地方平台公司参与城市更新的策略选择

杨瑞建 YANG Rui-jian；焦青石 JIAO Qing-shi；于鹏 YU Peng；丁琳 DING Lin；冉莹莹 RAN Ying-ying

（青岛国信上实城市物业发展有限公司，青岛 266000）

0 引言

城市更新是十四五时期的一项国家战略，也是我国地产市场由增量转向存量和推动经济高质量发展的突破口，以住宅物业服务为主的老旧小区改造项目是进一步完善城市功能、改善人居环境、推进资源集约利用、促进经济和社会可持续发展的重要环节，是城市更新项目的重要组成部分，但面临改造资金难平衡、重硬件轻软件、市场化程度低、后期运营跟不上等实际困难，需要在实施过程中加以破解。

1 城市更新需要妥善解决的四对矛盾

一是短期投入与长效机制之间的矛盾。近年来国内各城市多轮次实施城市形象提升计划，取得了斐然的成绩。但老旧小区、开放楼院的整治却一直是个顽疾，失养失修失管严重，反复改造、修复、美化、亮化、绿化投入居高不下，但长期效果并不理想，投入产出比低。特别是老旧小区改造项目工程，小区改造取得显著成效，但由于后续管理责任不清、主体不明，不同程度的出现了“先改后乱”、“边改边乱”等情况，长效管理机制难以落地，降低了城市更新改造成效和居民的改造意愿及其居住品质。如何从根源上解决资金问题并利用有限的资金将改造的效益最大化，并有效促进后期的可持续性运营，是目前城市老旧小区改造所需要解决的关键性问题。

二是硬件改造与软件配套之间的矛盾。城市更新行动不仅是美化城市面貌的“形象”工程，也是关系百姓生活品质的民生工程，但在具体实施过程中往往重“面子”轻“里子”，未能平衡好城市配套设施和人居环境两者之间的关系。比如很多城市更新只做了外墙保温和外立面粉刷处理，忽视了线路整理、防盗网统一整治、塑钢窗升级、楼顶太阳能不统一和存在隐患；忽视了深入的居民调研和深入周边市场的调研，无法保持续良好居民参与氛围，无法为后期运营管理提供支持等等。以百姓普遍呼吁的多层楼房加装电梯为例，目前政策是除了政府给予一定补助外，其余缺口需要居民自行承担，导致实际落地难度大。

三是财力紧张与社会参与之间的矛盾。政府在城市更新行动中投入的改造资金主要由财政支出，增加了政府发生隐性债务的风险。且缺乏完整的运营模式，导致改造后的经营性设施未能产生足够的收益，无法实现改造资金的平衡。需要探索灵活的资金平衡方式，例如增加经营性设施的方式，弥补老旧小区的改造支出的缺口；导入物业前介服务，为后期物业管理和挖掘延伸服务提前筹备；深挖生态型服务模式，由政府相关部门领导，将改造前的综合治理、功能改变阶段与改造后的社会化物业管理阶段相结合等方式，将城市更新改造以政府财政支出为主转变为政府和地方平台公司共同参与的项目工程。

四是行政意志与依法决策之间的矛盾。居民对于城市更新改造存在大量超出改造统一标准的个性化需求，很难形成统一意志，仍以加装电梯为例，很多一楼住户持反对意见。《民法典》的出台，明确了涉及城市更新在社区改造相关重大事项的决策程序，需要在城市更新中通过成立业委会依法表决。但业主委员会是随着小区治理的需要，推动物业管理行业发展而产生的新兴组织，在成立和运行中都不同程度的暴露出一些问题，相信随着我们物业管理的快速发展，业主委员会的相关工作也将不断完善、不断规范，真正为物业管理服务助力，并形成相互促进的良好协同关系。

2 地方平台公司参与城市更新的商业模式设计与策略选择

老旧小区城市更新商业模式设计的核心问题是解决资金投入产出平衡。在城市更新中，小修小改解决不了群众的期盼，只有彻底整修改造并持续维护才能保证长期品质，而庞大的费用支出是不可能完全由政府来兜底的，运用市场化的手段实现自平衡将是明智选择。诚然，通过停车收费、广告收费、物业收费等创收只是杯水车薪，自平衡的诀窍在于植入经营设施，激发地方平台公司的参与热情，减少居民的资金投入，从根本上提升城市形象。可以考虑以下策略：

①符合条件的楼层楼顶加建策略：根据结构承载力计算，在符合加盖条件的楼顶加建一层或两层。加建房产出售后收益贡献大，能够快速平衡成本，甚至可能抵一定物业服务费用。如果一楼居民对挡光、加建电梯有意见，也可以置换到顶楼，一楼经回收后做经营活动等用途，从而提高电梯安装的表决通过率，也促进了和谐的邻里关系。

②地面加建策略：即在楼栋之间或围墙处建网点，通过收取租金建立起稳健的现金流回报，部分网点也可以通过售卖快速回笼资金。同时，网点的运营亦能满足社区居民的个性化生活所需，提高社区居民的生活便捷性，提升生活品质。

③地下增建策略：在符合开挖调条件的小区内开发地下工程，增加地下停车设施，通过出售、出租车位缓解停车难题，同时配备洗车等服务，还可建辅助用房用于食堂、物业用房、活动室等。拓展了社区使用空间，也为运营增加了客观的收入。

④住改商策略：选择区位优势突出的小区，将临街楼座征收后改为酒店、公寓、商业综合体等用于商业经营，提升小区的商业价值，盘活周边的经济。此策略实施前提是商业价值高，经营回报要高于住宅的征收费用。

⑤建拆结合策略：国家明确提出禁止大拆大建，但对于有安全隐患的除外，设置了拆除面积不应大于20%的红线，因此可以将符合拆建的区域建高层建筑，用新增高层建筑的创收解决城市更新的投入。

⑥探索容积率转移的方式推进城市更新建设，将老旧小区、受保护的历史街区、生态环境敏感区等受到规划控制而不能实现开发权限的区域，有偿转让给其他允许建设的地块，通过这种经济激励吸引开发商参与城市建设，拓宽运营模式，挖掘文化等，也从整体上促进城市结构优化升级。

⑦对于不具备上述经营设施植入条件的小区，即自身不能实现资金平衡的，可以通过建立统筹基金的方式，使用具备经营设施植入小区的创收剩余资金，实现一定区域内的大平衡，使片区改造和城市功能相互融合和衔接，拓宽改造视角。

⑧建立多种捆绑式改造模式，引入物业、社区、广告商等组织作为改造后的物业管理、社区服务、广告投入等服务商为置换条件，由它们提前承担一部分改造费用，并参与改造前的调研与设计。既缓解了改造资金的压力，也有效解决运营管理薄弱和长效管理机制缺失的情况。

3 城市更新一体化解决方案的三个环节

3.1 方案设计环节

基于对改造小区现状以及业主个性需求、配套功能的摸底调查、征集意愿，按照“一区一设计”的原则因地制宜形成改造方案，设计对原楼宇实施加盖顶楼和底商、地下开发，或拆改结合、增加商业、更改部分用地性质等方式植入经营性设施，同时测算后期广告及停车收入，形成资金平衡方案，明确开发方式和经营模式。通过测算和物业前期介入明确物业服务和物业费的定价标准，为后期引入物业管理服务，建立长效运营机制打下基础。从根本上解决老旧小区改造的资金难题和改造后如何维护的顽疾，推动老旧小区改造的可持续性，助力推进城市更新。有条件的改造方，在征集居民建议的基础上，通过前期引入物业企业、社区服务等组织，丰富方案设计内容，最大程度的满足居民需要，为长效运营松土播种。

3.2 改造实施环节

按照前述“一区一设计”的原则解决业主安全和基本生活需求方面的内容，包括拆违拆临，安防、环卫、消防、道路、照明、绿化、水、电、气、暖、光纤、建筑物修缮、管线规整、垃圾分类等（基础类）改造，满足居民生活便利需要和改善型生活需求的内容，建筑节能改造、单层玻璃窗改双层窗、加装电梯、停车场、文化、体育健身、无障碍设施、屋机太阳能统一加装等（完善类）改造，以及丰富社区服务供给、提升居民生活品质、立足小区及周边实际条件积极推进的内容，完善社区养老、托幼、医疗、家政、商业设施以及智慧社区等（提升类）改造，依据改造标准提出具体清单，核算相关费用成本，按照设计方案进行全面改造。从老旧小区改造入手，从房屋修缮延伸到“运营+服务”，链接地方平台公司的多产业资源板块业务，发挥地方平台公司多业态协同发展的优势，为社区居民提供房屋住前、住中、住后的一站式服务内容。

3.3 社区运营环节

改造完成后，随着物业服务的导入，逐步建立起市场化长效运营机制，为小区居民提供一揽子生活服务，做好改造小区包括物业服务、停车管理、社区医疗、文化休闲、商业运营、社区养老、教育托管、餐饮住宿、健身娱乐等在内的一体化运营，打造“15分钟社区生活圈”，同时推动纯净水、充电桩、快递柜等利民设施进社区，在小区业主家门口解决生活需求的同时进一步扩充物业多元化收入，实现微利可持续的长效经营机制。同时，建议改造后老旧小区、开放楼院的住宅物业服务和市政物业服务之间的统筹管理，将部分市政道路划到老旧小区内，实现“大园区+小物业”，并通过车位重新排布，动线统一调整的原则，对小区车位收取一定的服务费，补贴物业服务收入。

城市更新一体化解决方案的推进思路详见图1。

4 地方平台公司担当城市更新主力军的优势

近年来，地方平台公司匹配当地城市发展，在历轮的城市建设中不断发展壮大，都基本完成了涵盖综合金融、城市开发、产业经营等业务板块布局，担负起了深耕城市发展战略，提升城市运营品质、降低城市运营成本的企业使命，成为市场化运作的产融结合型投资运营商。这将在城市更新中转化为“融资-改造-运营-物业”完整的全链条运作优势，不仅为城市更新老旧小区改造提供设计改造，更能为改造后老旧小区提供除物业管理服务之外的多样化服务需要，如：文化娱乐、健身康养、医疗救护、餐饮配套、智慧社区、停车管理、“四保”服务（保安、保洁、保绿、保修）等综合运营服务，满足社区居民足不出户的各项生活需求，提升社区居民的生活品质。

5 城市更新实施准备和实施措施

5.1 实施准备

①建议地方政府部门成立城市更新工作专班，将地方平台公司作为城市更新工作具体实施单位参与专班相关决策的制定、完善及执行。

②地方物业办给予支持，协助社区街道成立由党员为主的小区业主委员会。老旧小区改造更新项目的推进工作由业主委员会协助推动，合规办理。

③老旧小区改造更新表决比例依照《中华人民共和国民法典》第二百七十八条的规定执行。涉及到需征询居民意见的，建议由街道办牵头，由小区党员代表为主体的业主委员会推动相关意见征询工作顺利进行，确保决策合法性。即所在楼/小区的2/3的业主参与表决，并且在参与表决的业主中，3/4的业主同意后实施。

④放开老旧小区公共维修基金使用，申请使用公共维修基金投入城市更新工作，未缴纳公共维修基金的小区，在改造开始前完成补缴。允许使用住房公积金抵缴物业费。

⑤以更开放的视角，引入物业服务企业、市场化培训机构、广告媒体等，尤其是物业服务企业，从运营的角度为城市更新老旧小区改造提出建议，真正实现改管并重，全面落实老旧小区改造后续管理的可持续性。

⑥充分重视和挖掘待改造的老旧小区的历史底蕴、特色文化，避免重复单调、风貌平庸，甚至出现了“千城一面”的状况。在重复考虑社区居民多样化需求、社区环境空间不足、社区基础建设困乏陈旧的基础上，挖掘社区“特色”，提升居民的归属感和改造后的长远价值。

5.2 实施措施

①涉及电力、燃气、水务、网络等相关配套建设，相关部门与地方平台公司共同参与改造与翻新工作，相关配套的费用由各相关部门专项资金列支。

②对于涉及到改变房屋结构及改变建筑功能等方面的改造，建议由市应急局、住建局、消防大队等相关部门介入，做好方案审定、隐患排查和技术支持工作。

③因城市更新工作的实施阶段以及后期的运营阶段涉及建筑施工、物业服务、餐饮商业、教育医疗、文化体育等，需地方平台公司各板块全产业链共同推进，建议招标阶段以城市更新片区为单位打包招标，同时允许以联合体的形式投标，确保地方平台公司各板块在城市更新工作中的协调性。

④在对小区进行加盖顶楼、底商和经营设施的过程中涉及到补交土地出让金、配套费和税费的，由政府支持予以返还。

⑤秉承一小区一设计、一小区一可研、一小区一施工图、一小区一审批的工作流程。坚持政府主导、居民监督、第三方前中后阶段评估的工作思路。