“绿水币”公众护水机制的探索实践

胡琳，何斐，王巨峰，朱永澍，高远，王尧

（1.浙江省水利河口研究院（浙江省海洋规划设计研究院），311215，杭州；2.浙江省水利厅，310009，杭州；3.浙江省钱塘江流域中心，310020，杭州）

在全面推行河长制工作中，加强社会监督作为保障之一，要求提高全社会对河湖保护工作的责任意识和参与意识。虽然全国各地对河长制公众参与机制有众多实践，但形式趋同，水平参差不一，尚未形成系统完整、逻辑严密的科学理论体系。

近年浙江各地从监督管理模式、参与工作机制、社会宣传方式等方面，对公众参与护水进行了积极探索，涌现出一批河长制公众参与模式创新和公众治水护水鲜活案例。2017年，浙江德清创新探索“绿水币”，2020年推广至浙江全省。“绿水币”发源于基层，具有很强的公众自我参与意愿，但由于制度设计不完善，在推广过程中显现出基层参与程度不够广泛或形式参与、志愿组织内部管理人才制度缺乏、民间河长管理缺乏权威组织领导、参与渠道和范围狭窄、沟通反馈机制缺乏等众多问题。本文在广泛调研全省“绿水币”制度应用实践基础上，对其运作模式、核心价值和驱动机制进行剖析，提出下一步完善公众护水理论研究体系及深化“绿水币”实施路径的思考和建议。

一、“绿水币”起源与发展

1.产生背景

（1）公众参与河长制的应用和研究

我国在《中华人民共和国环境影响评价法》（2002年）和《环境影响评价公众参与办法》（2019年）中将公众参与视为环境保护中不可或缺的重要力量，且公众参与环境保护是公民的一项基本权利，得到法律保障。环境法的公众参与基本原则也在以水污染治理为初衷的河长制推行中加以明确。

在我国，关于河长制公众参与的专门性研究较少，对其机制的研究尚不成熟。部分学者分析了河长制下公众参与的法律机制，认为权利支撑模糊、信息公开方面存在缺陷、公众参与范围模糊且参与渠道不畅、政府层面对公众参与的激励与保障措施欠缺。张恒指出在河长制实践中，公众参与面临“人治”压制“法治”、唯政府性等问题，应当建立完整的公众参与制度来解决这些问题。河长制本身存在的制度缺陷在于行政权依赖，忽视了社会力量，认为应充分发挥个人、社会团体等社会力量在化解环境矛盾、解决环境冲突中的作用，构建有机社会制衡力量体系迫在眉睫。从实践操作层面，行政治水虽然有立竿见影的功效，但不能长久，要实现治水效果常态化，需要构筑以政府、社会、公民、企业等不同主体为基础的多中心治理机制。刘小勇认为引导和鼓励公众参与河长制工作是河长制落地生根、取得实效的重要保障，重点总结了包括生态绿币在内的四种实践模式。

（2）“绿水币”前身及其制度优势

浙江是最早开展河长制试点的省份之一。早在2003年，湖州市长兴县试行河长制，取得明显效果后推行至全省。2015年，德清县为吸引群众参与治水护水，首推“二维码治水”，设立“护水e站”，经两年运行后升级改版，2017年首次提出群众当河长并制定生态绿币激励机制。2018年，德清县以下渚湖街道为试点，创新“互联网+”河长治水模式，正式启用全省首个公众护水平台。结合前期“护水e站”和“绿币”基础，通过手机扫码注册的简便方式降低群众参与治水门槛，以生态绿币兑换的“真金白银”吸引群众参与到治水护水中来，以护水成绩排名的“英雄榜单”激发群众的护水热情，汇聚了广泛的民间力量，成为全县治水护水的新动力。

德清“生态绿币”探索与尝试在一定程度上解决了公众参与内部动力不足、形式参与、忽略公众主体权益维护等问题，提升了公众参与的积极性、主动性、自觉性，为后续在全省全面推行“绿水币”制度奠定了基础。

2.“绿水币”推行及成效

在全省积极推广下，浙江各地纷纷出台公众护水“绿水币”管理办法，制定积分规则。“绿水币”获取方式从巡河、发现问题拓展到知识学习、美图上传、建议点评、经验分享、任务抢单等；兑换方式从线上线下商城兑换各种小礼品，拓展到放养鱼苗、树苗种植等多种实景体验，不少地区与当地银行签订长期协议，推出“绿水币”信用贷款，根据“绿水币”积分给予不同信用贷款和利率优惠，极大地激发了公众治水护水的积极性。同时各级河长通过提醒交办、约谈督办等形式抓好发现问题的解决落地，实现“群众发现问题—河长解决问题—反馈整改成效”的闭环管理。

随着“绿水币”制度的推行，浙江各地政府大包大揽的治水护水模式逐步被打破，政府主导、社会助推、公众共治的新格局逐渐形成，构建了以“绿水币”为纽带的“政府—公众—企业”治水大联盟。各级河（湖）长特别是基层河（湖）长从最初的巡河发现问题为主转变为解决一般问题为主，留出更多精力投入到河湖管理中。河长对问题的“发现—处理—解决”更加务实高效，在很大程度上破除了形式主义。以杭州市为例，2021年1—8月问题发现和处理数分别为8 092、8 069个，约是2020年全年同类数量的1.2倍；问题处理率99.72%，成效显著。公众护水“绿水币”制度的推广让浙江治水的“神经末梢”更为灵敏，问题随手拍、巡查全时段、流域全覆盖已成现实，“群众路线”极大地增强了治水工作的系统性和把控程度。

二、“绿水币”运作模式及核心价值

1.现行运作模式

目前，浙江省“绿水币”制度基本遵循“平台注册—问题发现—积分奖励—问题整改”的运作模式，以全链条闭环式的流程促进制度落地。通过关注参与门槛、努力程度、工作绩效、内外奖酬、满足感等因素对激励过程的影响，进一步完善了目标驱动、绩效评估、奖惩激励、监督反馈机制。“绿水币”的制度设计充分响应了波特-劳勒综合激励模型的环节组成和逻辑结构，具有一定的理论研究基础。通过平台注册、手机抢单、累计积分、绿币兑换、星级排名、挂钩信贷、成立基金、颁发奖项等系列举措，在“激励—努力—绩效—奖励—满足”等激励链的各环节形成正相关关系且相互影响，形成良性循环。其时间轴和基本逻辑是：①公众通过手机扫一扫平台二维码，免费注册成为“河长”，以零门槛完成“激励”环节；②公众进入主页进行巡河，将巡河记录和成果发布在社交媒体，带动更多人参与护水，完成“努力”环节；③公众每进行一次巡河，后台都将定期核实、评估，给予相应积分，对于巡河成效贡献大的，得到最高评分及双倍的绿水币奖励，完成“绩效”环节；④采用线上线下相结合方式，线上建立绿币商城，线下在农产品商店、超市、农村河长工作站等建立绿币兑换点，进行绿水币兑换，从物质层面进行奖励，提升公众护水积极性，完成“奖励”环节；⑤在公众护水平台设置护水英雄榜单，以积分排名形式设置“英雄”总榜、季度榜、月度榜，建立从“一星护水小兵”到“五星护水大师”星级指数，从精神层面提升护水荣誉感；⑥推出“绿水币”信用贷款，根据绿水币枚数配比不同额度信用贷款，给予不同额度利率优惠，以个人信誉度的提升间接给予物质层面的奖励，通过精神和物质双层面完成“满足”环节。

2.核心价值及驱动机制分析

（1）“绿水币”制度的设计定位和核心价值

如前文所述，公众对水环境保护的参与是具有法律依据的。但由于河湖资源具有复杂性与开放性，包括我国在内的发展中国家在经济发展过程中，地方政府在推动经济快速发展时易造成环境问题，政府与市场双双“失灵”，难以妥善处理好河湖治理问题。因此公众参与环境事务的逻辑起点是弥补政府机制和市场机制的缺陷。

浙江省“绿水币”制度设计初衷是借助当前互联网技术、智能手机的普及和民众生态环保意识的觉醒，让公众参加到治水管水中，是一次政府发起、民众和企业参与的“微公益”尝试。设计理念是改变公众固有的公益观念，倡导人人参与公益事业。其设计定位是让“绿水币”成为由水利发起，推衍至全社会全行业绿色生态行为习惯转变的触发点。

（2）“绿水币”制度驱动机制

通过前期引导和鼓励让公众关注“五水共治”或“河湖长制”微信公众号，以积分激励和物质精神奖励等使公众逐渐形成爱水护水意识，最终在意识支配下不断改变个人行为习惯，实现公众治水管水行为转变，推动全社会绿色生态可持续发展。

“绿水币”制度将公众日常行为变成公益行为，既是自我善意的表达和社会责任的体现，也是一种自我认同的实现。从具体案例来看，德清县设置“英雄榜”的做法即是对民众自我价值感的激发，让每一位参与管水护水的公众都有投身治水事业的“参与感”，大大增强了公众参与积极性。

三、“绿水币”制度发展瓶颈与优化路径

1.发展瓶颈

受长期治水模式和政府管理模式影响，社会公众对水环境治理、水生态修复、水污染治理等工作都定性为政府行为，以往都是一种“旁观者”的心态。从个人行为学角度来分析，如果一个人对用“绿水币”兑换的激励或奖励不感兴趣，那就没有驱动他去积累“绿水币”的动力，即不会产生巡河等管水爱水护水的行为。“绿水币”制度虽已运用行政力量将政府和民众的距离拉近了一步，民众的爱水护水意识在一定范围内得到了提升，但在“内生驱动”层面的困境还未真正解决，难以保障民众爱水护水治水的持续活力。

目前从工作范畴和责任主体来看，“绿水币”制度联合了水利、生态环境、住建等多部门力量，但实际发现的问题类型基本局限于水面漂浮物或水体颜色等侧重于水利部门的事务，部门之间的协同效应难以有效发挥。此外，“绿水币”推广载体仍是“五水共治”或“河长制”等政府平台，公众参与治水的“入口”和“通道”有很大的局限性，“绿水币”制度的普适推广和广泛应用受到制约。

从“绿水币”制度的设计初衷和推行目的来讲，其核心价值具有显著的公益属性。然而在实际操作层面，平台门槛过于专业、操作流程不够便利、宣传范围不够广泛、资金保障不够充分、反馈机制不够完善、互动环节吸引力不足等问题均制约了“绿水币”制度的核心价值发挥。

从“绿水币”制度本身而言，其环保公益的核心价值，正是呼应了国家对生态的大力保护、民众环保意识觉醒、智能手机普及等众多外部因素的支撑。今后如何充分利用好时代因素、把握好时机，在“绿水币”制度推行过程中发挥其公益核心价值，并与相关业务形成良性互动，建立可持续、高效的公益模式，仍需要不断探索优化。

2.优化路径及建议

（1）突破平台局限，寻求行业跨越

“绿水币”制度旨在全民参与、共建共享。但由于目前“绿水币”载体或平台受众面相对较窄，各地注册人数量级与占比和“人人参与治水”目标仍有较大差距。从“绿水币”制度的核心价值出发，下一步应充分发挥它的强公益属性，探索与其他推行公益行为、社会关注度高、受众范围广的大平台跨界合作，如支付宝、微信、高德地图、大众点评等，充分借助已有用户对诸类大平台的品牌忠诚度，保障“绿水币”制度的受众广度和推广潜力。

（2）突破思维惯性，探索价值引导

“绿水币”制度是“政策引导”和“文化塑造”的综合，通过政府引导，建立了“政府—公众—企业”之间治水同盟，让社会公众对“绿水币”制度产生认同感。今后要在全省深入推广“绿水币”制度，可在政策引导和文化塑造上进一步完善。例如在政策引导方面，完善“绿水币”制度，拓宽治水管水爱水护水范畴，以形成新的绿色行为方式导向，建议增加形式多样的绿色生态场景并纳入激励和奖励范畴，如家庭水费下降、亲水行为、节水工具制作、节水措施建议、问题行为拍照等围绕水的相关场景，以及其他促进生态环保的行为场景。在文化塑造方面，建议借鉴如“蚂蚁森林”公益模式，以“绿水币”作为广大民众对水资源保护、水环境保护贡献力量衡量介质，激发民众环保意识觉醒和参与生态环保事业的自我价值感。

（3）突破模式束缚，构建社会责任模型

建议从以下三方面做探索：一是“政府—公众—企业”治水大联盟的升级，积极寻求与生态环保企业的合作，激发其核心业务与“绿水币”场景范畴内的行为产生良性互动，达到可持续的目的；二是在平台跨界合作基础上建立个人“水账户”，将用户每天的绿色生态行为积累到个人账户里，未来条件成熟或可实现个人水资产的买卖、投资，应用于美丽河湖、幸福河湖水旅休闲，水利风景区门票优惠或银行优先贷款等；三是构建政府后期保障机制。■