法国数据治理：发展脉络、体系建设与经验启示

马晓悦 黄思佳 李菲 寇媛媛

一、引言

数据在全球范围内关注度与重要性的日益提高引发了各界对如何高效进行数据治理，最大限度地发掘其内在价值的思考。“万物皆数”的时代，加快数据开发、共享与保护的步伐成为世界各国竞相提升数据治理水平、实现国家治理现代化的重要战略目标。①付伟：《全球数据治理体系建设与中国的路径选择研究》，周宏仁：《中国信息化形势分析与预测》，科学文献出版社，2019年，第281-296页。数据治理迄今为止尚未形成统一定义，学界主流观点将其界定为“对数据相关事务进行决策和行使权力”。①关于数据治理的定义，可参见http://datagovernance.com，访问日期2022年9月30日。亦不乏更具体的说法，称其为“对数据资产管理行使权力及进行控制（包括规划、监控和执行）”。②Mark Mosley, ed., The DAMA Guide to The Data Management Body of Knowledge, Bradley:Technics Publications, 2009, p. 9.信息技术行业的权威企业则界定数据治理是“用以保证数据的定价、创造、消费及管控一系列过程的行为恰当性的决策权规范及问责框架”。③关于信息技术行业的权威企业对数据治理的定义，可参见https://www.gartner.com，访问日期2022年9月30日。

当今社会，数据作为关键的生产要素与核心资源愈渐渗透到个人、企业、国家乃至世界范围内的方方面面。海量数据的存储、流动和应用环节牵涉的主体较多、范围较广，存在数据泄露乃至被盗用等风险。面对数字化浪潮下全球数据的井喷式增长引发的乱象，全球层面的数据治理对于协调个人、企业与国家间数据权益以及推动全球数据治理体系规范化具有至关重要的意义，④蔡翠红、王远志：《全球数据治理：挑战与应对》，《国际问题研究》，2020年第6期，第38-56页。而国家层面的数据治理在保障国家数据安全、保护公民隐私权方面发挥着不可或缺的作用。在推进国家治理体系与治理能力现代化的过程中，数据不仅是治理的工具，也是治理的对象。⑤黄璜：《美国联邦政府数据治理：政策与结构》，《中国行政管理》，2017年第8期，第47-56页。囿于国家间社会条件的差异，各国数据治理的水平和成效也会随之失衡。就全球大区域而言，欧洲、北美洲、大洋洲及亚洲的数据治理能力整体高于南美洲和非洲。⑥Tims Davies, Silvana Fumega, Global Data Barometer Report (2022), https://globaldatabarometer.org/the-global-data-barometer-report-first-edition/, 访问日期2022年9月30日。其中，英国、德国、法国等欧洲国家以及澳大利亚和新西兰在数据治理实践方面评分较高。⑦关于数据治理评分，可参见https://globaldatagovernancemapping.org/，访问日期2022年9月30日。八国集团于2013年签署的《开放数据宪章》（Open Data Charter）明确了5大原则和14个重点开放领域，为世界各国提供了开放数据的重要依据和准则。⑧洪京一：《从G8开放数据宪章看国外开放政府数据的新进展》，《世界电信》，2014年第1期，第55-60页。在理论方面，国外数据治理研究较为深入和多元化，不仅从理论角度展开研究，还对框架模型以及实践要素等进行探讨。⑨刘桂锋、钱锦琳、卢章平：《国内外数据治理研究进展：内涵、要素、模型与框架》，《图书情报工作》，2017年第21期，第137-144页。该领域的研究大多采用理论方法和案例研究，运用设计科学、行动研究及实验等实践导向方法的研究为数不多。⑩Benfeldt Nielsen Olivia, A Comprehensive Review of Data Governance Literature (2017-12-31),https://aisel.aisnet.org/iris2017/3, 访问日期2022年9月30日。且此类研究大多以发达国家为研究对象，对发展中国家的关注较前者要少。⑪Manal Ibrahim Ali Hassan, Hossana Twinomurinzi, A Systematic Literature Review of Open Government Data Research : Challenges, Opportunities and Gaps (2018-10), https://www.researchgate.net/publication/328982566_A_Systematic_Literature_Review_of_Open_Government_Data_Research_Challenges_Opportunities_and_Gaps, 访问日期2022年9月30日。由此可见，发达国家的数据治理无论是在理论层面还是在实践层面都位于世界前列，具有较为显著的借鉴价值。

回望国内，我国的数据治理在实践方面与发达国家仍存在一定差距，在政府数据开放、个人信息保护以及数据流通等领域面临较为突出的问题。①人民邮电报-中国信息产业网：《对构建我国数据治理体系的几点思考》，《信息系统工程》，2019年第3期，第10-11页。但近年来我国以数据安全为核心加速推进数据治理相关工作，并于2021年通过了数据治理领域的基础性法律和首部专门法——《数据安全法》。②何波、谢祎：《我国数据治理的最新进展与发展趋势》，《中国电信业》，2021年第10期，第63-67页。考察已有的数据治理文献可知，从国家层面③周文泓、朱令俊：《我国政府数据治理的发展进程研究与展望：基于国家层面的分析》，《图书馆学研究》，2020年第16期，第57-63页。或由地方政府案例④王翔、郑磊：《面向数据开放的地方政府数据治理：问题与路径》，《电子政务》，2019年第2期，第27-33页。剖析其在政府数据治理方面的不足并提出改进建议的研究不在少数，亦不乏以智能时代为背景，考察政府数据治理的困境与出路的研究。⑤何振、彭海艳：《人工智能背景下政府数据治理新挑战、新特征与新路径》，《湘潭大学学报》，2021年第6期，第82-88页。相比之下，以外国政府数据治理为研究对象的相关文献数量较为匮乏，该类研究主要围绕美、英、澳、加等发达国家开展，涉及法国数据治理的研究成果亦是寥寥无几。且国内研究大多集中在理论探索方面，实践应用研究尚有不足。⑥刘桂锋、钱锦琳、卢章平：《国内外数据治理研究进展：内涵、要素、模型与框架》，《图书情报工作》，2017年第21期，第137-144页。

作为欧洲国家之一的法国，其数据治理可上溯至17世纪，至今已积累相对丰厚的经验。且近年来，法国作为欧洲地区数据治理的佼佼者取得了较为瞩目的成就，其数据治理经验可为发展中国家提供借鉴与启示。鉴于此，本研究聚焦法国数据治理，对以法国法规政策网站Legifrance⑦关于法国法规政策网站，可参见http://www.legifrance.gouv.fr/, 访问日期2022年9月30日。为代表的政府官网提供的法案文本和机构信息进行分析梳理，旨在考察该国数据治理的起源与演进，并探究其数据治理各领域主体、措施、保障和成效，进而归纳其体系建设的特点，从中得出可供我国参考的经验。本研究在理论层面对法国数据治理的整体情况进行了较为全面的探讨，阐明数据治理过程中各领域参与者的良性互动，以数据共享、数据开发、数据安全为重点的多元措施，配合经济、技术、法律支持形成的保障机制对于挖掘释放数据价值、搭建共建共治模式的重要性。一方面试图对国内学界有关外国数据治理的研究成果进行丰富，将法国引入相关领域学者的研究视野，另一方面尝试对涉及治理体系的探讨进行一定补充。在实践层面，本研究总结法国数据治理实践得出的启示，对于目前高度重视数据治理但治理程度亟待提升的我国而言，有助于形成数据治理的基本思路，多方位提升数据治理能力，促进发达国家与发展中国家的协同治理以及国家和全球数据治理的双向互动。⑧蔡翠红、王远志：《全球数据治理：挑战与应对》，《国际问题研究》，2020年第6期，第38-56页。

二、法国数据治理的发轫与演变

法国数据治理的起源与演进和法国现代国家的发展历程密不可分。①Henri Verdier, Administrateur général des données : rapport au Premier ministre sur la gouvernance de la donnée 2015 - Les données au service de la transformation de l'action publique (2015-12-15), https://www.vie-publique.fr/sites/default/files/rapport/pdf/164000070.pdf, 访问日期2022年9月30日。严格来说，囿于数世纪前的技术条件与理论认知，法国早期的“数据治理”的广度与深度不比当下，与现代意义上的数据治理并不完全相符。随着相关法令的颁布和机构的设立，法国对于数据的治理才称得上是“名副其实”。在此进程中，可将法国数据治理之沿革划分为三个历史阶段，每个阶段依据该时间区间内数据治理的重心工作而命名，并以具有开创性和里程碑意义的两项律令——1978年颁布的《查阅行政文件委员会法》（Loi CADA）②关于《查阅行政文件委员会法》，可参见https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000339241/，访问日期2022年9月30日。和2014年通过的第2014-879号法案③关于879号法案，可参见https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000029337021，访问日期2022年9月30日。为界限。前者赋予公众查阅行政文件和二次使用公共数据的自由，意味着数据开放共享自此得到法律保障，此后一段时间内数据治理的主要任务为数据开放；后者的颁布标志着国家信息交流体系的确立，新的规则体系的诞生以及相关秩序的健全为数据治理赋能，驱动其走向系统化、规范化，随后法国以完善治理体系为核心目标。

（一）数据统计整合阶段（17世纪—1978年）

早在17世纪法国王室便已开展数据统计与整理工作，通过编纂和标准化教区登记册以统计人口、土地等相关数据。④Henri Verdier，Administrateur général des données : rapport au Premier ministre sur la gouvernance de la donnée 2015 - Les données au service de la transformation de l'action publique (2015-12-15), https://www.vie-publique.fr/sites/default/files/rapport/pdf/164000070.pdf, 访问日期2022年9月30日。受限于当时各方面的条件，王室只能采取相对费时、费力的手段来进行人口普查和地图绘制，以满足国防和税收的需要。从数据类型和治理工具上看，此时的数据采集和编制还停留在初级阶段。20世纪下半叶，官方统计国家人口和经济的工作持续推进，直至70年代的行政信息化掀起发展登记册的新热潮。在此期间，得益于信息技术发展的新机遇，存储器得以升级为“信息系统”。⑤Henri Verdier, Administrateur général des données : rapport au Premier ministre sur la gouvernance de la donnée 2015 - Les données au service de la transformation de l'action publique (2015-12-15), https://www.vie-publique.fr/sites/default/files/rapport/pdf/164000070.pdf, 访问日期2022年9月30日。计算机在复杂社会服务的应用带来数据统计、处理和计算能力的提升，与此同时，数据的类型和用途也逐步趋于多样化和复杂化。总的来说，这一阶段的数据治理以对数据进行初步统计为主，并未涉及后续对数据的加工与处理。

（二）数据开放共享阶段（1978年—2014年）

1978年颁布的《查阅行政文件委员会法》为法国数据开放治理阶段揭开序幕，其中关于“政府文件必须对公众公开”的规定标志着数据开放的初步实践。20世纪90年代以来，互联网的普及催生了关于公共文件所承载的数据二次使用的问题。同时，考虑到计算机档案和数字化文件的应用，《查阅行政文件委员会法》为此陆续做出多次修订。①Joumana Boustany, «L'Accès et la réutilisation des données publiques : État des lieux et des pratiques en France», Les Cahiers de Numérique, Vol. 9, No. 1(2013), pp.21-37.随后，2005年成立的国家现代化总局（Direction Générale de la Modernisation de l'Etat）承担部际协调工作，保障跨部门互联互通与资源共享，是政府部门间进行数据开放的尝试。②关于国家现代化总局，可参见https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000000636267，访问日期2022年9月30日。本阶段的数据治理以数据开放为治理重点，主要囊括两重内涵，其一是行政部门将所持数据对公众公开，其二是允许公民或企业对公开数据的二次使用。

（三）数据治理成形阶段（2014年至今）

2014年起，法国数据治理进入逐步成熟阶段，该年基于第2014-879号法案确立的国家信息交流体系（Système d'information et de communication de l'Etat）③关于法国国家交流信息体系，可参见https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000029337021，访问日期2022年9月30日。，以及首席数据治理官（Administrateur général des données）④关于首席数据治理官，可参见https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000029463482，访问日期2022年9月30日。的设立表明法国数据治理向制度化、体系化迈进。在此阶段，信息技术的更新迭代与社交媒体的不断涌现，对个人隐私保护与信息安全提出了更高的要求。⑤Soulier Jean-Luc, Slee Sandra, «La protection des données à caractère personnel et de la vie privée dans le secteur des communications électroniques», Revue internationale de droit comparé, Vol. 54,No. 2(2002), p. 663.2016年通过的《数字共和国法》（Loi pour une République numérique）⑥关于数字共和国法，可参见https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000033202746/，访问日期2022年9月30日。针对相应领域做出新规定。后续公众与政府部门关系法规（Code des relations entre le public et l'administration）的条款对其实施方法做出的详述和补充⑦Ministère de la culture, «Ouverture des données publiques culturelles guide pratique»(2019-07),https://www.culture.gouv.fr/Media/Thematiques/Innovation-numerique/Folder/Guide-pratique-dedie-a-louverture-des-donnees-publiques-culturelles，访问日期2022年9月30日。表明数据治理逐步走向规范化、法制化。除此之外，法国还不断调整数据治理架构，精简合并各领域治理主体，陆续成立数字部际局（Direction interministérielle du numérique）、音像与数字传播监管委员会（Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique）等机构，旨在构建质效更高的治理体系。该阶段的数据治理体系建设日趋完善，且在数据开放、打击盗版、信息安全与个人数据保护等领域全面开花。

综上所述，从治理重心上看，法国政府的早期治理着力于对数据的初步整合，中期侧重于开放公共数据，后期的关注点则向全方位、多领域铺开。每个阶段的重心因时而变，均顺应技术变革趋势，回应社会发展需要。就治理目的而言，从初始阶段至今，治理意图从重点服务于当局逐步拓展到益国利民。在治理程度方面，三个治理阶段步步推进、层层深入，在当前阶段治理水平最受瞩目。

三、法国数据治理体系建设

数据治理体系对于数据治理过程中权责范围、规则程序、实施方法的确立具有重要意义。纵观法国数据治理的发展历程，该体系在数据治理成形阶段，即技术和法律等各方面条件均达到较为完备的水平之时才得以建构，且当前仍随着科技创新不断完善。

该体系包含以总理办公室为中心、以四个主要领域为重点的从宏观到微观的治理主体，在各治理主体的规划下基于数据的可获得性、可开发性和安全性出台的治理措施，以及由充足的经济支持、完备的技术支持和门类齐全、内部协调、明晰健全的法律支持构成的保障机制。三者权责清晰，各有侧重，且相互配合，形成联动。后文将围绕治理主体、治理措施、保障机制以及治理成果四个方面对法国数据治理体系进行评述。

图1 法国数据治理体系建设内部逻辑示意图

（一）治理主体

“一个完善的政府数据治理的框架需要完备的组织机构的支持。”①谭必勇：《加拿大联邦政府数据治理框架分析及其对我国的启示》，《电子政务》，2019年第1期，第11-19页。宏观层面，法国政府设立了欧洲首个专管国家数据治理的首席数据治理官负责部门内、部门间数据汇聚、数据安全、数据质量、数据开放共享，以及基于大数据辅助政府决策等工作。微观层面，法国设立的数据治理机构在不同领域各司其职、有的放矢。数字部际局和公共转型部际局（Direction Interministérielle de la Transformation Publique）同为公共服务与转型部的下设机构，前者由国家信息和通信系统部际局（Direction interministérielle des systèmes d'information et de communication de l'État）演 变 而 来，后者由公共行动现代化总秘书处（Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique）进化而来，二者共同负责数据开放领域的工作。音像与数字传播监管委员会由互联网作品传播和权利保护高级管理局（Haute Autorité pour la diあusion des œuvres et la protection des droits sur internet）与音视频管理高级委员会（Conseil supérieur de l'audiovisuel）两个机构合并而生，在打击盗版领域履行职责。国家信息安全（Autorité nationale en matière de sécurité et de défense des systèmes d'information）为国防和国家安全总秘书处（Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale）的下设机构，其前身是中央信息系统安全部（Direction centrale de la sécurité des systèmes d'information），主要聚焦信息安全领域开展工作。国家信息技术和自由委员会（Commission nationale de l'informatique et des libertés）则承担个人数据保护领域的工作。以上述治理主体为中心，宏观和微观层面的机构相互配合，相辅相成，形成了层次分明的体系。

图2 法国数据治理各领域主体关系示意图

1. 数字部际局和公共转型部际局

作为联通部门的网络，数字部际局协同各部门进行数据传输，推动资源与服务共享。旗下的电子数据实验室（Etalab）不仅在数字领域协调国家策略的制定与实施，为政府建言献策，还致力于促进各部门间公共信息的传播与再利用，例如其推出的数据开放平台data.gouv.fr则为公共信息的采集与取用提供极大便利。

公共转型部际局的主要职责在于为公共服务享用者和提供者建立联系以改善民众体验，实现国家行政机关的转型升级。公共转型部际局与数字部际局共同推行的行政数字化转型计划试图借助人工智能、大数据等新兴技术实现政务服务的改革与创新。此番行政数字化的举措旨在推动政务数据跨部共享，在为行政工作降本增效的同时，促进公民信息有序公开，进一步便民利民，既能有效化解行政机构冗余、职能重叠的难题，又能为民众提供高质高效的服务。

2. 音像与数字传播监管委员会

音像与数字通信监管委员会作为独立的公共权力机构（Autorité administrative indépendante）有权直接处理相关领域的纠纷。它的诞生是音像与数字传播监管领域的一项重大改革。作为新型监管模式的代表，该机构倾听民意，考虑群众关切，聚焦网络平台，致力于在保护创作者合法权益、打击盗版和镜像网站、尊重观点的多元化表达、管控虚假信息等方面积极发挥作用。与此前相比，该机构的职能得到扩充，被立法赋予新的权限以打击体育赛事的非法转播、处理社交平台上的不当言论、确保法国公众能获取传播权已被外国公司收购的法国作品。

3. 国家信息安全社

国家信息安全社协助总理履行国防和国家安全事务的职责，负责制定保护信息系统安全的规范，检验相关保护措施的实施情况，并针对网络攻击进行检测、监控，提供预警通报、抵抗防御等服务。此外，它还着力于在欧洲范围内促进安全可信的数字技术的建设，推广值得信赖的服务系统，为网络安全提供有力技术保障，提高数字技术的可靠性。

4. 国家信息技术和自由委员会

国家信息技术和自由委员会和音像与数字传播监管委员会性质相同，均属于独立的行政机构。该委员会肩负的几项主要职责包括：告知并协助公民行使权利、履行义务，对保护个人数据有关的法令文件进行规范，核查信息处理进程的合法性，并在发现违法行为时予以处罚，向政府提出能促使保护隐私和技术发展二者相适应的立法措施等。此外，为遵循欧盟数据保护条例（Règlement général sur la protection des données），国家信息技术和自由委员会还建立了一个保护数据的参考框架①关于此框架结构，可参见https://www.cnil.fr/en/what-you-should-know-about-our-standarddata-protection-governance，访问日期2022年9月30日。，针对管理个人数据的公共和私人机构列出了25条技术规定。②OECD, Axer le secteur public sur les données : marche à suivre (2020-03-02), https://www.oecdilibrary.org/governance/axer-le-secteur-public-sur-les-donnees-marche-a-suivre_0090312e-fr，访问日期2022年9月30日。总的来说，该机构是人权、隐私、个人和公共自由的守护者，对侵权行为进行监控和惩处的裁决官。

（二）治理措施

1. 建构数字化信息平台以提高数据的可获取性

在公共数据公开层面，法国政府在各个领域都推出了便于公民访问和获取所需资源和数据的数字化信息平台。例如法国立法网站（https://www.legifrance.gouv.fr/）提供往年的法律法规、政府政令、机构文件以便公众查询，法国政府官网（www.gouvernement.fr/）面向公众发布政务相关的时事新闻，由法律和行政信息部搭建、编辑和管理的公共生活网站（https://www.vie-publique.fr/）以公开有关政治、经济、社会和国内外的信息为职责。诸如此类的信息平台从多个维度涵盖了法国公民的生活，网站便捷的访问方式、清晰井然的条目以及在此基础上公共文件的公开呈现提高了数据的可获取性。

2. 培养引进专业技术人才以提高数据的可开发性

法国政府部门和数据治理机构对人力资源培养和优化予以高度重视，为此不断调整数字人才的招聘政策，以管理和维护档案的专业技能为用人标准。有关部门在招聘新技术人员的同时，还对老员工进行数据开放相关知识的培训，营造提高数据可开发性的内部氛围。例如经济部递交的数据治理方案强调数据处理的知识和技术专长对该职业的重要性，由此对人才培养做出详细规划，并提出自2020年1月以来，该部已在管理层的指导下陆续举行技术研讨会，开展数据处理的培训课程，以期在部门内共同培育的数据文化，提高数据的可开发性。

3. 运用风险评估工具以提高数据的安全性

当个人数据处理存在损害相关人员权利和自由的风险时，国家信息技术和自由委员会的数据保护影响评估（Analyse d'impact à la protection des données）能作为工具搭建符合《通用数据保护条例》和尊重个人隐私的数据处理进程。①关于国家信息技术和自由委员会的数据保护影响评估，可参见https://www.cnil.fr/fr/ce-quilfaut-savoir-sur-lanalyse-dimpact-relative-la-protection-des-donnees-aipd，访问日期2022年9月30日。而作为其辅佐的隐私影响评估软件（logiciel PIA）能够协助数据保护影响评估的规范落实及其指南的使用。②关于隐私影响评估软件，可参见https://www.cnil.fr/fr/outil-pia-telechargez-et-installez-lelogiciel-de-la-cnil，访问日期2022年9月30日。该软件设计科学，易于使用，可为使用者呈现详明的影响评估方法和清晰的操作步骤，其中的多种可视化工具使用户对数据处理过程中的风险一目了然。这项风险评估工具能在一定程度上提高抵御隐私泄露风险的水平，从而提高数据的安全性。

（三）保障机制

1. 经济支持

从整体上看，法国的中央和地方政府均采取行动为数据治理各领域提供财政支持。在2020年启动的法国复兴计划中，中央政府拨款17亿欧元用于国家数字化转型。与此同时，这项计划还包含由国家信息安全社牵头负责的网络安全板块，预计于2021—2022年期间在该领域投入1.36亿欧元。③Agence nationale de la Sécurité des Systèmes d'Information, Les parcours de cybersécurité- Rapport d'activité 2021 - Volet cyber de France Relance (2022-02-18), https://www.vie-publique.fr/rapport/283972-les-parcours-de-cybersecurite-activite-2021，访问日期2022年9月30日。在2017年至2020年间，为促进公共服务转型，公共转型部际局调动公共行动转型基金（Fonds de la transformation de l'action publique）7亿欧元、创新和数字化转型基金（Fonds d'innovation et transformation numérique）2.92亿欧元以及地方当局转型基金（Fonds de transformation numérique des collectivités territoriales）8800万欧元，分别用于提高向民众和企业所提供服务的质量，促进国家的数字化转型和创新，支持地方数字化转型和创新。④关于相关数据，可参见modernisation.gouv.fr/transformer-laction-publique/fonds-pour-la-transformationde-laction-publique，访问日期2022年9月30日。2021年，分配给国家信息技术和自由委员会的预算超过2100万欧元，其中1/7属于该机构运作与投资的支出，主要用于改进信息系统的总体规划，在技术和法务方面持续开展高水平的专业行动。⑤Commission Nationale de L'informatique et des Libertés, Rapport annuel 2021 (2022-05-11),https://www.vie-publique.fr/rapport/285100-rapport-2021-commission-nationale-de-l-informatique-et-deslibertes-cnil，访问日期2022年9月30日。在地方政府层面，为提升数据容量和治理能力，巴黎市政府在2014年至2020年间计划投入10亿欧元用于智慧城市技术。⑥OECD, Enhancing Innovation Capacity in City Government, Paris: OECD Publishing, 2019, p.69.

2. 法律支持

（1）数据开放领域

1978年7月CADA（Commission d'accès aux documents administratifs）法案的颁布是法国数据开放的初次尝试，由于其中涉及的数据公开仅限于行政文件，因此严格意义上属于政务公开的实践。该法案所确立的行政文件必须向公众公开的规定有利于提高行政透明度。此后，为数据开放提供法律保障的相关工作持续推进，1998年8月通过的法令为数据开放提供技术支持，2011年5月颁布的法令规定公众可以对国家或行政机构所持有的公共信息进行二次使用。直至2016年10月7日，法国公共数据开放进入新阶段。是日通过的《数字共和国法》让互联网用户得以史无前例地在部长理事会通过法律之前参与拟订条款的撰写、投票、评论与修改。与此同时，该法还明令公益数据默认开放，国家行政部门之间数据自由交换，允许研究人员对国家数据进行安全访问。①Daniel J. Caron, Vincent Nicolini et Sara Bernardi, Chaire de recherche en exploitation des ressources informationnelles, Québec : Bibliothèque et Archives nationales du Québec, 2020, p.39.该法在提高个人或法人实体所提供数据的开放性的同时，降低了私人数据库获取政府数据的难度，拓宽了公开的公共信息的使用范围，促进了不同主体间数据的共享与流通。2019年10月25日颁布的关于国家信息和通信系统和部际数字化方向的法案进一步对公共数据的开放使用做出规范，并通过重新规划相关负责人的权责以促进数据开放向规范化方向发展。

表1 法国数据开放领域相关法令

（2）打击盗版领域

2009年，法国国民议会通过了互联网作品传播和权利保护高级管理法案②关于互联网作品传播和权利保护高级管理法案，可参见https://en.wikipedia.org/wiki/HADOPI_law，访问日期2022年9月30日。（Haute Autorité Pour la Diあusion des Œuvres et la Protection des Droits sur Internet），旨在严厉打击网络环境中的侵权行为，加强对互联网上知识产权的保护。该法案具有灵活高效的特性，承载预防和惩治的双重功能。对于网络用户非法下载的行为，法官会依照邮件警告、寄信警告以及断网、罚款乃至对屡犯者加倍罚款等层层递进的程序进行追责。针对不同程度的侵权行为予以从轻到重的处理方式实现了教育和惩处功能的结合，且断网等简单命令可以快速实时发布，简化了处罚程序，进而提高了执行效率。倘若用户在第一次被警告时能在申诉过程中提供证据证实其为误判，则该警告可以撤回，这也在一定程度上体现了法案的灵活性及人性化。而基于该法案创建的互联网作品传播和权利保护高级管理局负责监控互联网用户的盗版行为，处理此类侵权案件。2021年10月颁布的法令则对数字时代文化作品的获取做出了进一步规范。

表2 法国打击盗版领域相关法令

（3）信息安全领域

2009年7月颁布的法令创建了国家信息安全社以服务于法国国家安全事务。2018年5月出台的一项法令则针对网络和信息系统安全的服务运营商和数字化服务的提供方做出了更为详细的规定，涵盖服务运营商和提供方的选定、安全守则、网络和信息系统声明等多方面内容，进一步完善了相关领域的细则，为网络安全提供更高水平的保障。继2013年出台的《欧盟网络安全战略》（The EU’s Cybersecurity Strategy）以来，欧盟委员会又于2020年12月发布了新的《欧洲网络安全战略》，以进一步强化其网络安全战略的顶层设计，力求更迅速地应对当前网络环境下数量日益增加的网络安全威胁。该战略有利于整合多方力量促进网络安全能力建设，加强各国执法能力建设和提高网络防御能力。

表3 法国信息安全领域相关法令

（4）个人隐私保护领域

1978年1月出台的《信息技术和自由法》是法国数据保护法的起源。此法案确立了数据保护的专职机构——国家信息技术和自由委员会的诞生。该法的第一条便已指出“信息技术必须为每个公民服务，必须在国际合作的框架内发展，不得侵犯人格、人权、隐私和个人或公共自由”①André Vitalis, «Informatique et libertés : une histoire de trente ans», Hermès, La Revue, Vol. 01,No. 53(2009), pp.137-143.，表明了保护个人数据免受计算机化对隐私造成侵犯的初衷。2004年通过的一条法令表明网络技术服务提供商可在法律程序之外对侵犯隐私权的活动进行干预,但并无义务监控传输或存储的信息，也无须为这类非法活动承担责任。①Derieux Emmanuel, «Vie privée et données personnelles – Droit à la protection et “droit à l'oubli” face à la liberté d'expression», Nouveaux Cahiers du Conseil Constitutionnel, No. 48 (2015), pp.21-33.2016年10月颁布的《数字共和国法》在修订1978年《信息技术和自由法》的基础上又引入了对与隐私相关的行业而言十分重要的新规定。值得注意的是，它通过引入了一项一般权利，即人能够自主决定和控制其个人数据的用途，以强化个人权利。与此同时，它还创造性地为个人设立了前所未有的权利——死后隐私权，意味着个体可以于在世时做出对个人数据进行储存、清除或披露等指示，自此拥有决定在死后如何处理其个人数据的权利。上述种种以及该法案后期在个人数据保护领域做出的修订与优化均表明，法国对个人数据保护的重视程度逐步加深，配套措施也愈加完善，且具备强有力的法律保障作为支撑。

表4 法国个人隐私保护领域相关法令

3. 技术支持

法国数据治理能力的长期发展离不开电子数据实验室及其附属人工智能实验室（Lab IA）提供的技术支持。汇集了各领域专业人才的电子数据实验室致力于为开放公共数据领域提供服务，API.gouv.fr和Data.gouv.fr平台的建设、人工智能部际实验室的开发、源代码和算法的开放等均为该机构近十年来的技术成果。②关于电子数据实验室及其附属人工智能实验室，可参见https://acteurspublics.fr/articles/laure-lucchesi-en-dix-ans-etalab-a-contribue-a-instaurer-une-veritable-politique-de-la-donnee，访问日期2022年9月30日。由多学科核心团队和INRIA（Institut national de recherche en informatique et en automatique）研究人员组成的人工智能实验室负责支持政府的人工智能项目，开发为公共行动服务的共享工具，构建人工智能技术板块和数据集，在研究人员间及行政部门与研究领域间搭载互动网络。③关于人工智能项目，可参见https://www.etalab.gouv.fr/lab-ia/，访问日期2022年9月30日。在人工智能实验室所参与的26个项目中，关于国家信息安全社的项目旨在利用人工智能加强网络安全，研究如何自动识别Windows日志中的事件以跟踪安全警报，涉及国家统计和经济研究所（Institut national de la statistique et des études économiques）的项目则致力于借助人工智能使人口普查的数据更可靠，研究如何使雇主机构在人口普查中编码更便捷。①关于此项目，可参见https://www.etalab.gouv.fr/portefeuille-des-projets/，访问日期2022年9月30日。

（四）治理成果

1. 作为数据开放领域先驱国家为世界各国领航

在数据开放领域，法国近几年来是该领域两个国际参考排名的前三名国家之一。2019 年，法国在评估政府开放数据政策有效性的经济合作与发展组织OURdata指数中排名第二，在欧盟委员会的“开放数据成熟度报告”中以89%的成熟度名列第三，这两项国际排名均表明法国巩固了其作为开放数据引领者的地位。②Antonin Garrone, «La France de nouveau sur le podium de l'open data en 2019», Etalab, 2020-03-11.2021年，根据全球性资讯与信息技术服务领导厂商凯捷（Capgemini）的排名，法国数据开放的成熟度位于欧洲国家之首，得分高于欧洲国家平均分16.5%。③Bruno Texier, Open data : la France devient le meilleur élève européen (2022-01-11), https://www.archimag.com/univers-data/2022/01/11/open-data-france-devient-meilleur-eleve-europeen，访问日期2022年9月30日。2016年，法国还作为开放政府伙伴关系（Partenariat pour un gouvernement ouvert）的主席国于巴黎主办了该年的峰会，并在会上分享法国数据治理和提升政务透明度的成功经验。由此可知，法国的数据开放为其他国家树立了典范，分享了经验，为全球数据治理添砖加瓦。

2. 为法国内部带来政治、经济、社会的多重效益

在政治层面，数据治理从政府角度而言提升了行政部门的工作效率、治理水平和政务透明度，从公民的角度而言增强了民众在政治生活中决策过程的参与度、对政策的理解度及对政府的信任度④Ministère de la culture, Ouverture des données publiques culturelles guide pratique (2019-07),https://www.culture.gouv.fr/Media/Thematiques/Innovation-numerique/Folder/Guide-pratique-dedie-a-l-ouverture-des-donnees-publiques-culturelles，访问日期2022年9月30日。，由此强化政民间的沟通与联结。在经济层面，数据的有序共享、流通、利用、开发能激发市场各主体的活力与创造性。企业基于他们所能获取的公共数据进行软件开发、产品设计以及提供服务并获得收益，与此同时，程序员依据数据对商品和服务做出的优化又能为客户带来良好的使用体验⑤关于此项，可参见https://www.edf.fr/collectivites/le-mag/le-mag-collectivites/strategie-energetiqueterritoriale/collectivites-pourquoi-passer-a-l-open-data，访问日期2022年9月30日。，进一步刺激消费，促进国家经济的增长与发展。在社会层面，数据治理能作为地方当局提高公共行动有效性的手段助力社会服务，例如有关部门无须层层申报就能直接在开放数据平台上获取集中可靠的信息，从而更高效迅速完成统计和管控公共场所的人流量，及时获悉并干预道路交通事故等工作。⑥Cécile Perrin, Quel impact en matière de développement local (2018), https://objectifmetropolesdefrance.fr/open-data-quel-impact-en-matiere-de-developpement-local/，访问日期2022年9月30日。

四、启示

（一）契合社会发展和技术变革的脉络

在法国数据治理的整体过程中，相关治理措施贯彻遵循科技进步的规律，与技术变革的契机相吻合，顺应社会发展的潮流。一方面，政策法令因时而变、适机而动，从2008年“数字法国2012”计划的颁布，到2014年“国家数字化转型”方案的出台，直至2017年“2022行政数字化转型”计划的提出，无一不体现出法国乘着数字革命之势，借助技术革新不断调整规划，推动行政数字化，促进数据开放规范化。数据治理官所提交的报告中也指出，“为减少数据流动的法律障碍，法国多年来不断改进法律框架，试图实现所有行政当局法律框架的标准化”。①Henri Verdier, La donnée comme infrastructure essentielle, Rapport au premier ministre sur la donnée dans les administrateurs 2016-2017 (2018-04-10), https://www.vie-publique.fr/rapport/37260-administrateur-general-des-donnees-2016-2017，访问日期2022年9月30日。另一方面，法国数据治理相对充分地关注到了时代发展历程中日新月异的社会需求以及不断变化的民众期许。长久以来，法国行政机构的工作效率屡屡为民众所诟病，但不少改革措施的出现诸如提供新的在线服务、预测用户的需求、简化行政程序、优化部门结构等也提高了服务质量和民众满意度，响应社会演进中层出不穷的新要求、新目标。

（二）合理把握数据开放与保护的界限

“作为政策设计、制定及执行过程中的‘中介变量’，政府治理理念不仅影响政府主体作用发挥的方式，也影响政策工具的设计方式及政策内容的关注焦点。”②宋懿、安小米、马广惠：《美英澳政府大数据治理能力研究——基于大数据政策的内容分析》，《情报资料工作》，2018年第1期，第12-20页。法国数据治理涵盖多个领域，但总的来说数据开放是贯穿其中的一条主线，明确数据开放与保护的界限，合理把控二者间的尺度是法国政府的治理理念之一。具体而言，法国相关领域的法律有意识地去试图实现数据开放与隐私保护、与国家安全间的平衡。例如2016年通过的《数字共和国法》针对数据开放和保护做出了详细的规定，如明令行政部门职责范围内的数据默认向公众公开并可自由使用，但涉及国防安全、个人隐私和敏感的限制级内容则不予公开。在法国的法律框架内对数据的类型有着较为明确的分级，大致可分为应公开尽公开、法律可约束其公开与否以及法律绝对禁止使用三个层级。③INRAE, «Principes pour la gouvernance des données», Direction par la Science Ouverte, 2020-12-10, pp.1-8.此外，相关法令还要求网络平台供应商必须向消费者提供多项真实、清晰和透明的信息，允许其对侵犯隐私权的非法活动进行干预。“数据体量的庞大性和结构的多源异构性会使数据保护的难度加大。社会各个不同领域和主体的联通也会使数据泄露引发‘多米诺骨牌’效应”④许阳、胡月：《政府数据治理的概念、应用场域及多重困境: 研究综述与展望》，《情报理论与实践》，2022年第1期，第196-203页。，而法国政府在数据统计、处理、传播的过程中根据不同主体特性做出的规定则是其明晰数据开放和保护的要义，以及严格把关二者间界限的诠释。

（三）在开放数据中实现双向共赢

在数据开放方面，法国长期以来致力于提高信息透明度和公民参与度，并为此建构了Voxusagers.gouv.fr平台以收集民意和各项数据作为决策的参考与依凭。⑤Daniel J. Caron, Vincent Nicolini et Sara Bernardi, Chaire de recherche en exploitation des ressources informationnelles (2020), https://www.creri.org/，访问日期2022年9月30日。据此出台的政策既能考察舆情，以真实可靠的数据作支撑，又能为公众提供贴近民情的服务，实现了数据的取之于民、用之于民。此外，政府公布的数据可为法国内外的私营机构和第三方所用，不仅能激发该主体的创造力还能使其为社会创造价值。通过采集有用信息，私营机构可将之收录进专业的应用程序中，为公众提供数据相关服务，还可通过人工智能对数据进行加工处理，进而为公共机构的政策和各类企业的经济活动提供支持。①INRAE, «Principes pour la gouvernance des données», Direction par la Science Ouverte, 2020-12-10, pp.1-8.在此过程中，机构自身也能从中获益，名利兼收。由此可见，法国在数据开放领域施行的举措使参与其中的各主体互利互惠，实现一举多得、双向共赢。

（四）在法律与政策细节处彰显人文关怀

“倘若不采用以人为本手段建构数据治理框架，反响将失去灵活性且无法对接实际需求”，②Berens J., Verhulst S. G., The Govlab selected readings on data governance (2015), https://thelivinglib.org/the-govlab-selected-readings-on-data-governance/，访问日期2022年9月30日。法国的部分法令和政策中针对特殊人群的规定展现了对弱势群体的人文关怀。例如法国公共和私人机构为提高对未成年人的数据保护水平，已采纳并实行大量相关文件和章程以保护未成年人的隐私。国家信息技术和自由委员会已采取诸如发布“互联网和未成年人个人数据收集”报告、推出以互联网安全为主题的集体活动等行动③Betty Sfez et Bénédicte Deleporte, Quel cadre légal pour le traitement des données personnelles des mineurs sur internet (2015), https://www.village-justice.com/articles/Quel-cadre-legal-pour-traitement,20448.html，访问日期2022年9月30日。以强化儿童与青少年对保护隐私的认知。在2016年颁布的《数字共和国法》中还引入了数据遗忘权的概念，即个人有权要求数据控制者立即删除和停止传播其在未成年阶段为提供信息社会服务而收集的个人数据，充分体现了法国对于尚且不太了解数据处理方面的风险、后果、如何保障自身权利的未成年人的关怀与保护。此外，2001年宣布成立的信息技术发展和行政部门沟通社所秉持的一项原则指出，要确保所有互联网用户，特别是盲人、视障人士或听力受损者均可获取信息，表明法国在数据开放的规划中考虑到了残障人士的生理缺陷，对保障特殊群体信息的可获取性予以重视。

五、结语

大数据时代，数据治理已然是大势所趋，亦是必然选择。作为数据治理的主体，各国政府近年来也在持续发力以完善相关领域的组织架构、政策方案并予以经济、法律和技术支持。在治理体系链条上，每一个环节都不可或缺、环环相扣。多领域主体的整体协力、多角度措施的配合推进，政策、法令、技术、资金相得益彰是法国数据治理的一大优势。其理论探索与实践经验，可为我国数据治理的启示阶段提供一定借鉴价值，从而结合本国国情为我国数据治理相关体系、措施、保障提供助力。