社会力量参与普法机制的基本构成、问题检视及完善路径

龙婧婧［中共湖南省委党校（湖南行政学院 ）法学部副主任、副教授］

何沐阳［中共湖南省委党校（湖南行政学院）］

2020年12月，中共中央印发《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》，提出要“形成人民群众广泛参与普法活动的实践格局”。2021年发布的《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025年）》（以下简称“八五”普法规划）进一步提出要“充分运用社会力量开展公益普法”。这表明，新时代我们越来越重视社会力量在普法活动中的重要作用，普法格局由过去以政府为主逐渐转为政府与社会力量共同参与普法的共治模式。如何构建社会力量参与普法机制，提升社会力量参与普法活动的效能，推进构建大普法工作格局，成为当前迫切需要研究的一个问题。

一、社会力量参与普法机制的基本构成

在马克思主义视域下，社会主体不是泛指由无数个“现实的个人”构成的“社会聚合体”，而是特指一种“关系”或“社会关系”所形成的或所内蕴的主体力量，尽管这种“社会关系”事实上总是要以“现实的个人”作为基本的承载主体。①王浩斌：《马克思主义中国化社会主体的形成及概念诠释》，《湖南工业职业技术学院学报》，2011年第11期。因此，讨论参与普法的社会力量同样可以参照“既是普法的接受者又是普法的参与者的关系”来界定，并将其分为一般主体和特殊主体。参与普法的社会力量的一般主体是指由在一定社会关系中从事实践活动的社会多元主体要素构成的集合，具有一般社会属性。从群体和个体视角区分可以分为社会组织、社会团体和社会公众。特殊主体包含于一般主体之中，指在“八五”普法规划中明确指出的参与主体，如群团组织、社会组织、市场主体、新社会阶层、社会工作者、志愿者、法律实务工作者、法学教师、退休法官、退休检察官、老党员、老干部、老教师等。从参与普法的社会力量主体范畴来看，普法机制构建的关键在于在确保政治方向正确的前提下，如何更好地将普法实践融入多样化的社会主体之中，切实提高普法效能。

基于此，本文以“八五”普法规划为蓝本，提出社会力量参与普法机制的基本构成，以期为合理、高效、有序引导社会力量参与普法实践形成具有一定程序性、合理性、制度性的紧密联系的体系机制。总体来说，社会力量参与普法机制包括社会力量参与普法的领导和组织机制、运行和保障机制、评估和创新机制。

（一）领导和组织机制

领导和组织机制是关涉社会力量参与普法机制的“人”的要素，其内含着两个层面：一是由谁来发动、引导社会力量参与普法，即谁来领导；二是参与普法的社会力量由哪些组织构成，即组织架构为何。

1.领导机制。领导，顾名思义就是带领、引导群体向一定目标前进的意思，包含有决策、指挥、监督、管理等要素。党的十九届四中全会提出，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系。这就意味着，在社会力量参与普法领域中领导机制处于总揽全局、协调各方的地位。从部门主体来看，包括党委领导、政府领导、人大领导三个层面。一是党委领导是领导机制的构成核心。坚持党对一切工作的领导，是由党的性质所决定。“八五”普法规划中明确提出，“坚持党的全面领导”的工作原则。这就要求党的领导应贯彻到全民普法的全过程各方面，是社会力量参与普法机制构成的核心。但是，这并非要求党委对每个具体普法工作展开领导，而是要求党委对重大的普法导向性问题起到领导作用，保证正确政治方向。二是政府领导是领导机制的构成重点。在我国社会治理的一般结构中，政府是具体工作的直接领导者。政府在各类具体的、规模不一的、层次不同的社会力量参与普法实践中，主要承担着活动的组织者、策划者角色。例如，以街道（乡镇）和社区（村）为单位开展的普法工作为例，普法工作的组织者、策划者一般是由当地司法所承担，所开展的普法工作需落实司法行政系统的具体要求。因此，政府部门在具体普法工作对参与普法和接受普法人员的直接领导，成为社会力量参与普法机制构成中的重点。三是人大领导是领导机制的构成保障。人大讨论决定的重大问题与普法的导向相关；主导立法与普法的内容相关；行政、审判、检察机关的产生和负责与普法工作的开展主体相关；监督权的行使与普法全过程的保障实施相关。因此，坚持人大在社会力量参与普法机制中的领导，是保障全过程人民民主的需要，是坚持法治建设人民主体地位的需要，是更好实现人大职能保障普法工作顺利开展的需要。

2.组织机制。社会力量参与普法机制的组织构成有着多种视角。本文主要以参与普法的社会组织中主体的性质及其在普法过程中的作用作为区分条件，简要地将最为重要的社会组织进行列举，勾勒出基本的组织架构。一是公益组织是组织机制构成的主要部分。公益组织作为社会力量的代表之一，是“八五”普法规划明确要求的社会普法力量，其内涵广泛、人员众多、影响力强、涉及面广，是构成社会力量参与普法组织机制的主要部分。参与普法的公益组织主要是指普法志愿者队伍、社会工作者队伍和一些公益媒体、部分群团组织等。二是市场组织是组织机制构成的必要部分。随着新媒体互联网产业兴起，新兴经济样态不断涌现，一些法律服务型企业、相关企业主体②如有湖南大公法律服务有限公司经营的大公法律APP，广州普法文化传播有限公司经营的劳动仲裁免费咨询抖音号等；还有律师个人或团队开设的公众号、短视频账号等。等也加入了普法行列。这些市场组织蕴含的普法能力可以形成“以点带面”的普法规模，具有独特优势，成为社会力量参与普法组织机制构成的必要部分。

（二）运行和保障机制

运行和保障机制关涉社会力量参与普法机制的具体实施，其内含着有利于普法活动更高效、有序、协调开展的一系列运行方式和保障措施。

1.运行机制。当前，我国社会力量参与普法的主要运行方式为传统方式和新兴方式。传统方式主要是发放宣传手册、布置普法展板、设立法律咨询台、开展普法讲座、播放普法广播、进行公益法律援助等。新兴方式主要是指运用新型媒体，比如，公众号、短视频、VLOG等自媒体平台开展的普法宣传。这些平台能够更为高效地利用社会力量的业余时间开展普法实践，并将“碎片化”的普法内容梳理形成具有体例性的普法集群，同时，也能在一定程度上保证自媒体平台上的优质普法内容具有一定的影响力和传播力。新兴方式的集约高效特征逐渐成为社会力量参与普法运行机制的重要方面。

2.保障机制。“人、财、物”是任何保障机制构成的重要内容，对于社会力量参与普法机制也不例外。一是人才保障。培养具有一定规模和素质的社会普法力量群体，是促使社会力量积极、高效、有序参与普法和产出优质普法作品的保障。党委作为落实坚持党对普法工作的全面领导，必须对社会普法力量进行政治把关，保证正确的政治方向。政府和人大作为普法工作的直接领导，应加强对社会普法力量的业务指导和能力培训，促使壮大提高社会普法力量的队伍规模和人员素质。二是经费保障。普法部门应给予社会力量参与普法一定经费支持和经济奖励。例如，在以政府为主导的普法活动中，对积极参与普法活动并对普法活动具有重要贡献的社会力量给予一定经济奖励；对独立举办大型普法活动的社会力量，政府可以给予一定经费支持；对产生了广泛积极影响，对普法工作有很大程度推进作用的个人或组织给予一定的经济鼓励或补贴等。对于参与普法的社会力量来说，这种经费支持和经济奖励更多的是一种荣誉象征，能够激发社会力量参与普法的积极性，应当成为社会力量参与普法保障机制构成的必要内容。三是设施保障。主要包括社会力量开展普法活动所必需的场地、设备等基础物质条件。比如，公共性质的普法场地，像法治文化广场、法治宣传栏、社区（村）法律之家等公共法律文化阵地，融入宪法、党内法规等法律元素的地方史馆、党史馆等公共场所，以及为社会力量开展较大型普法活动提供设备和场地支持的街道或社区等。

（三）评估和创新机制

评估和创新机制关涉社会力量参与普法机制的持续发展，旨在为社会力量参与普法实践积累经验并不断推动创新发展。

1.评估机制。评估机制主要由供求反馈、过程跟踪和成效评估三部分组成。一是供求反馈。这是指在引导社会力量参与普法活动中，各普法主体应当重视听取受众者的需求，及时向领导机构反馈供求现状，促使普法政策和民众需要协调平衡。供求反馈的信息主要来自各社会力量，其中既包含具有一定规模的组织力量，也包含分散的社会个体和小型团体。为此，政府主管部门应当畅通普法信息反馈、采集、整理、运用的渠道，实时了解当地具体的普法供求情况和社会力量参与普法情况。二是过程跟踪。这是指在政府引导社会力量参与普法活动或引导社会力量独立开展普法活动中，对活动的开展过程进行跟踪评价，便于政府对各普法活动进行监督、管理、引导、服务和评估。三是成效评价。这是对社会力量参与普法的实施效果进行整体评价。这种评价可从多维展开，既可以对具体普法案例的影响力、实施力、组织活动力等进行评价，也可以对同一类型普法活动或同一主题普法活动进行评价。同时，成效评价的范围也是广泛的，例如，对社会力量参与普法各类活动的成效评价、独立开展普法活动的社会影响成效评价、普法作品集群的成效评价、社会普法力量队伍建设的成效评价等。

2.创新机制。社会力量参与普法的发展离不开创新机制。这主要体现在三个方面：一是奖励机制。引入奖励机制主要是为了鼓励社会力量在探索参与普法的过程中开动脑筋、积极探索，更大程度上发挥人民群众的“大智慧”。奖励机制的重点不在于过多的金钱奖励，而在于荣誉奖励和平台支持。二是能力建设。形成具有标准化又不失个性化的能力培养体系是提高社会力量创新普法内容和普法方式能力的关键。能力建设既包含普法宣传能力、教授他人能力、学习法律知识能力，也包含对普法活动开展的组织能力、协调能力、沟通能力。普法部门应当为社会力量提供提升普法能力的平台，可以是培训、宣讲、授课等方式，也可以是以协同、带领开展系列普法实践等方式提高社会力量参与普法的能力水平。三是资源集合。这是指对有利于普法开展的物质资料进行收集、甄选和有机结合。这要求开展普法的社会力量和负有普法责任的普法部门在对当地的风土、人情、习俗、文化等进行细致调查研究的基础上，更精准地选择更适宜该地区的普法内容和普法形式，实现普法内容与地方特色的有机融合。

二、社会力量参与普法机制的问题检视

充分运用社会力量参与普法是新时代普法发展的必然趋势，也是国家治理能力和治理体系现代化的内在要求。我们以此为目标导向，需要认真检视社会力量参与普法机制实施的现实问题。

（一）领导和组织不足

领导和组织不足主要表现在党委、政府、人大缺乏对社会力量在重点普法领域的有效领导。同时，社会普法组织由于一直以来的政府主导模式和普法活动的公共性质等因素而存在自身发展不足的问题。

1.缺乏对重点领域普法的有效领导。普法内容繁多，必须抓重点、抓首要、抓需求。重点领域普法不仅指“八五”普法规划要求做到的具体内容，还应当研判各地域、地区形势，确定当地的重点普法领域。以我国边境省市普法工作为例，我国边境线长，四面皆有多个邻国。从普法的角度出发，我国的边境省市确有必要进一步加强有关国家安全类的普法，涉及防谍防骗的法治能力、爱国主义的宪法精神、保守国家秘密的法律要求等一系列法治宣传教育工作。但当前边境省市的普法规划对于涉及国家安全方面的规划偏少，也没有引导社会力量参与国家安全普法的规划，应针对这方面重点加强。

2.社会普法组织自身发展先天不足。社会组织受自身发展所限难以积极地参与普法之中，一方面以志愿者队伍和社会公益组织为代表的社会力量人员基数有限，以普法为纽带难以形成具有一定体量的社会普法力量；另一方面以市场主体、社会工作者为代表的社会力量在参与普法中存在两难困境，若以普法为主业进行实践，则难以满足经济效益；若以普法为副业进行实践，则难以拥有较好的普法影响力。

（二）运行和保障不足

运行和保障不足主要表现在政府及其职能部门在激发社会力量参与普法的引导不足和提升社会力量普法能力的物质支持不足。

1.激发社会力量参与普法的引导不足。近年来，由政府与社会力量协同开展普法服务和普法活动逐渐增多，例如，有些交通执法部门组织志愿者或学生群体协同开展维护交通安全的普法活动；有些中小学运用法治副校长资源，开展参观人民法院、人民检察院等普法活动，但是这一系列普法实践仍是以政府为主导，没有紧跟“八五”普法规划的具体要求，还有很大一部分社会力量没有被调动起来发挥作用。普法职能部门面对社会青壮年群体，尤其是作为监护人和赡养人的青壮年，没有有效引导他们进行相关法律法规的学习，也没有鼓励和引导他们对身边的被监护人等进行普法，同时，对其普法方式的教授引导上也有所缺失。

2.提升社会力量普法能力的物质支持不足。一是缺少面向社会普法中坚力量的能力培训。在互联网时代，每个人都可以在互联网上表达自己的观点，制作普法视频也不例外。但部分没有经过严格把关的普法视频存在一些对法律的理解错误，甚至会出现对法治建设、中国特色社会主义法治体系等理解的偏差。二是缺少对社会力量参与普法活动的经济技术支持。在社会力量组织的普法活动中，普法往往与其他活动共同存在。普法职能部门在一些影响力较大的活动中没有有效发挥协同作用，没有引导社会成员学习相关法律法规，没有给予富有普法意义的大型活动一定的经济技术支持，致使具有丰富活动经验的市场主体开展蕴含普法相关活动的动力不足。

（三）评估和创新不足

1.优质作品难以及时推广。由于政府一系列评估、支持、引导等措施的不足，导致很多地区的普法仍大部分以摆放普法展板、设置普法知识台、悬挂普法横幅等传统方式进行，且普法内容仍以政策宣讲和法律知识讲解为主，并未有较大的改进或创新，使得难以形成优质的普法作品。即使社会力量在普法中形成了优质的普法作品，但因政府缺乏有效的评估、支持，优质作品也难以被及时推广。

2.普法作品存在低质耦合。随着新型媒体的广泛应用，一些市场主体开始重视普法短视频和普法公众号的运营，以此来提升团队的影响力，获取更多的社会资源，提升经济效益。但在此过程中，不乏市场主体为了“博取眼球，赚取流量”而以低俗搞怪等方式创作作品，甚至一些普法短视频并不普法，仅能代表发表者的个人观点。同时，大量普法作品因缺乏有效监管和引导，存在抄袭、雷同的现象，以致普法作品低质耦合，极大地减损了社会力量参与普法的效能。

三、社会力量参与普法机制的完善路径

（一）提升引领社会力量参与普法的领导组织力

1.加强地方普法计划的及时跟进。普法规划是普法工作开展的重要引领和根本遵循。国家从全局的角度以5年为期不断出台和更新国家层面的普法规划。地方政府为落实国家普法规划并结合各地实际情况更需要制定适合本地区法治发展的普法重点和普法计划，将纲领性的规划转变成细节性的计划，否则政策难以切实有效地得以落实，引导社会力量参与普法也会变得没有章法而显得混乱和可有可无。因此，必须进一步发挥党委、政府、人大在普法领域的领导力，加强地方普法计划的及时跟进，尤其是市、县一级需要及时筹划具体的普法计划。

2.加强重点普法领域的政府引领。各地的重点普法领域会随着当地的发展而有所调整，因此更需要政府对重点普法领域进行有效引领。例如，以往我国的西部和中北部地区，主要以农、林、牧等第一产业为主，农副产品生产后一般销售给中间商，再由中间商向外逐级逐步进行销售，当地居民直接接触市场经济法律的机会不多，很少接受市场经济法律类的普法。③何沐阳、吴传毅：《乡村普法的重大成就、问题检视及要素优化》，《四川行政学院学报》，2022年第1期。但随着互联网产业的蓬勃发展，很多直接从事农作物生产的农民和从事农产品初加工的个体户等当地居民能够直接在互联网上售卖自己的产品，极大地增加了当地居民的收入。然而，随之而来的便是食品安全风险、侵权与维权风险、产品质量风险等一系列市场化风险的到来。从普法层面来说，普及相关法律法规是应对风险行之有效的措施之一，但就普法的主体力量而言，社会力量显然没有能力组织开展大范围的系统的专题普法活动。因此，加强政府对重点普法领域的引领无论是对社会力量参与普法而言，还是对地区治理而言，都是必要的。

3.加强优质普法资源的整合发展。加强能够为普法带来优质效用的自然资源和社会资源，整合发展优质的普法作品是提升普法实效的重要途径之一。政府和社会组织在当中必须担当好主导角色，承担起组织者、策划者、协调者的重任。很多时候，普法作品无需拘泥于普法活动的形式，各种文艺创作同样带有普法属性。例如，近年来广泛热播的《人民的名义》《对手》等影视剧也可谓是优质普法作品，这其中既有廉政教育的普法，又有国家安全观、一般法律常识的普法。这种将普法寓于生活之中，寓教于乐，潜移默化，往往可以取得较好的普法效果。因此，政府和社会组织需要整合广泛的社会资源，依托社会力量中专业的市场主体，拍摄一些有价值、有意义、高质量的影视剧作品，以受众易于接受的形式进一步提升普法实效。

（二）强化社会力量参与普法活动的运行保障力

1.积极开展社会普法中坚力量能力培训。社会普法中坚力量指的是具有较大影响力或具有一定规模的社会普法力量，包括主要从事社会普法作品制作的自媒体团队、参与社会普法且具有一定影响力和成效的法律职业者、教师群体等，热心参与普法事业的部分群众。这些人员既能群策群力地创制出优质的普法作品，又能够发挥个人影响力影响身边的其他群众，具有较强普法优势。例如，社区治理的楼栋长、积极参与普法的热心群众等，通过身边人、身边事，带动和影响其他群众参与和接受普法。基于此，党委和政府部门应当对社会普法中坚力量加大支持力度，提供普法能力培训，从思想政治、法治精神、法治能力、协调沟通组织能力等方面积极引导和支持社会力量广泛参与到普法活动当中。

2.积极组织社会力量协同开展普法活动。政府应创造机会、搭建平台，积极组织社会力量协同开展普法活动。例如，在中小学开展普法活动中，相关单位可以组织学校、学生、家长三方社会力量共同参与普法和接受普法，学校在开展未成年人保护、预防青少年违法犯罪等普法活动时可以邀请家长协作参与，同时还可以向家长普及监护人的责任和义务等。又如，各街道之间协同开展社区普法活动时，可以引导各社区内小区的楼栋长、居委会成员、物业人员等一同参与普法交流活动，分享各自普法工作中的经验做法、难点问题，以及常见的法律领域等相关内容，使普法形式更多样，最大程度激发社会力量协同参与的积极性。

3.积极结合本土资源打造社会普法矩阵。结合本土资源意味着在普法中要发挥出地方特色，形成具有自身特色的地方普法矩阵。例如，以当地知名演员、地方群众、各地乡音等进行普法影视剧或短视频制作，并以当地山川湖河等自然资源进行有关环境保护的普法，以当地历史名人或革命志士进行法治精神、爱国主义方面的普法，以当地影响较大或具有显著普法教育意义的案例为样本创作普法作品等。同时，可以以本地法律职业团队或媒体团队为主打造从事社会普法的公益队伍。这样既可以充分引导社会力量积极参与普法作品创作，又能使形成的普法作品更好地获得当地群众的认同，提升普法的影响力和传播力。因此，政府应当积极结合当地的自然和社会资源，支持和引导社会力量形成具有地方特色的社会普法矩阵。

（三）增强运用新技术新方法普法的评估创新力

1.运用互联网平台及时向社会推广优质的普法作品。“八五”普法规划要求，建设融“报、网、端、微、屏”于一体的全媒体法治传播体系，使互联网变成普法创新发展的最大增量。④中共中央、国务院转发《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025年）》，访问网址：www.gov.cn/zhengce/2021-06/15/content_5618254.htm，访问时间：2022年5月21日。引导社会力量参与普法需要有丰富且优质的普法作品为依托。在以往的普法工作中，形成并保留了一系列以“固定动作”为主的传统普法活动，产生了大批普法优质作品。普法部门运用新媒体平台进行普法作品推送，如“阜阳普法”“深圳交警”等官方账号，同时，还有一系列以律师、法学教授、自媒体团队为主的社会普法力量，其平台账号的关注量高，普法影响力强，积累了丰富的优质普法作品。普法部门应当增强运用互联网的能力，及时引导社会力量学习各类优质普法作品，在相互推广学习中提升社会力量参与普法的能力水平。

2.运用大数据为社会力量参与普法提供评估样本。供需失衡是阻碍普法进一步发展的难点之一。尤其是在社会力量参与普法实践中，倘若失去了政府的供需指引，参与普法的社会力量便会失去指向，从而影响了普法的精准性。随着政府服务和治理能力现代化的提升，网格化治理、线上服务、举报、审批、监督等平台逐步建立，政府已有足够的能力和信息运用大数据精准了解当地群众咨询较多的法律问题、当地频发高发矛盾纠纷所涉及的法律问题、与当地群众关系较为密切的法律问题等信息，掌握贴近当地群众普法需求的“第一手”资料。在通过大数据掌握当地群众普法需求后，普法部门应当筹划后续的普法计划，并且可以引导和组织社会力量针对当地普法需求开展一系列普法工作。在普法工作完成后再通过大数据平台对普法的成效进行评估，形成对普法供需的动态精准掌握。因此，增强政府运用大数据掌握平衡普法供需的能力是实现精准普法的内在要求，也是提升社会力量参与普法质效的重要因素。

3.运用官方全媒体平台为优质社会普法作品提供全方位展示。官方媒体在甄别、引导社会力量普法作品创作中具有重要作用，在面对劣质却影响力广泛的作品内容时，官方媒体应当及时干预引导；在面对创制良好、内容丰富、具有普法价值的优质普法作品时，官方媒体可以进行转载，并通过多种渠道和平台进行转载传播，提升普法作品的影响力，激励普法作品的创作者。值得注意的是，官方全媒体对优质普法作品转载时必须突出专业性、职能性。例如，该普法作品涉及反诈骗、反黄赌毒等普法内容时，建议由公安媒体平台转载为宜，涉及具体的民事法律知识、刑事法律知识、宪法知识等，由司法部门媒体平台转载为宜。倘若不对转载内容进行一定的限制和要求，可能会导致平台普法内容的混杂，影响传播效果。