新时代中国特色公共管理伦理的逻辑结构:一个总体性学理分析架构*
2022-12-06王升平
王升平
(中共广东省委党校 编辑部,广东 广州 510053)
公共管理伦理作为治理实践中的道德期许、行为要求和正当性判准,是稳定性和发展性、一般性和特殊性的统一。这意味着公共管理伦理并不是一成不变的,而是具有明显的制度相关性和时代相关性。在不同的政治制度体系和历史发展进程中,公共管理伦理在结构、功能、话语等方面往往在呈现出一定的相通性和延续性的同时,也呈现出不同的侧重和特点。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央提出一系列原创性的治国理政新理念、新思想、新战略,在理论与实践层面极大地丰富了中国特色公共管理伦理的内容,推进了公共管理伦理话语的创新,促进了中国公共管理伦理体系的完善,使中国公共管理伦理在继承和发展的过程中,呈现出鲜明的时代特质,也呈现出浓厚的中国风格和中国气派。
新时代中国特色公共管理伦理具有极为丰富的内容。基于伦理学关于规范伦理和德性伦理的一般性学术分类,结合中国公共管理伦理的作用逻辑、互动机制和内在特质等,我们尝试将新时代中国特色公共管理伦理的逻辑结构抽象为三个相互关联的部分,即“基础—引领型”公共管理伦理、“公共—应然型”公共管理伦理、“主体—美德型”公共管理伦理。在本文中,我们将以上述三个维度为基础,对不同维度的核心伦理原则进行学理化阐释和提炼,以期为中国公共管理伦理体系的探究进一步提供一种总体性的分析框架。
一、“基础—引领型”公共管理伦理:新时代中国特色公共管理伦理的核心取向
在中国的治理语境中,公共管理伦理并不是依系于自身而获得自足的,而是深嵌于整个政治、制度与文化架构之中。“基础—引领型”公共管理伦理正是基于伦理的互嵌共生而生成的一种具有前提性、根本性的伦理形态。
从内涵上看,“基础—引领型”公共管理伦理是在公共管理伦理体系中处于基础性地位,在公共管理伦理的概念阐释和语义阐发、原则确立和正当性证明中发挥指向性功能的伦理,它在公共管理伦理的定向和定性中具有根本性,代表了公共管理规范伦理体系的底层逻辑。具体到新时代语境来看,“基础—引领型”公共管理伦理至少具有两个方面的特质:首先,从功能定位上看,它是中国公共管理伦理体系中各类衍生性、外围性伦理原则得以确立和发展的基础,其既要从总体上为确证新时代中国公共管理伦理实践中的伦理原则和道德判断提供依据与路径,也要为新时代公共管理体系中的良善道德的生成提供支撑;其次,从生成逻辑上看,新时代的“基础—引领型”公共管理伦理内生于中国特色社会主义制度,它源起于党的领导、人民代表大会制度等根本性制度安排,来源于政党伦理、政治伦理与公共管理伦理之间的互动,反映的是党的执政伦理要求和人民对于公共管理体系的伦理期许与价值共识。
具体而言,在新时代语境下,“基础—引领型”公共管理伦理至少包含如下三个方面的伦理要素。
(一)以人民性为核心的基础性公共管理伦理
人民性是中国特色公共管理伦理的内在本质,其构成了公共管理伦理的根基。作为公共管理伦理根基的人民性,至少包含如下三个方面的伦理指向:其一,它意味着人民及其实践活动是公共管理伦理的基本来源,同时,人民也是公共管理伦理的评价主体,人民的认同与共识是评价公共管理行为的合伦理性的最高依据;其二,它意味着人民是公共管理伦理的目标指向,以人民性为基础的公共管理伦理体系构建的基本目的,就是要更好地实现公共管理实践的价值创造,使公共管理更好地服务于人民、满足人民的美好生活需要;其三,它意味着人民性对于中国特色公共管理而言是具有本质性、根本性、内在性和不可选择性的,它不是一种策略性的、权宜性的伦理规范,而是内蕴于中国特色公共管理全部时空的一种根本性的伦理定势。
在新时代公共管理语境中,人民性作为一种基础性公共管理伦理规范是通过具体的实践和行动而得以呈现、彰显的。在公共管理实践逻辑中,其主要有如下三个方面的表现。一是坚持以人民为中心的发展伦理,强调“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”。在新时代以人民为中心的发展伦理中,公共管理体系对公共善的引导与助推是以对群众的有效引导、有效整合、充分调动为前提的,人民既是公共善与幸福的创造者,也是公共善与幸福的享有者。基于善性目标的公共管理与人民对公共管理体系的信任的达成,是实现新时代有效治理和有效整合的基础,而这种善治状态的实现,又是以党的领导、以党对社会的有效整合为基底的[1]2。二是坚持走群众路线。群众路线的根本要求在于“一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来,到群众中去”。从公共管理伦理维度来看,群众路线的实践逻辑在于通过公共管理主体对群众意见的主动收集,通过公共管理主体与群众之间的充分沟通、协商而实现公共益品和公共善的供给与群众主流意见之间的最大化契合,它既是一个通过相互沟通而充分彰显相互善意进而促进社会整合的过程,也是一个使公共管理体系的公共益品和公共善供给最大限度地与社会主体的需要保持同向性的过程。在群众路线实践中,公共管理体系对群众的善意,及群众对公共管理体系发自内心的信任与依靠,是确保伦理互动过程得以有效运转的基础。三是人民美好生活需要的满足。人民美好生活需要的满足过程,是社会价值创造能力的提升过程,也是社会价值创造与人民需求之间的不断适配与螺旋式上升的过程。新时代公共管理作为公共利益的维护者,作为党的价值目标的实现者,就是要“把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为出发点和落脚点”[2]154,将公共管理的价值创造过程与人民美好生活需要的满足过程结合起来。人民的美好生活需要是发展性的、历史性的,这意味着公共管理体系对人民美好生活需要的满足也是动态的、发展性的。从伦理视域来看,人民美好生活需要的满足过程,关键是要平衡好当前与长远、经济发展与环境保护,解决好发展的不平衡和不充分问题,从政治、经济、文化、社会、生态等不同维度出发,实现制度、物质、精神、生态等不同层面的公共益品和公共善供给,增加社会幸福的总量,维护好发展正义与分配正义。
(二)以制度优势为基础的“效能助推型”公共管理伦理
中国特色社会主义制度具有多方面的显著优势,这种制度优势,“是我们坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的基本依据”[3],也是我国治理效能得以生成的内在根基。公共管理治理体系作为中国特色社会主义制度的重要组成部分,其功能定位、伦理目标等,都集中反映了中国特色社会主义制度的基本伦理要求。中国特色社会主义制度是根本制度、基本制度、重要制度、具体制度等的集合,其具有丰富的伦理内蕴,中国特色社会主义制度的伦理内蕴,是中国公共管理有效达致治理效能转化的伦理前提。总体上,以制度优势为基础的“效能助推型”公共管理伦理既是公共管理制度与中国特色社会主义制度这一整体互动共生的结果,也是公共管理制度本身优势彰显的结果。在新时代语境中,其伦理内涵具体体现在以下三个方面。
一是持守忠诚、维护型伦理,做到对党忠诚、坚决维护党中央的权威和集中统一领导。中国共产党的领导是“中国特色社会主义最本质的特征”,“是中国特色社会主义制度的最大优势”。新时代中国特色公共管理体系的伦理优势和治理效能的发挥,都依赖于党的价值定位和伦理定位的明确性,依赖于党强大的群众凝聚力。对于公共管理体系而言,只有坚决做到“两个维护”,化党的各类伦理要求为自身的伦理要求,才能确保党的路线、方针、政策的有效贯彻落实,才能使中国共产党领导下的公共管理实践始终保持其社会主义方向,保持其人民性定位,并确保公共管理体系在正确的伦理引导下获得伦理上的正当性。对党的领导及其伦理要求的忠诚与维护,为新时代公共管理伦理提供了充足、有效的伦理来源,也为公共管理体系中的伦理证成提供了上位性伦理基础。
二是构建以法治为基础的公平正义型伦理。新时代中国公共管理对治理效能的提升,离不开“党的领导、人民当家作主、依法治国”有机统一这一基本架构。其中,依法治国是中国特色社会主义“有机统一”政治[4]76-85的重要维度,其基本目标是要实现“法治国家、法治政府、法治社会”的一体建设。其中,基于法治政府建设而推进的依法行政是实现公共管理的公平、正义,促进公共管理实践中一系列底线伦理得到有效践履的根本,也是促进公共管理效能不断提升的重要维度。从伦理维度上看,党的领导、人民当家作主、依法治国既是制度的互动与互嵌,也是伦理的互动与互嵌,这种互动与互嵌,是保障依法治国和依法行政有效实现的基础,也是保障公共管理实践中的公平、正义型伦理原则得到有效落实的前提。
三是持守服务型伦理,推进治理效能提升。“建设人民满意的服务型政府”是新时代推进国家治理体系与治理能力现代化的重要内容。新时代服务型政府的伦理关系,至少包含如下两个方面的特质:首先是强调公共管理者的公仆身份。公仆身份的伦理本质在于,其是以公共管理者的社会贡献为主要的价值衡量准绳的,在自我权利与社会义务的二元选择中,明确将社会义务与责任承担置于伦理评价的首位,强调“我将无我,不负人民”[5]144式的利他性,将人民的满意与公共价值的创造作为根本的目标追求。其次是强调服务供给过程的共情性或设身处地性。共情性伦理原则要求公共管理者必须在与人民群众进行充分互动、充分把握人民群众的感受与需求的基础上来开展价值创造实践,主张立基于人民立场来推进“放管服”改革,缩减和优化流程、提升办事效率和体验;同时,其也强调服务过程的亲和性和服务供给的有效性,拒斥门难进、脸难看、事难办式的官僚主义,突出服务供给对于社会和人民的有益性及需求满足性,着力解决人民群众的急难愁盼问题。
(三)以治理体系与治理能力现代化为导向的改革进取型伦理
在新时代语境中,改革进取型伦理强调的是对治理实践的未来状态的期许和切近,它表征着新时代中国公共管理实践的向上性、发展性和目标导向性。首先,新时代公共管理以改革创新为基本的实践逻辑,全面深化改革是实现公共管理体系不断扬弃、不断发展和完善的根本路径,从伦理维度来看,它也是不断完善伦理关系、优化伦理结构、增强伦理的现实转化性、不断提升伦理价值,促进伦理优势不断转化为公共管理治理效能的必要路径;其次,新时代公共管理伦理的改革与发展是在中国特色社会主义运行的逻辑进程中展开的,它在遵循人类社会制度发展、伦理发展的一般性逻辑的基础上,依循中国不同发展阶段的具体国情而推进公共管理伦理的内容、结构、侧重点的不断优化,这种优化过程,既体现了公共管理体系的理性引导,更体现了中国制度体系、文化体系、社会体系等伦理发展的内在要求。
在新时代语境中,以国家治理体系和治理能力的现代化为基本追求的改革进取型公共管理伦理,至少包含如下两个方面的具体伦理内蕴:一是以敢于“啃硬骨头”“涉险滩”为基础的全面改革型公共管理伦理。新时代的改革是在改革进入深水区和攻坚期的背景下,面对“思想观念的束缚”和“利益固化的藩篱”,推动中国特色社会主义制度自我完善和发展的一种全面性改革。公共管理体系作为自我改革与社会改革的推进者,必须抓住难啃的硬骨头,一件事情接着一件事情办,以高度的责任感、决心和勇气将改革推向前进。改革进入深水区和攻坚期的现实决定了新时代推进改革的任务是艰巨的、没有退路的,其高度依赖于公共管理体系的责任意识和责任伦理认知,也对公共管理主体在改革过程中的真诚性、坚定性等提出了较高的要求。二是将目标的明晰性与手段的良善性结合起来。改革作为社会主义制度的自我完善与发展,必须有明确的目标指引。对于公共管理体系而言,明晰的目标与良善的手段是实现公共管理目标的关键。目标的良善性为公共管理改革提供内在动力、价值支撑和社会基础,而手段的良善性则为公共管理改革提供有效的技术性支持。新时代公共管理在改革实践中以完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系与治理能力现代化为总目标,其着眼于共同富裕的最终实现,着眼于最高程度的公平正义,具有最高的伦理价值;在价值理念和实现方式上,新时代公共管理强调基于创新、协调、绿色、开放、共享而实现有效的发展,强调以解放和发展生产力为基本路径,在改革实践中强调既要摸着石头过河,又要通过加强顶层设计来推进改革的深化,这些价值追求与实践路径选择,体现了高度的历史责任感和分配正义追求,既突出了伦理的良善性,也突出了操作的可行性,有助于推动公共管理体系自身的发展与完善,有助于推动整个社会的发展和进步。
综上可见,在“基础—引领型”公共管理伦理体系中,基于党的领导所实现的伦理指引具有根本性和核心性。可以说,党的执政伦理,是公共管理体系能否持守中国特色社会主义制度方向的根本,也是中国公共管理能否有效推进伦理现代化的根本。只有在中国共产党的坚强领导下,公共管理的人民性伦理才能得以确保,其效能助推型伦理才能得到持续,其改革进取型伦理逻辑才能得到坚持,因为,这些伦理规范,都是内蕴于中国共产党的伦理体系之中的,其是党的宗旨的体现,是党执政兴国的伦理基底的外化。中国共产党执政的丰富伦理内涵及以党的领导为核心的中国特色社会主义制度体系的构建,使中国特色公共管理摆脱了西方式政治—行政二分所导致的价值中立性假设和非人格化预设,丰富了公共管理实践的伦理内涵,使其实践过程具有更强的使命感、动力感、价值感及人情味。
二、“公共—应然型”公共管理伦理:新时代公共管理行为的具体规范
如果说“基础—引领型”公共管理伦理主要呈现为政治领域的伦理赋予、实践层面的根本价值导向与目标追求,其为新时代公共管理提供了伦理评价与正当性证明的前置性、基础性规范的话,那么“公共—应然型”公共管理伦理则主要明确和界定的是公共管理主体在权力运用、公共服务供给、公共交往等实践中所应遵循的具体伦理规范。在新时代语境中,“公共—应然型”公共管理伦理的具体内涵可以抽象为以下三个维度。
(一)“公利—获得感型”责任伦理规范
中国特色公共管理是一种公共价值创造实践,其以公共利益为基本追求,具有明显的公共性特质。如何通过公共管理价值的充分发挥和功能的有效定位而促进公共利益的总量增长,如何实现公共益品和社会资源的有效分配,提升人民群众的幸福感和生活品质,是中国特色公共管理所关注的核心问题。在上述问题上,中国特色公共管理基于对发展不平衡与不充分的现实的准确把握,以发展为第一要务,主动承担公共益品的供给责任,推进公共益品的生成与合理分配,体现了中国特色公共管理的高度责任担当。以“公利”的增进和社会资源的合理分配为内容的“公利—获得感型”责任伦理,构成了中国“公共—应然型”公共管理伦理规范体系的重要组成部分,从内容上看,其至少包含以下两个方面的伦理原则。
首先是基于发展的公利增长与价值契合原则。公共利益和社会幸福总量的增长,是满足人民日益增长的美好生活需要的基础,也是以人民为中心的根本伦理指向的内在要求。在新时代语境中,对社会主义初级阶段的定位,对发展是第一要务的突显,对更好地发挥政府作用的强调,对高质量发展的重视等,都体现了党和政府对公共利益与社会幸福总量增长的重视。这种公共利益与幸福总量增长的获取,依赖于政府在实践中基于自我的善性而助推社会的善性,依赖于政府伦理与社会伦理之间通过互动共生而实现公共管理伦理体系的逐步完善。在实现路径上,它强调基于有效的顶层设计、合理的制度安排,通过推动高质量发展,通过平衡当前利益与长远利益、平衡积累与消费,而实现社会价值的有效创造、实现发展的可持续性,并在对社会价值合理分配的基础上,达致善与正当的双重推进。
新时代语境中的公共利益与社会幸福总量增进,是以公共管理体系与社会之间的价值契合、伦理契合为前提的。这种价值与伦理契合,不是以公共管理体系简单地迎合社会为表现的,而是表现为在以人民为中心的总体基调之上,基于公共管理体系与社会的有效互动,以及基于公共管理伦理与社会伦理之间的伦理互构,而促进合规律性与合目的性的统一。这种合目的性与合规律性相统一的伦理观念,对公共管理责任伦理履行的要求在于:其一,承认责任履行的层次性和历史性。在承担满足人民美好生活需要的责任的实践过程中,充分考虑公共管理体系与社会的供给与生产能力,理性规划自身的责任和目标,在特定历史时期内,首先关注和解决人民群众的“急难愁盼问题”,做到“尽力而为,量力而行”[6],避免对规律的偏离。其二,注重防止责任承担过程中的政绩导向和形式主义,平衡当前与长远。一方面,它要求公共管理主体保持公利助推的连续性,防止公共管理主体将个体利益(如职位升迁)与公利助推的责任履行过程过度关联,强调“功成不必在我,功成必定有我”,多做为公共利益与公共善的增进做铺垫的事;另一方面,强调责任履行过程中的目光长远性,强调“绿水青山就是金山银山”,强调“敢于涉险滩”的担当精神,确保代际正义,防止短视化、政绩化倾向。
其次是获得感原则。获得感是“民众在社会改革发展中对其需求满足过程和结果的主观认知、情感体验和行为经验的综合反应”[7]198,它是客观性与主观性的统一。就公共管理实践而言,获得感的生成至少与其存在如下三个方面的关联:其一,获得感与人民群众纵向生活状态的改善紧密相关。对于公共管理体系而言,其能否通过制度体系的完善、营商环境的优化等助推经济的有序发展,能否通过公共管理体系与社会之间的合理互动实现有效的回应等,都直接与人民群众的获得感紧密相关。其二,获得感取决于横向层面的资源分配状态,即个体在横向比较中所感受到的分配正义的状况。公共管理体系作为公共资源分配的直接主体,会直接影响这种分配正义的实现。其三,获得感与精神层面的欲求合理性及幸福能力紧密相关。欲求合理性主要表现为个体欲求与社会资源获取能力之间的适配性,其中,在对个体欲求的引导及对资源获取能力的保障上,公共管理体系都可以发挥一定的作用。总之,获得感的生成过程内蕴着复杂的伦理关系,它既关涉公共管理主体的公利性、公正性、责任边界等,也关涉人民对公共管理体系责任边界的认知和资源获取能力等。
新时代公共管理对人民获得感的重视,充分彰显了其责任伦理诉求。在中国特色公共管理中,其主要表现在以下三个方面。一是在纵向维度上,强调基于对经济转型与高质量发展的助推,通过放管服的推进,通过政府回应性的增强等,实现人民生活境遇的改善,使人民切实分享改革发展红利。同时,注重将“获得感”“幸福感”“安全感”等纳入一个整体加以推进,强调在发展中提升人民的总体生活品质;二是在横向维度上,注重分配正义,主张通过构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排,通过财政转移支付、收入分配向低收入群体倾斜、精准扶贫、全面推进乡村振兴等的展开,解决不平衡不充分的发展问题,促进社会公平;三是在精神层面上,推进发展目标的合理设定,重视对社会需求的合理引导,如通过对经济发展进入“新常态”的现实的明确,通过发展规划中对发展目标的“层进式”设定,从而明确政府能力与责任的战略演进过程;通过在精准扶贫中突出扶智与扶志相结合、强调理性平和的社会心态的构建等,实现对人民的价值创造欲求与实现价值创造的能力之间的合理张力的塑造,并通过教育发展、“孵化器”建设等基础条件的构设,通过资金支持、对“双创”的扶持等来提升社会主体的价值创造能力等,提升公民的幸福感和获得感。新时代公共管理所呈现出的这种基于获得感的责任伦理,有效增强了人们对美好生活的信心,也增强了人们对中国特色社会主义制度的自信。
(二)多元、体系化的交往型伦理规范
交往是公共管理实践的重要维度,也是公共管理伦理生成的前提和场域。从内涵上看,交往型公共管理伦理主要指的是公共管理实践中的个体、组织与各类社会主体等在互动过程中所应遵循的伦理规则。依据交往对象的不同,新时代交往型公共管理伦理大体可划分为如下四种类型。
一是干群交往伦理。公共管理实践中的干群交往伦理,衍生于党的群众路线的内在价值与伦理设定。立基于群众路线的新时代干群交往伦理,至少包含回应原则、能动原则、平等友善原则等伦理维度。其中,回应原则要求公共管理主体主动吸纳和回应群众诉求,着力解决“涉及群众生产、生活等切身利益的问题”,防止在关涉群众切身利益的问题上“慵懒无为、效率低下”[6]。公共管理主体对群众诉求与问题的主动化吸纳和回应,是提升群众对公共管理体系的信任度、进而实现干群之间伦理关系的良性互构的前提。能动原则强调的是公共管理主体在干群交往过程中的积极性和主动性,它要求公共管理主体基于“人民至上”的道德认知和伦理共情,主动深入群众,做到从群众中来、到群众中去。一方面,通过与群众的主动化交往而实现群众意见和诉求的有效收集,防止“消极应付,推诿扯皮,损害党群、干群关系”[8],使公共政策最大限度地与社会需求相契合;另一方面,通过主动深入群众而实现对社会矛盾、问题的发现与预见,实现矛盾的有效化解和预防,并基于自身的伦理认知、伦理直觉与共情,而实现对不同利益诉求的有效平衡。新时代干群交往的平等友善原则,主要强调公共管理主体必须切实摒弃官僚主义、形式主义等作风,切实把全心全意为人民服务内化为基本的伦理信条,把准自身的公仆定位,深刻领会“江山就是人民、人民就是江山”“民心是最大的政治,正义是最强的力量”[6]的伦理内蕴,切实与群众打成一片,防止“对待群众态度恶劣、简单粗暴”[8],既做到门好进、脸好看,也要切实把人民群众的事情办好。
二是府际交往伦理。新时代府际交往伦理,大体可从纵向与横向两个维度来加以考察。首先,从纵向维度上看,新时代府际交往伦理可概括为“一致性”伦理与“通达—实绩型”伦理两种类型。在“一致性”维度上,对中央权威的维护,对全国一盘棋的突显,对地方政府阳奉阴违、浮于表面等现象的拒斥,都是其直观表现。“通达—实绩型”伦理原则是从“一致性”原则中衍生出来的,其主要强调的是地方政府对中央决策部署的创造性执行,目的在于防止“贯彻党中央决策部署只表态不落实”,“热衷于搞舆论造势、浮在表面”及“单纯以会议贯彻会议、以文件落实文件,在实际工作中不见诸行动”[8]等形式主义与政策梗阻现象。总体上看,“一致性”与“通达—实绩型”伦理原则,都是中国集中力量办大事的内在伦理依据。其次,从横向维度上看,新时代府际交往以合作、共赢、协同等为基本伦理要求。其中,一系列新的区域合作形态(如京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等)的出现,对新时代府际交往伦理提出了新的要求。新时代区域间府际合作伦理,必须基于“共同体式”的伦理思维,使公共管理体系在正确认识利益共同性、命运共同性的基础上,实现合作与交往的“真诚化”。这种合作的真诚化,一方面要求地方政府采取互换式思维,摒弃狭隘的地方主义,基于区域及全国的整体利益,推进府际交往的有序展开;另一方面也要求地方政府基于全国一盘棋的定位,明确自身在国家整体发展中的定位,通过先行示范区、实验区等的建设,为全国提供经验和探索,实现有效的分工与合作,促进国家整体利益的最大化。
三是政商交往伦理。新时代政商交往主要包含“亲”和“清”两项伦理要求。习近平总书记指出:“对领导干部而言,所谓‘亲’,就是要坦荡真诚同民营企业接触交往,特别是在民营企业遇到困难和问题情况下更要积极作为、靠前服务,对非公有制经济人士多关注、多谈心、多引导,帮助解决实际困难,真心实意支持民营经济发展。所谓‘清’,就是同民营企业家的关系要清白、纯洁,不能有贪心私心,不能以权谋私,不能搞权钱交易。”[9]可见,在新时代政商交往关系中,“亲”是对公共管理体系与企业之间交往的密切程度和内容等提出的伦理要求,它要求公共管理主体对企业保持坦诚和亲近,关心企业成长和发展,为企业提供良好的营商环境,为企业提供有效的公共服务,做到“放管服”的统一;“清”是对交往的形式和廉洁性等提出的要求,它要求公共管理主体在政商交往中严守服务边界,保持交往的纯洁性和公共性,防止权力寻租和利益交换。亲清型政商交往伦理的确立,既明确了政商交往实践中双方的责任,也明确了交往双方的行为边界,为新时代政商交往的有效展开提供了根本的伦理指导和规范。
四是个体交往伦理。个体交往是公共管理交往的重要形式,是公共管理伦理践行的基本载体。新时代公共管理实践中的个体交往,至少要关注如下两个方面的伦理要求:首先,从个体与整体的关系视域来看,强调要防止个人主义、分散主义、自由主义、本位主义的影响。个人主义、分散主义、自由主义、本位主义的本质是以个体意志取代整体意志,以个体或局部利益取代整体利益,在政府决策过程中搞独断专行、自行其是,其必然破坏政府工作的整体性,影响党中央的权威和政府的总体工作效率。新时代的个体与整体交往,强调要在坚持民主集中制的基础上,践行少数服从多数、个人服从整体的原则,切实将整体置于优先地位,以个体对整体的融入为基础实现个体责任的有效承担。在新时代公共管理的个体交往伦理中,立基于整体的公共善具有明显的优先性,这种公共善的达致,是以每一个体对个体利益与整体利益的辩证关系的体认为基础的。其次,从公共管理主体的个体人际交往来看,强调要避免宗派主义、圈子文化、码头文化、小团体主义等的侵蚀。宗派主义、圏子文化、码头文化、小团体主义虽然表现各异,但基本都涉及如下两个维度:其一是将权力与私利结合,以权力为纽带形成互帮互助的交往圈层,将作为谋取公共利益之手段的公共管理权力私有化为谋取个体或小团体利益的工具;其二是以权力化个体为中心的人际交往,其在实践中“将分管领域当成私人领地,将上下级关系看成人身依附关系,将国家资源当成自己的私产,将下级干部当成‘家臣’,在选人用人上奉行‘一言堂’”[10]。宗派主义、圏子文化、码头文化、小团体主义等人际交往逻辑,使公共管理权力渗透到个体人际交往之中,背离了权力的公共性特质,为新时代公共管理伦理所明确拒斥。
(三)“全面”“从严”式的廉洁型伦理规范
在新时代语境中,廉洁型公共管理伦理的构建,主要突出了“全面”和“从严”两重特质。“全面”“从严”式的廉洁型伦理,以全面从严治党为基本抓手,着眼于推进政治生态、治理生态、伦理生态的全面优化,着眼于促进个体性公共管理主体及公共管理体系的全面完善。在实践逻辑中,其至少包含如下三个方面的表征。一是从主体和内容两个维度突显伦理规范的全面性。在主体维度上,主张廉洁伦理的构建要覆盖不同领域和部门,“坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍”,彰显了反腐对象的身份和职位无涉性,体现了反腐实践的公平与平等原则;在内容维度上,新时代正风反腐实践强调从政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律维度进行全方位规范,这种全方位、整体化的伦理规范体系,有助于调动主体的自我节制和自我管理能力,防止公共管理体系因行为失范而导致社会性损耗。二是确立从严化的禁制性伦理规范。新时代对公共管理实践的禁制性伦理规范涉及不同的实践领域。例如,在政治纪律领域,反对“对党不忠诚不老实,表里不一,阳奉阴违,欺上瞒下,搞两面派,做两面人”[8],防止说一套做一套的非道德化行为;在选人用人领域,明确拒斥“任人唯亲、排斥异己、封官许愿、说情干预、跑官要官、突击提拔或者调整干部”[8]的行为,强调对公平正义的选人用人环境的维护;在工作作风领域,推出“八项规定”,对文风、会风、廉政等提出了明确要求,通过对公共管理权力的规范而实现公共管理伦理形象的进一步优化,等等。总体上,新时代的禁制性伦理规范从“不应如何”的维度上确立了公共管理主体的伦理禁区和行为边界,有助于推动公共管理主体主动提升价值创造的积极性,实现廉洁伦理的内化和习惯化。三是构建“惩前毖后、治病救人”式的预防型伦理。构建以预防而非惩罚为根本目的的廉洁体系,是推进政治生态、治理生态、伦理生态持续优化,确保公共管理体系公共性和人民性的基础。新时代公共管理通过对“把纪律挺在前面,注重抓早抓小、防微杜渐”[8]的强调而彰显了廉洁体系的预防性。从路径上看,一方面,其着眼于抓好党员这一先锋队,抓好党员领导干部这一“关键少数”,而达致对公共管理主体伦理观念、道德认知的有效管理和引导;另一方面,其通过党的纪律体系对廉洁伦理原则的明确化,而实现了对公共管理主体的腐化苗头的扼制,并通过执纪监督四种形态的推出构建了一种区分化的腐败预防和惩治体系,达到了“惩前毖后、治病救人”的目的。以预防性为基础的廉洁型伦理的构建,为新时代构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制提供了伦理前提。
三、“主体—美德型”公共管理伦理:新时代公共管理的主体性要求及其养成
在公共管理伦理实践中,如果说规范伦理为公共管理提供了基本的伦理规则和伦理判准的话,德性伦理则为从规范向行为的具体转化提供了主体基础。中国特色社会主义制度及相应的公共管理体系的确立,为中国治理效能的提升提供了制度前提,而如何进一步推进公共管理主体的德性内化,进一步塑造公共管理主体的道德人格,构建起好人与好制度相互支撑、相互促进的良性治理体系,是新时代公共管理所必须关注的重要问题。新时代公共管理德性伦理塑造的主体内容,大体可概括为如下三个方面。
(一)动力供给型德性伦理
动力供给是主体德性修养的重要功能。以动力供给为目的的德性伦理建设,主要强调通过主体德性的强化而优化其行为动机,提升其干事创业的内在积极性,实现主体潜能的自我激发及责任的自我承担,进而提升公共益品的供给能力和公共秩序的维护能力,提升公共管理体系的治理效能。在新时代语境中,动力供给型德性伦理大体包含如下三个方面的内容。一是以“初心—使命”为基础的德性伦理。“初心—使命”作为新时代的政治核心话语之一,主要着眼于通过对党的初心、使命的宣教而激发公共管理主体“为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴”的道德潜能与实践积极性,强化主体的良知与良能。基于“初心—使命”的德性伦理具有丰富的内容意指,如对责任意识的强化、对献身精神的突显、对服务意识及为民意识的强调、对斗争精神的重视等。总体上,其既着眼于主体行为动机的优化,使公共管理行为及公共管理职业不仅是一种谋生方式、工作选择,更是一种责任承担。二是以对实践精神的淬炼为基础的德性伦理。新时代以来,以习近平同志为核心的党中央对多种精神形态的内容进行了提炼和总结,包括伟大建党精神、伟大抗疫精神、脱贫攻坚精神、钉钉子精神、特区精神等。这些精神形态包含着对公共利益的追求、对生命的重视、对奉献的强调、对责任担当的突显等极为丰富的伦理内蕴,其为新时代公共管理实践中的德性伦理塑造提供了充足的素材,为激励公共管理主体在道德实践中不断修身、不断实现自我提升,实现“能治”与“善治”[11]129-141的结合提供了坚实的道德保障。三是基于对“德位一致”的强调而生发的德性伦理。新时代公共管理坚持“德才兼备”型的用人导向,强调将公共管理者的道德水平、道德践行能力与个人福祉、职位紧密关联起来,实现有效的道德激励。在新时代语境中,习近平总书记强调“做人要实”,指出包括公共管理者在内的广大党员要“自觉做政治上的明白人、老实人”[5]521,强调“对敢抓敢管、真抓实干、勇于担当的干部组织上要为他们加油鼓劲、撑腰壮胆,对尸位素餐、光说不练、热衷于对实干者评头论足甚至诬告陷害的人要严肃批评、严格问责”[5]95,体现了新时代公共管理实践对德位一致逻辑的重视。对德位一致逻辑的强调,彰显了新时代公共管理实践中选人用人的公平逻辑,有助于对公共管理实践形成正确的道德引导,实现有效的组织伦理氛围塑造,促进公共管理伦理生态的优化。
(二)方向规范型德性伦理
方向规范型德性伦理构建的目的,在于推进伦理观念与制度、文化、社会共识之间的适配性。也就是说,要使主体的良心、荣誉感与一定的制度与文化语境关联起来,与社会的伦理共识结合起来,从而实现伦理与制度、文化、社会伦理观念之间的良性互动。对新时代公共管理伦理体系而言,就是要通过对主体良知、良能的形塑而使主体的德性认知与中国特色社会主义制度、党的伦理诉求、社会的伦理追求之间达成适配和一致,使公共管理主体形成与中国特色社会主义公共管理生态相契合的伦理认知和道德观念,使其成为社会主义语境下的公共善的践行者,实现好人与好公共管理者的有机统一。
新时代公共管理语境中的方向规范型伦理,在内容上大体包含如下两个维度。一是以拧紧理想信念的总开关、补足精神上的“钙”为基础而生成的理想信念型伦理。习近平总书记指出:“没有理想信念,理想信念不坚定,精神上就会‘缺钙’,就会得‘软骨病’。”[3]1中国特色社会主义制度逻辑中的理想信念,于公共管理主体而言,就是要形成对马克思主义的信仰,对社会主义和共产主义的信念,做到对马克思主义真懂、真信,在日常的公共管理实践中坚定中国特色社会主义道路自信,将中国特色社会主义事业推向前进。从伦理维度上看,它要求公共管理者做到理想信念的坚定、真实、持续和表里如一,防止理想信念的工具化、场景化,防止将理想信念作为一种口号和表面功夫,甚至作为获取个人利益、捞取政治资本和权力资源的工具。只有做到知行合一,避免伦理上的“两面人”,切实保持理想信念的真诚性,才能实现公共管理理想、道德与中国特色社会主义制度的有效联接。二是以制度、理论、文化、道路自信为基础的自信型德性伦理。新时代公共管理主体的自信型伦理,是基于中国自身的发展语境生成的。“四个自信”首先是一种心理状态,同时更应是一种德性要求。因为,新时代的自信绝不是一种盲目的自信,而是一种基于对制度、文化、道路的发展前景及科学性等的理性认知及浓厚的爱而生成的真诚的、坚定的自信。这种自信,导源于长期以来的革命、改革、发展实践所形成的积累,也导源于对未来理想发展状态的信心,对于个体性公共管理者而言,只有正确认识过去的发展与探索,坚定对未来信心,才能真正摒弃讨好型人格,做到不卑不亢,使自身真正投身于中国特色社会主义的公共价值创造实践。在实践维度中,自信型伦理一方面要求公共管理者积极突显和推进中国公共管理的实践与伦理的内生性,强调在中国特色社会主义制度、理论、道路、文化自信的基础上,实现对内生性公共管理文化、制度、理论的构设和探索,防止对西方文化、西方道路的盲目艳羡和前反思性接受;另一方面,则要求公共管理者把自身的人格建设、个体修养与制度认同紧密结合起来,以自信式的德性人格来强化和推进个体的德性修养,实现个人政治生活与公共管理生活的有机联接,促使个体在公共管理实践中“坚决贯彻执行党的理论和路线方针政策,立志改革开放,献身现代化事业,在社会主义建设中艰苦创业,树立正确政绩观,做出经得起实践、人民、历史检验的实绩”[12]。
(三)人格形塑型德性伦理
人格形塑型伦理以主体本身的塑造与完善为基本目标,其实质在于通过一系列伦理观念体系的内化而使主体形成一种稳定的道德观念与行为选择,从而成为总体(如成为好人、君子等)或特定意义上的(如成为一个清廉的人、一个自信的人等)德性化个体。从伦理维度来考察公共管理领域的人格形塑议题,重点要关注促进什么样的道德内化、培养什么样的道德人格及如何促进道德内化以实现人格的完善等问题。
首先,在促进什么样的道德内化、培养什么样的道德人格问题上,新时代对公共管理主体提出了忠诚、干净、担当的目标要求。忠诚、干净、担当从政治维度、权力运用维度、责任履行维度等出发,突出了新时代公共管理道德人格建设的目标。在忠诚方面,新时代公共管理重点强调了“四个自信”和“两个维护”的重要性;在干净方面,新时代公共管理强调要“廉洁从政、廉洁用权、廉洁修身、廉洁齐家”,“反对任何滥用职权、谋求私利的行为”[12];在担当方面,强调基于新时代要求,勇于担当作为,“把敢不敢扛事、愿不愿做事、能不能干事作为识别干部、评判优劣、奖惩升降的重要标准,把干部干了什么事、干了多少事、干的事组织和群众认不认可作为选拔干部的根本依据,选拔任用敢于负责、勇于担当、善于作为、实绩突出的干部”[13]。忠诚、干净、担当的德性人格塑造,对新时代公共管理者政治德性人格塑造的内在要求进行了系统明确[14]87-93,为新时代政治德性人格培育提供了根本遵循。其次,在如何促进道德内化问题上,强调基于公德与私德的全面互动,从总体意义上助推公共管理主体德性人格的形成与完善。新时代公共管理强调“德才兼备、以德为先”,强调要“明大德、守公德、严私德”,突出了总体性德性人格在选人用人和公共管理实践中的优先性。总体性德性人格关注人的生活的不同场域,除了职业语境中的公共管理道德之外,也注重非职业语境中的私人生活中的道德表现;除社会交往维度的公德之外,也注重考察家庭美德、个人品德。这种公德与私德、工作场景与日常生活场景相统一的路径,确保了公共管理者德性人格的真实性和完整性,它防止了工作场景与日常生活场景的割裂,使人的德性人格真正成为整全性的,从而有效避免了其人格的分裂。
四、总结与启示
以上我们主要从“基础—引领型”公共管理伦理、“公共—应然型”公共管理伦理、“主体—美德型”公共管理伦理三个维度出发,对新时代公共管理伦理的内容和结构进行了概括、提炼和梳理。新时代中国公共管理伦理是一个完整的体系,其内容是多元的、全面的,既包含通过制度形式加以规定,或在公开场合基于宣誓、表态等加以明确的显性公共管理伦理,也包含潜藏于主体行为与实践,或群体默会知识中的隐性公共管理伦理。同时,由于公共管理伦理的发展性和动态性,决定了新时代公共管理伦理的内容与原则并不能简单地加以穷尽。因此,本文的探究更多地意在为理解和把握新时代中国特色公共管理伦理提供一种学术性思路,而非穷尽新时代中国公共管理伦理的内容。总体上,本文通过对“基础—引领型”公共管理伦理和“公共—应然型”公共管理伦理的区分,对公共管理领域中的基础性伦理规范和具体伦理规范的内容进行了界定,这种区分和界定较好地适配了中国公共管理实践逻辑中“党领导一切”的治理结构,能为我们理解中国公共管理体系中的伦理来源及其互动关系提供参考;同时,对基础性公共管理伦理的探究,也能为我们开展公共管理伦理的语义分析、明确公共管理伦理评价的根本依据等提供一定的学理支撑。在德性伦理维度上,我们主要以伦理的功能定位为分类依据,对新时代语境下伦理规范的主体化落实及其养成问题进行了考察。伦理规范的德性化,是新时代中国公共管理伦理由外在规范转化为内在认同的关键,它是实现主体的行为慎独的基础,也是社会伦理认知实现整体进步的基本环节。
国家治理体系与治理能力的现代化,与公共管理伦理的现代化是紧密相关的。公共管理伦理的现代化是国家治理体系与治理能力现代化的内核之一,也是国家治理体系与治理能力现代化的必然结果。推进公共管理伦理现代化的过程,就是公共管理的伦理认同与时代发展要求、目标导向及社会伦理认同之间的适配过程,它与时代的善观念及价值需求密不可分。公共管理伦理现代化的过程是在传承中展开的,伦理本身的稳定性决定了公共管理伦理现代化的过程不能抛开传统及现实语境中的基本的善观念而存在,它必然是在对现有的基本善观念加以合理肯定的基础上,对一些可能不适应时代需求的规范、内容、伦理话语、伦理结构、伦理侧重点等进行批判、反思、调整,从而实现公共管理伦理的进步的。在影响公共管理伦理认同的各种因素中,制度因素、文化因素、经济发展因素、社会因素等都具有决定性意义。对于新时代中国公共管理伦理体系而言,基于中国特色社会主义制度优势的确立,同时伴随着党内法规的进一步完善、依法治国的有序推进、文化强国战略的实施等,中国的公共管理伦理也将在传承、扬弃的基础上进一步创新、发展和完善,并在推进国家治理体系和治理能力现代化、促进国家治理效能的不断提升中发挥更为重要的作用。