了常规公交在满足旅客的点对点的客流或学生的固定时间的客流等特殊群体需求的不足[5]。

4 公交线网分级规划的现实意义及其展望

当今我国大城市、特大城市、超大城市数量多，城市形态与发展水平各有异同。改革开放以来的经济高速增长促进我国的城市化进程，使得交通需求快速增长，市民出行距离增加，让一些城市出现了交通效率低下的城市病。在公交都市理念下将不同种类公共交通有机结合形成的兼顾运量与灵活性的公交线网分级规划能够适应不同城市的实际需要，满足市民出行过程中需求多样性的特点；精准解决市民出行过程中公交时间长、速度低、服务差等问题。

公交线网分级规划的实际形式较为灵活，规划时应当结合城市的需求及能力等多方因素系统考虑。同样是人口较多、交通压力大的城市，但由于自身条件不同形成了不同的发展方向。例如深圳、北京等经济水平高，地质条件好的城市形成了以轨道交通为主，常规公交为辅的发展模式；另一类城市由于缺乏发展轨道交通的经济基础或难以修建轨道线路等等原因，形成了以常规公交为主，轨道交通为辅或常规公交为主，快速公交BRT为辅的模式，前者如乌鲁木齐市、太原市、后者如济南市、合肥市。

在未来城市化进程逐步放缓，公交线网分级规划将逐渐趋于精细化，通过提供不同层级的服务灵活调控城市发展，帮助建立低碳、节约、可持续发展的城市发展模式。