河湖长制推动东方市水生态文明建设进程的思考

唐勇军，马欣钰，沈菊琴，冯明祥，秦 科

(1.河海大学商学院，江苏 南京 211100； 2.河海大学农业科学与工程学院，江苏 南京 211100；3.东方市河长办公室，海南 东方 572699)

在中国经济发展取得丰硕成果的同时，生态破坏和环境污染问题也不断出现。政府开始深入思考经济与环境之间的关系，将生态文明建设作为新时代中国发展追求的重要目标。水资源作为生态系统中最为活跃的组成部分，水生态文明的建设与人民生活和民族未来息息相关。党中央提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水新思路，将水利放在生态文明建设的突出位置[1]。2019年，为贯彻落实中央关于生态文明建设的总体部署，发挥海南省生态优势，《国家生态文明试验区(海南)实施方案》印发。在此背景下，海南省河湖长制工作为我国水生态文明建设提供借鉴。

梳理已有研究，水生态文明是一种以水资源可持续发展为核心目标的生态文明[2]，一些学者从评价体系[3-4]、文化内涵[5]和伦理特征[6]的角度开展研究。流域生态环境是推进生态文明建设的题中之义[7]，而河湖长制则运用政策工具，帮助厘清其中央地权责关系化解制度上的激励困境，有效推动流域内生态文明建设[8]。随着河湖长制上升至中国特色社会主义生态文明的高度，其政治势能提高，在体制与机制的双重激活下[9]，推动地方政府迅速调动资源践行生态文明理念[10]。

县域是中国生态文明建设的重要场域，但在经济发展目标要求下，县域生态文明建设面临着较大挑战。东方市作为海南省的省直管县，面临着财政分权给县域政府生态环境公共服务供给带来的压力。同时，由于其特殊的地理和气候条件，东方市面临功能性缺水问题，区域内河湖经常断流。东方市根据自身水生态特点和面临的突出问题制定工作方案，于2018年开始在全市范围内推行河湖长制。东方市河湖长制的实践成功提高了当地水生态环境质量和水资源管理水平。因此，本文对东方市河湖长制下的水环境保护与管理实践进行研究，把握当前高质量发展背景下水生态文明建设的发展情况，总结东方市河湖长制推动当地水生态文明建设的具体经验。

1 概念内涵和分析框架

1.1 水生态文明和河湖长制

2013年，《关于加快推进水生态文明建设工作的意见》正式提出“水生态文明”，它是由生态文明概念延伸而来[11]，生态文明建设涉及生态环境中的大气、水、土壤和生物等要素，水生态文明则是针对水要素构建的生态文明体系，是生态文明的重要方面和基础内容[2]。一些学者认为水生态文明是水生态系统健康稳定并与人类系统和谐共存的一种状态[12]，是人类与其他自然要素互动的结果。还有一些学者从实践出发，从原则、目标和实现办法的角度对水生态文明的内涵进行界定，如郑晓云[13]认为水生态文明体现在正确对待水的意识和行为、科学管理水资源的制度、合理利用水资源的生产生活方式等方面，将生态文明理念贯彻在水利用和水治理当中，构建人水友好型社会。此外，已有研究也关注到水生态文明水平评价问题，采用主成分分析[3]、随机森林回归[14]等方法构建指标体系[15-19]。因此，本文基于已有研究，认为水生态文明是以人水和谐为核心，以实现经济社会发展与水资源可持续利用动态平衡为目的，在物质、精神和制度方面成果的总和。水生态文明的内容体现在水环境、水经济、水管理和水文化等方面。

而河长制作为我国一项独特的水环境治理创新制度，是在太湖蓝藻事件背景下由无锡首创，并于2016年底在全国推广，2017年底湖长制也开始在各省全面实施[20]。《关于全面推行河湖长制的意见》中指出，河湖长制是指依据各地现行的法律，以当地的水环境问题为导向，将水环境保护和河湖管理的责任落实到地方党政领导层面的制度创新[21]。在作用效果方面，已有的研究认为河湖体系的跨地区特征使其治理面临协同失灵和碎片化的问题[22]，而河湖长制依托党政科层等级制能够实现整体性治理[23]，形成了不同于传统水环境治理方式的特点：一是责任落实到党政领导，在治理资源和执行效力方面得到更好的保障[24]；二是通过河湖长的组织领导作用，面对复杂治理问题时更好发挥合力[25]。同时，生态文明建设视角下的河湖长制研究主要从水管理制度[26-27]展开，一些学者从政治势能[2]、制度创新[3]等角度进行分析，认为河湖长制作为政策工具能够提高区域水资源管理能力，改善水生态环境，进一步有效推动流域内水生态文明建设[5]。

1.2 分析框架

水生态文明建设需要党政领导干部统一领导，在不同阶段形成差异化的内容和目标。以党政领导高位推动的河湖长制要求党政领导更加重视水环境治理问题，一定程度上能够推动水生态文明建设的进程[28]。具体来说，随着河湖长制从“有名”向“有实”再到“有能”的转变，水生态文明建设的进程也将逐步深入。

首先，在河湖长制的“有名”阶段，各级政府重点完成河湖长制工作方案和评价考核方案的编制，初步建立以政府部门为核心的组织体系，通过水资源产权制度、生态补偿制度、河湖空间开发保护制度、责任追究制度等制度构建河湖长制政策实施的制度体系。这一阶段，以高层推进为特点的河湖长制从制度体系和组织建设两方面为水生态文明建设提供保障，但由于不同层级河湖长的治理责任尚未厘清，各主体之间水环境治理仍存在碎片化问题，区域内水环境治理效率和水管理能力有待提高。

进一步，为了实现河湖长制从“有名”向“有实”转变，各级政府在河湖长制组织体系和制度体系初步建立的基础上，积极将居民、企业等更多社会主体纳入组织体系，优化纵向层级和横向多部门间的责任分配，协调政府、企业和公众在河湖治理中的关系。同时，在具体的实践过程中，各级政府重视科学原理和科学技术，对于复杂的河湖环境针对性地制定“一河(湖)一策”、制定战略性专项行动，积极与科研院所开展合作，进一步厘清河湖自然与社会经济的互动关系并发展环境治理的高新技术。在这一阶段，各级政府通过构建跨部门多主体的组织体系，不断提高治理水平，实现水污染治理、水生态修复、水环境治理等多方面治理成效的强化落实，进一步实现水生态文明建设下水资源可持续利用，以及经济生态和谐发展的目标。同时，水生态文明建设是一项复杂的系统工程，不仅内容复杂，而且涉及较多主体，需要在不同部门联合推动下，紧密促进各利益相关者相互作用，实现“全民参与”。而河湖长制恰恰通过设置河湖长这一纽带，建立了多部门协同、多主体参与的水环境保护治理的整体性治理平台，能够有效驱动水生态文明建设工作的开展，也为营造“人水合一”的水文化奠定基础。

当前，河湖长制推行的最新要求是要由“有实”向“有能”转化，河湖长制将通过不断优化和创新，赋能资源节约环境友好的绿色产业，营造“亲水”的社会文化氛围。这些都将推动水生态文明建设要求下，实现“人水和谐”理念建立、水资源可持续利用以及经济社会生态协调发展的目标。由此可见，河湖长制能够有效嵌入水生态文明建设的宏观目标当中，通过河湖长制实践的不断深入和优化实现水生态文明建设的战略要求并解决系统问题，由此推动水生态文明建设的进程[29]。

2 东方市县域治理与水环境状况

2.1 东方市县域治理状况

海南省自1988年建省以来就取消了地级市对县级政区的领导关系，通过将资源直接下沉到县一级，缩减科层组织的空间距离来赋予县级政府更大的经济社会管理权限。在科层组织和职位结构日益复杂和行政发包制实施的背景下，市管县体制的弊端不断显现，行政区划的扁平化成为趋势[30]，海南省直接管理县级政府的实践经验为其他地区省直管县(市)改革提供了样板。

从组织结构的角度来看，一方面，东方市县级财政与其他地级市平行管理，可支配财力得到提升但横向财政压力较大；另一方面，东方市直接由省级政府领导，减少了纵向管理层次，在经济发展、社会治理和公共服务等领域拥有了更大的自主权[31]。虽然海南模式下较少的层级有效提高了行政效率，权力下放也充分调动了县级政府的积极性，但从总体上看省直管县体制的预期效果并未达到。东方市比一般的市管县拥有更大的可支配财力，基于经典分权理论，县级政府更加了解本地公众的需求，拥有信息优势，能够提高公共服务的配置效率。但东方市同样面临着财政分权下县域治理的一般性问题。首先，由于长期以来以经济发展为核心的政治考核与目标激励，县域政府形成“重生产、轻民生”的支出偏好，在拥有更大自主决策权时，更偏向于提高生产性支出，轻视环境治理、生态文明建设等民生性支出占比[32-36]。其次，虽然县级财政与省级财政直接关联提高了东方市的可支配财力，但是县级政区的制度环境和技术能力等相应的治理要素有待进一步完善，这也导致环境公共治理提供不足[34]。

2.2 东方市水环境状况

东方市地处海南省西南部，地势东南高西北低，河湖纵横交错，全市共有238条河流、67座水库塘坝以及17条渠道。东方市属热带海洋性季风气候，旱湿两季分明，终年气温高、降雨量偏少且蒸发量大，降雨年内年际变化大。每年5—10月为雨季，由于高强度集中降水，岛上截流困难，河流源短流促，坡降较大，使大部分雨量变成洪水流入海域；11月—翌年4月为枯水期，不少河溪出现断流的现象。此外，东方市境内水资源东多西少，而需求量则相反，在空间分布不均匀的同时，人均拥有当地水资源量在海南省靠后，与经济社会布局矛盾较大。

2019年东方市总供水量3.448亿m3，占海南省总用水量的7.4%，同时东方市利用海水总量处于海南省前列，主要用于火电厂冷却水。2019年东方市人均水资源量为1 873 m3，人均综合用水量为794 m3，万元GDP用水量为178.6 m3。从产业结构来看，节水空间仍然较大。农业用水量占总用水量的80%以上，流域范围内农业灌溉方式大都采用沟灌或抽水提灌等方式，用水方式较为粗放，农户节水意识淡薄，部分工业企业节水技术改造积极性不高，节水型社会建设水平有待提高。

根据东方市2020年主要河湖水质的监测状况，大部分河湖的水质类别为Ⅳ类，处于轻度污染状态，省控地表水监测断面水质优良率为81.8%。截至2019年底，东方市建成运营一座污水处理厂，年处理量达705.8万m3，负荷率达84.53%，2019年东方市的生活污水产生量为1 005.68万m3，污水处理量为705.8万m3，城镇污水集中处理率为70.18%，低于海南省平均水平，在海南省处于落后位置，亟须从源头上降低污染排放减少资源浪费，健全水生态文明建设。

3 河湖长制推动东方市生态文明建设具体实践和成效分析

东方市根据中央文件精神，于2018年开始在全市范围内推行河湖长制，建立以河湖长制为核心的水环境管理制度，显著提高了东方市水管理能力。目前，东方市湖长制工作正在着力实现从“有名”向“有实”和“有能”的转变，随着以河湖长为核心的水管理组织体系和多主体跨部门治理模式的建立，水生态环境治理效能不断提升，初步解决了水生态文明建设面临的组织和系统治理问题。

3.1 健全组织体系，夯实基层根基

健全完备的组织体系是落实河湖长制工作的基础，也是推进水生态文明建设的组织依托。东方市构建的政府主导型的组织架构体系是中国全面推行河湖长制的主要形式，如图1所示。东方市将河湖长制工作延伸至村级组织，也将水生态文明建设的理念与责任推进至基层。各级河湖长由党政领导担任，按照“属地管理、事权划分、分级负责”的原则设立，同时设立市级和乡镇级河湖长制办公室，将湖长制工作职责纳入河长办，根据需要设专职或兼职工作人员。市河湖长制办公室成员由市委组织部、宣传部、水务局、发改委等各相关单位组成，协同推进河湖长制工作开展，共同实现东方市水生态文明建设。2020年，在基层河湖长制体系建设方面，东方市共设立了村级河长159名，村级湖长56名，河湖专管员305名，巡河湖员、护河湖员经费和保障由市财政局专项经费解决，同时还进一步将更多主体纳入基层河湖长制体系建设，设立了企业河段长9名，居民河长68名。针对河湖长制要求下的复杂水问题，原先单一的上级部门责任分包交办治理的模式得到改变，河湖长开始发挥协调整合的黏合剂作用着力搭建跨部门、多主体的治理平台，为水生态文明建设奠定组织基础。

图1 东方市河湖长制组织体系示意图

3.2 压实河湖长职责，完善制度保障

系统的制度建设是河湖长有序开展工作的基本遵循，也是水生态文明建设的基本保障。在中央文件精神指导下，东方市在《工作方案》中明确六大主要任务，同时指出要落实《东方市河湖长巡河湖制度》《东方市河长制湖长制会议制度》《东方市河湖长制考核与激励制度》等制度。东方市各级河湖长按照巡河制度要求，通过APP完成日常巡河的基础工作，通过工作群实现河湖长间的经验交流，定期报告巡河工作，基本做到履职尽责。此外，东方市召开多次专题会议，加快推进部门协同和水环境问题整改的常态化规范化管理。东方市建立了乡镇级河湖长制工作考核制度，依托行政层级结构由市级河湖长对乡镇河湖长进行考核，创新探索考核约谈制和述职制，考核结果纳入全市综合考核评价。东方市河湖长制工作坚持党政首长负责的核心优势，用制度和法律的形式规范水治理责任的划分，指导各级河湖长切实发挥作用。东方市以法律法规、科学规划等制度建设为抓手，压实河湖长职责，在现行河湖治理政策、水污染防治政策的基础上进一步创新制度建设、执行和监督，为水生态文明建设初步搭建起较为完善的制度保障体系，逐步实现水生态文明建设目标下经济生态协调发展的目标。

3.3 开展专项行动，提升治理效能

指向明确的专项行动是保障河湖长制工作目标落地实施的必要途径，也是水生态文明建设的具体实践。水生态文明建设的主要目标之一是解决河湖水体以及周围水生态的系统治理问题，这与河湖长制的六大主要任务相一致。东方市河湖长制工作对切实治理水环境质量、清理整治水环境污染、提升水环境系统管理能力的各项专项行动高度重视。在海南省“绿水行动”要求下，主动增加河湖长制科研工作和河湖长制工作集锦，提高河湖长工作的科学性，提升全社会对于水文化的认同感。同时，针对具体问题，深入开展加强河道采砂管理、持续清理“四乱”、集中式水源地治理、农村河湖水系系统治理保护等专项行动。2020年，东方市查扣非法采砂车辆245辆，追缴罚款115万元；建立“清四乱”台账，100%完成暗访提出问题的整改；成功消除竹金沟、龙须沟等黑臭水体；城镇污水处理率从78%提升至96%；建设完善农业灌溉配套工程，完成91.2% 的防渗加固工作。此外，市河湖长办针对各级水域暗访考察和巡河发现的突出问题采取了一镇一单下发河湖长制工作督办单，并跟踪整改结果。这些系统规划的专项治理行动和督察督办工作进一步保证河湖长制治理目标的高质量完成，推动水生态文明建设的进程。

4 河湖长制推动东方市水生态文明建设的创新经验

4.1 稳固基础，科学编制

为了给河湖长制进一步深化开展打下良好的基础，东方市充分重视河湖长制的基础工作，大力开展“一河(湖)一策”编制工作和河湖管理范围的划定工作，在科学划定范围的基础上具体问题具体分析，深入考察河湖现状，对症下药。截至2020年12月分两批完成了9条河流和38宗水库管理范围的划定；编制完成了全市238条河流和65宗水库、塘坝的“一河(湖)一策”方案。同时，重视河湖档案建设，建立乡镇级以上“一河(湖)一档”。这些扎实准确的档案建设和针对性政策编制，为河湖长制工作打下坚实的基础，让每条河流、每片湖泊在东方市治水人心中有了具体生动的形象，细致深入的情况摸排指导东方市在水生态文明建设过程中“因水制宜”，根据水体的具体情况差异性实施治理对策，避免笼统粗糙的治理方式。

4.2 创新赋能，科研支持

东方市在河湖长制工作中重视科研力量的引入，发挥科研机构和高校的主体作用，将创新的治理技术和公共服务注入河湖长制工作，推动河湖管理能力的不断提升。比如东方水务局和珠江水科院联合完成《东方市河湖长制协同治理治水体系建设研究》，在水科院、高校等科研机构和河长办等政府机构的共同努力下，让科学严谨的治水理念和公共治理理论同全心全意为人民服务的公权力相结合，让东方市水生态文明建设进程更加科学有效。此外，东方市还积极建设河湖长制信息化平台，以此实现河湖状况的动态监控和高效率的跨部门间信息共享。并在此基础上，通过安装水质实时监控点、视频监控点、无人机巡河等技术方法，让各级河湖长突破原有的管理视域限制，提高河湖治理效率。

4.3 深入基层，科普“六进”

水环境与生产生活息息相关，因此仅由政府单边治理成效有限。东方市通过政府网站、广播电视、世界水日主题活动等方式大力宣传河湖长制工作，向社会公众传递健康绿色的水环境治理理念，促使生态环境保护意识深入人心，让水生态文明建设成为东方市全体人民的共同追求。为了更好宣传河湖长制，向全社会主体传递生态保护理念，东方市持续推进河湖长制“进社区、进企业、进学校、进农村、进机关、进部队”，具体来说，“进部队”是东方市首创的一大亮点，其内容主要分为两方面，一是与其他“五进”类似的河长制政策精神与水生态文明建设精神的宣传与学习，目的是进一步促进全社会对水生态文明的认同；二是在“清河行动”中加入部队力量，将部队“为人民服务”“吃苦耐劳”的精神和作风贯彻到河湖长制实践当中，这是为了通过部队的榜样力量为各级河湖长树立标杆，提升河湖长的工作能力和服务态度，也让流域内广泛的公众群体在潜移默化中学习先进生态文明精神。“六进”工作是河湖长制政策链条延伸至“最后一公里”的有效措施，基层水环境治理面临着更加复杂、更具有挑战性的实践要求，而“六进”工作帮助激发社会各界的“公共责任”和“公共意识”，为河湖长制工作的深化开展和水生态文明建设建立社会基础，也为释放社会效能，吸引社会资本、高新技术和优质服务进入县域生态治理提供可能。

5 河湖长制推动东方市水生态文明建设优化方向的思考

5.1 健全完善河湖治理的责任分配机制

《东方市河湖长制工作方案》提出建立市、乡(镇)、村三级河湖长体系，河湖长负责组织领导相应河湖的管理保护工作，协调解决相关重大问题，这是对各级河湖长责任的一种笼统界定。虽然河湖长制是一种依托科层组织的制度创新，但东方市河湖长制工作仍面临着责任划分模糊、基层河湖长“不堪重负”的风险。由于东方市是海南省直管县，与其他地级市和直管县平行管理，由省级部门和河湖长直接下发河湖治理责任，但并未明确规定各级河湖长间的责任分配机制。在具体工作中上级河湖长和政府部门可以以“属地管理”的名义将治水责任“层层压实”，将本应由东方市市级河湖长承担的政治任务下发到乡(镇)甚至村级的基层河湖长。因此，东方市应当完善责任分配机制建设，建立各级政府河湖治理主体责任和配合责任清单。这要求各级政府部门和河湖长加强制度学习，通过文本形式制定责任清单，明确河湖治理和水生态文明建设责任的真实归属。同时，这也将督促上级政府和河湖长自觉承担治理责任，不再打着“属地管理”的幌子将责任转移到基层。考虑到基层河湖长在河湖问题的发现和治理中拥有天然的信息优势，对于的确需要交由基层政府发挥优势完成的治理任务，上级有关部门和主体需要明确责任并在实际治理工作中给予基层河湖长相应支持。基于责任清单的责任分配机制能够有效厘清各级主体间的治理责任，建立纵向多级联动的工作格局，更好地释放各级河湖长的主动性，为水生态文明建设理顺科层间责任，提高治理和建设的效率，形成区域良好的管河护河氛围。

5.2 进一步深化省直管县体制建设，推进乡镇执法能力提升

省直管县体制下，东方市“市-乡(镇)-村”的河湖长体系中行政执法权力主要由市级部门行使，而在基层河湖长制工作中则易出现权责不匹配的情况。虽然，一方面东方市相关部门依照法律法规建立了部门协调联合打击机制，取得了较好的成效。但另一方面，基层河湖长扎根于人民群众当中，通过更高频率的日常巡河和走访，具有更大的信息优势。然而，基层政府却缺乏执法权威，在发现问题之后只能依照相关程序向上报告，被动等待有执法权力的上级职能部门进行处理，极大降低了河湖治理的效率。因此，应当在现有的省直管县体制上进一步优化，在平行管理市县财政权力的基础上，进一步下放经济社会管理权力，强化乡镇政府为代表的基层监管执法权限和能力。以河湖治理为例，东方市可以综合考虑各乡镇的具体情况因地制宜，在经济发达、具备潜在执法能力的乡镇下放执法权限，推动乡镇政府及时有效地处理河湖问题。而对于基础较为薄弱、条件尚不具备的乡镇则通过上级部门向乡镇驻派执法队伍的形式，将执法力量向下延伸，建立上下联动的执法工作机制，充分发挥基层河湖长制的优势，从执法能力的角度保障基层水生态文明建设。

5.3 优化考核激励制度设计，调动各级治理主体积极性

探索建立激励机制是2021年东方市河湖长制工作要点之一，当前东方市河湖长制工作的考核评价主要包括压实河湖长责任、开展专项行动、完善基础工作和落实保障措施四大方面，考核内容主要集中在日常巡河和会议次数、制度编制和专项行动开展情况，但对治理成效缺少细致的考核。而在基层河湖长履职过程中，强调工作留痕，虽然这便于上级政府和部门了解下级河湖长履职情况，但也形成了以主要工作记录为依据的考核形式，这种制度化压力一定程度上加重了基层河湖长的负担，对解决实际的河湖问题却没有成效。同时，东方市河湖长考核问责形式多样，通过河湖长“红黑榜”公布和约谈等方式批评工作不力的河湖长，督促河湖长切实履职。但对于履职尽责，考核结果优秀的河湖长，激励方式大多停留在书面表扬、先进评选等精神层面，缺少正向激励难以解决基层河湖长“兼职不兼薪”、巡河成本不能补偿等问题。因此，东方市河湖长制工作应当确定科学有效的考核体系，减少对各种计划、台账等工作痕迹的依赖，在组织建设和制度建设初步完善的基础上，将考核重点聚焦在河湖环境治理实际、水质改善和公众满意度等内容上，从考核指标的角度引导各级河湖长树立绿色理念，将更多的时间和精力投入实际河湖问题的治理和解决。此外，东方市要进一步完善河湖长制工作的相关配套保障并探索正向激励的有效路径，降低治理成本，切实提高河湖管理能力，充分调动各级河湖长的积极性和创造力。

5.4 激活公众责任塑造河湖长制为内核的水文化

河湖长制是水生态文明建设框架下的一项重要制度，河湖长制工作从“有名”向“有实”和“有能”转变要求河湖长制不再仅仅依靠行政权力，更要求将公众力量纳入治理体系。当前，东方市在河湖长制工作中已经通过设置企业河长、居民河长以及“六进”工作，初步营造良好的政策环境、舆论环境和生态文化环境，但公众参与河湖长制工作还停留在较浅的层次，如何进一步激发公众责任意识，成为河湖长制继续推进水生态文明建设进程的主要优化方向。东方市首先应当在政策制定和考核评价等方面提高开放性和包容性，通过畅通民意反映渠道、实施治水信息公开等方式，利用互联网技术和自媒体渠道，在政策制定过程中以满足公众美好生活需要为目标，重视公众的意见；在河湖长制工作考核和评价方面，鼓励公众通过信访、举报等方式监督环境违法行为和各级河湖长履职不力的现象，并将公众满意程度纳入考核指标。其次，应当继续坚持深入开展“六进活动”，在具体实践中将重点转变为推动各主体采取积极的行动措施。水文化是促进人与水环境和谐相处的精神动力，也是水生态文明建设在精神文化层面的必然要求。东方市河湖长制工作应进一步在全社会弘扬以河湖长制为内核的水文化，推动经济发展与生态环境协调发展，实现水生态文明建设的目标。