农产品包装材料质量安全监管体系的研究*——基于风险评估视角

胡巍

1. 西北政法大学法律硕士教育学院2. 四川省农业机械鉴定站3. 农业农村部农产品包装材料质量安全风险评估实验室（成都）

农产品包装在农产品的收、贮、运、售等环节被大量使用，在可预见的未来，其使用量还将持续增加。风险评估制度作为科学、理性决策的重要技术前提，其作用普遍得到各国和各地区的认可，并作为农产品质量安全监管体系的基础。《农产品质量安全法》《食品安全法》以及《农产品质量安全监测办法》等法规纷纷确立了风险评估制度，表明我国已经充分认识到了风险评估制度的价值。风险评估工作的开展，也为农产品包装材料质量安全监管提供了很好的技术支撑，在应对突发事件和舆情方面发挥了重要作用。因此，从风险评估角度分析农产品包装材料质量安全监管问题，有助于建立更合理、科学、有效的农产品包装材料质量安全监管体系。

1 农产品包装材料质量安全风险评估研究现状

我国农产品包装材料质量安全风险评估工作开展以来，对不同农产品包装材料的风险隐患进行了排查和评估。薛宁等分析了国内市场常见农产品包装材料的性能，探讨了农产品包装材料存在的主要危害[1]；黄皓等对蔬菜捆扎带及果贴标签的风险进行了评估[2]，调研了果蔬用塑料泡沫网套中荧光增白剂现状并探索了其分析测试方法[3]；徐立明等研究了食品塑料包装材料中的塑化剂、残留甲苯的迁移机理[4]；徐涵秋等评价了泡沫网套在苹果运输过程中的缓冲效果[5]；曾姝莉等研究了发泡聚苯乙烯泡沫箱的风险[6]和适用性[7]；白云等分析了具色泡沫网套及其色母粒中偶氮染料的迁移行为[8]；王思敏等分析了纸质水果包装箱中16种邻苯二甲酸酯的含量及风险情况[9]。

众多学者在技术层面开展风险评估工作的同时，也对农产品包装材料的监管体系进行了研究。孙杭生介绍了日本的食品安全监管体系与制度，日本在食品安全基本法的基础上还制定了专门针对包装材料的“包装容器法”，以提高监管的针对性[10]；钟锋等从标准角度分析了我国农产品包装管理的现状，指出现行农产品包装标准存在标准制定滞后、卫生标准少、体系不完善以及适用性差等问题，并提出了完善建议[11]；黄广炽介绍了欧盟的食品接触材料法规，以期对我国食品接触材料监管制度的构建有所启示[12]；金发忠分析了我国农产品质量安全风险评估的法律地位、职能划分和功能作用等，介绍了我国农产品质量安全风险评估体系框架及其职责分工[13]；卢嘉等介绍了我国农产品收贮运环节质量安全风险评估的研究现状，并对农产品质量安全监管提出加强重点风险管控和跟踪、持续开展风险评估完善数据和标准体系、加强对消费者的科普和引导等建议[14]。

2 农产品包装材料质量安全监管体系现状

2.1 国际经验

国际上，各国均对食品包装材料质量安全问题高度关注，出台了众多法规对食品包装材料进行规制。欧盟在食品包装材料监管方面一直处于世界前列，被各国广泛借鉴，故本文主要分析欧盟的相关法规体系。欧盟首先在其有关食品接触材料的框架性法规（EC）No 1935/2004 和（EC）No 2023/200 中，定义“食品接触材料和制品”为：预期与食品接触的，或已与食品接触且预定供作此用的，或可合理预料会与食品接触，或在正常或可预见的使用条件下会将其成分转移至食品中的材料和制品[15]。在（EC）No 1935/2004的附录I中进一步列举了具体适用的各类包装材料和制品清单；然后，通过82/711/EEC 指令对相应种类的食品接触材料组分迁移实验进行基本规定；最后，再由85/572/ECC指令明确不同类型的食品（包括农产品及其制品）所具体适用的模拟物和迁移条件，形成对食品接触材料的完整质量安全监管体系。因此，欧盟虽未采取单独立法的方式对农产品包装材料予以规制，但按照其上述的立法逻辑，可以对不同种类的农产品包装材料的安全性评价进行细致的规定。与此同时，欧盟还注重引入风险评估对食品包装材料的安全性进行评价，以应对新材料的不断涌现[16]。

2.2 我国监管体系现状

我国基本建立了食品包装材料法规体系和市场准入制度。在法规层面，主要为《中华人民共和国食品安全法》，明确了食用农产品应适用食品质量安全标准，指出制定相关标准应依据食品安全风险评估结果并充分考虑食用农产品安全风险评估结果；在标准层面，发布了《食品接触材料及制品通用安全要求》（GB4806.1）、《食品接触材料及制品迁移试验通则》（GB31604.1）等系列通用标准、产品标准和检测方法标准；在监管层面，市场监管总局每年适时开展对复合膜袋、PET瓶、塑料杯等十余种食品包装材料产品的监督抽查工作。我国也十分重视风险评估在农产品包装材料质量安全监管中的基础作用。2006 年4 月29 日通过的《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》），改变了我国农产品质量安全管理长期缺乏专门法律依据的状况，开创了农产品质量安全监管的新局面。该法第六条明确规定设立农产品质量安全风险评估专家委员会，对可能影响农产品质量安全的潜在危害进行风险分析和评估，专家委员会的评估结果将作为国务院农业行政部门制定相关管理措施的依据。以此为依据，截至2021 年11月，农业农村部共建立了105 家农产品质量安全风险评估实验室，其中，包括两家专门从事农产品包装材料质量安全风险评估的实验室。经过十多年的努力，我国农产品质量安全风险评估体系已经建立，农产品包装材料质量安全也得到了一定程度的关注。

2.3 存在的问题

尽管相关工作取得了明显的成果，但我国农产品包装材料质量安全监管仍然存在不少问题。首先，在《农产品质量安全法》《农产品包装和标识管理办法》《国务院关于加强食品安全工作的决定》以及《农业部 食品药品监管总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》等法律法规中，虽存在有关农产品包装的内容，但其关注重点普遍为农产品包装的标识规范问题，对包装材料的安全性问题仅仅予以原则性的规定，缺乏可操作性；其次，尽管《食品安全法》将食用农产品纳入了监管，但包括蔬菜捆扎带、泡沫网套、泡沫箱等材料和制品在内的常见农产品包装都不在食品接触材料的监管范围之内，配套的检测及评价标准体系也尚不完善，导致众多农产品包装材料基本处于监管的真空地带，若直接套用现有食品接触材料的监管措施和检测标准，又缺乏针对性，无法有效应对农产品包装材料的质量安全问题；最后，食用农产品质量安全监管体制调整后，形成了食用农产品质量安全分段监管的模式，即《农产品质量安全法》规定的食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后的质量安全监管职责由市场监督管理部门依法履行，农业行政主管部门不再履行食用农产品进入市场后的相应质量安全监管职责，不可避免地导致监管中出现职能交叉和监管空白的问题。

3 进一步完善农产品包装材料质量安全监管体系的建议

3.1 继续发挥风险评估的作用

在我国风险评估与风险管理职能统一制度的基础上，充分发挥风险评估的作用，加强宣传力度，一方面继续巩固风险评估在农产品包装材料质量安全监管法规、政策制定中科学参谋的作用，另一方面着力强化风险评估结果对相关产业的促进和引导作用。可由有关部门根据风险评估的结果，适时发布农产品包装材料质量安全风险预警信息，就风险评估中发现的重点隐患进行预警宣传，指导市场主体对包装材料的选择，提升消费者的识别能力，促进行业科学健康发展。同时，注重结合我国产业和市场特点开展农产品包装材料风险评估。

3.2 完善农产品包装材料质量安全法规和标准

强化风险评估工作的同时，还应注重将风险评估的成果转化为具有长效性的监管机制，在风险评估的基础上针对农产品包装材料存在的风险隐患，完善相关法规和标准。根据风险评估的成果，从法律上明确将风险性高、影响广泛的危害因素率先纳入监管，而不再仅仅局限于包装标识问题。坚持源头治理，完善农产品包装材料的生产规范，结合农产品包装标识相关工作，建立农产品包装材料的全程可追溯体系，逐步改善市场上农产品包装材料“三无产品”充斥的现状。

根据风险评估工作的经验，在收、贮、运、售等不同环节中，包装材料对于农产品质量安全的影响程度和方式是不同的，但目前食用农产品包装材料依法应当适用食品接触材料的相关标准，而食品与农产品的包装使用情况差距巨大，缺乏针对性。因此，建议针对农产品包装材料的特殊性，在《农产品质量安全法》的指导下，参考食品接触性包装材料标准体系，构建农产品接触性包装材料标准体系，建立包括通用标准、检测方法标准、限量标准等在内的多层级标准体系。及时跟进风险评估的研究进展，逐步更新相关法规和标准，最终形成科学合理、动态有效的监管体系。

3.3 构建各部门有效衔接的监管职责分配制度

食用农产品质量安全目前的分段管理模式，可能存在监管盲区，尤其是在农产品正式进入市场流通之前的贮、运环节，基层监督执法过程中可能由于法定职责界定不够清晰而出现竞相监管或者互相推诿的情况。同时，农产品包装材料相关法规标准的内容复杂，对执法人员的专业知识水平也提出了较高的要求。因此，应当构建各监管部门之间有效衔接的职责分配制度。从法律法规上对各部门的监管职责进行详细划分，根据农产品包装材料的实际使用情况，明确不同环节的监管职责分工，据此制定执法细则，层层落实监管责任。另外，针对农产品包装材料领域专业性较强的特点，还应加强各监管部门的专业人才建设，吃透法规标准的要求，助力各环节监管措施有效落地，尽快发挥产业效益和社会效益。