基于要素视角的广东省公共卫生科研协同攻关路径研究

张 乐

(广东省科技图书馆，广东省科学院信息研究所，广州 510070)

伴随着国际贸易、人口迁徙、文化交流等方面的不断提速，全球一体化进程在改善人类福祉的同时也快速地改变全球的疾病谱，并由此衍生出各种公共卫生风险。世界卫生组织自2009年以来先后发布甲型H1N1流感、寨卡病毒、刚果金埃博拉疫情、COVID-19疫情等重大“国际关注的突发公共卫生事件”(PHEIC)[1]。一系列的公共卫生事件给人民群众生命、经济持续增长、国家安全与发展带来猛烈冲击并造成长期挑战。以新冠肺炎疫情为例，据2021年10月26日的世界卫生组织周报，自全球大流行以来已波及全球200个国家和地区，确诊病例逾2.43亿例，死亡病例490多万例[2]，成为近百年来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最高的重大突发公共卫生事件。此次爆发的疫情成为二战以来人类面临的公共卫生重大危机，协同攻关势在必行。

公共卫生事件科研协同攻关涉及政府、科研院校、企业和社会组织等创新主体，同时也包括政策供给、人才队伍、资金投入、产业等创新要素。如何凝聚优势科研机构在基础研究、病毒溯源、快速检验、疫苗攻关、情报共享等方面分工协作、联合攻关，对于构建强大公共卫生体系，健全科技支撑，提高应对突发公共卫生事件能力，显著增强突发公共事件应急处置能力显得尤为重要。

1 文献综述

纵观当前的学术文献，政府部门间的合作联动最受关注，包括中央-地方、跨省府际/跨市、城市内部的合作互动，主要聚焦政府间、部门间的应急联动组织模式、联动机制和改进建议等。汪伟全等[3]从新冠疫情防控下的区域应急协同机制的内涵、特征、结构、功能等角度，厘清跨域联动与属地管理矛盾、资源配置碎片化等问题，以提升城市公共卫生危机治理能力；陈安[4]基于4L-5S模型与突发公共卫生事件生命周期，探讨跨域突发公共卫生事件的6大协作应对机制；李亚轲[5]以随机Petri网模型，对跨域突发事件案例的应急联动过程进行模拟仿真、效率评估与评价；卢文刚等[6]从体制、法制和机制3个角度比较泛珠三角和EMAC省、州级政府间应急管理协作的差异。

此外，公共安全科技产业化、高校医疗卫生转化协同、社会组织参与协同治理、资源协同建设等也逐渐受到学者的关注。陈伟珂等[7]构建了公共安全科技产学研一体化发展模式，来推动公共安全科技产业化；宋英华等[8]剖析了高校医疗卫生转化协同组织案例、存在问题，对应急专用车产业集群协同创新能力进行评价；刘清华等[9]聚焦重大公共危机中，分析社会组织跨领域跨主体的协同治理；姚婧等[10]以“9·11”数字档案馆为例，探讨了重大突发事件数字档案资源社会协同建设；夏俊杰等[11]从科研攻关和临床救治的协同、基础研究和临床应用的协同，初步提出了科技在应对重大突发公共卫生事件中发挥统筹协同作用的对策建议；王超等[12]构建了过程视角下科研力量协同整合模式，以文献计量方式实证了突发公共卫生危机中诊断试剂的科研力量整合。

从整体上来看，关于跨域府际协同的研究最多，公共安全科技产业化、医教(卫)转化协同、多元主体协同治理等方面也有少量研究。

2 广东省推动科研协同攻关创新应对公共卫生事件的概况

2.1 支撑协同创新的载体与平台持续完善

广东依托实验室、大科学装置、工程中心、新型研发机构等载体的特色创新平台不断整合推进。在关系人民群众生命健康的重要领域，建成生物岛实验室、深圳湾实验室等2家省实验室，聚焦呼吸系统传染病及其防控等生命健康领域；建成呼吸疾病国家重点实验室、有害生物控制与资源利用国家重点实验室等9家生命健康领域的国家重点实验室，以及国家呼吸系统疾病临床医学研究中心、国家慢性肾病临床医学研究中心、国家感染性疾病临床医学研究中心等3家国家临床医学研究中心。同时，建成运行和在建的重大基础科技基础设施有东莞中国散裂中子源、惠州强流重离子加速器、深圳脑解析与脑模拟、合成生物研究装置等9个，广州人类细胞谱系大科学研究设施、深圳材料基因组、精准医学影像大设施也相继列为相关地市科技“十四五”规划的重点任务。

2.2 协同创新方向财政投入力度持续加大

通过实施国家联合基金(NSFC区域创新发展联合基金(广东)、NSFC-广东联合基金、NSFC-广东大数据科学中心项目、NSFC-广东超级计算科学应用研究专项)、省联合基金(粤穗、粤深、粤佛、粤莞等省市联合基金、省企联合基金)、省科技创新战略专项资金(国际科技合作、部省市联动专项、粤澳科技创新联合资助、社会发展科技协同创新体系等)，广东已基本建成开放型联合基金资助体系。面对新冠疫情，广东立项资助5批共73个重大、重点应急科技攻关专项项目，投入省级财政资金8 350万元，省市两级财政投入累计达6.6亿元，在病毒溯源、治疗药物、快速检测、重病防治、院感防护及公共支撑服务上取得不少具有全国示范作用的突破性成果。

2.3 全方位协同创新合作机制进一步加强

数十年来，广东各类创新主体依托平台载体发展优势，密切面向社会发展，初步形成了较为完善的科技协同创新合作机制。广东自2003年提出“泛珠三角区域合作”，2005年创全国先河启航省部产学研合作，并于2010年首创“三部两院一省”创新机制，形成了部省、省市、校地、校企多层次联动，地方政府、高校、企业、研究机构多主体协同创新的新局面，全国逾百所知名高校，近百所中科院、央企、科研院所与广东企业合作开展产学研活动。2018—2019年，广东在公安、水安全、疾病防控、安全生产、传染病跨境传播防控、防治减灾与应急救援等19个领域布局省社会发展科技协同创新中心，进一步促进科技部门的“大科技”与各职能部门的“行业科技”深度融合。广东科研机构应急协同科研攻关的部分成果见表1。

表1 广东科研机构公共卫生协同科研攻关的部分成果

3 制约广东省公共卫生科研协同攻关的因素

目前，广东省科研协同攻关创新要素不够完善，仍存在着重大原始创新数量不足，创新效能低、顶尖基础研究人力资源与机构较为匮乏，省内各地不平衡等问题。

3.1 高水平科研载体与平台较匮乏

作为中国自主创新示范区，珠三角地区承载广东省甚至全国基础研究任务的国际国内知名科研机构数量不多。例如，公共卫生科研平台欠缺问题突出，50家国家临床医学研究中心中，广东仅3家(占6%)，与北京(24家)、上海(6家)等地差距显著。截至2020年，全国BSL-3和BSL-4高等级生物安全实验室84个，其中3个BSL-4实验室分别位处武汉、哈尔滨和昆明，包括建成运行的为中科院武汉病毒所生物安全实验室、中国农科院哈兽研生物安全实验室，以及处于认证阶段的为中国医科院生物所生物安全实验室，但广东没有BSL-4实验室；81个BSL-3实验室中，广东仅有5个，且无法开展大型动物实验[13-15]。广东目前的高等级生物安全实验室存在数量不足，以及一流设备设施、科研人员与技术储备缺乏，尤其是BSL-4实验室仍处于空白状态，难以满足大规模公共卫生事件的需求。

3.2 学科建设和自主创新能力不强

表2显示，在95所一流学科建设高校、42所一流大学建设高校中，广东数量仅为3所和2所，明显落后于北京、江苏和上海；所有465个双一流建设学科中，北京168个(占36.13%)、上海57个(占12.25%)，而广东仅17个(占3.87%)[16]。生物安全、公共卫生涉及医学、生态学、公共卫生与预防医学和药学等多个学科领域，以上学科在全国第四轮学科评估评估结果为A的高校中，不同于北京和上海多点开花的情形，广东主要依仗中山大学独力支撑而未形成学科优势。

表2 中国“双一流”、ESI排名前1%高校、学科和地区分布

3.3 高层次技术人才与团队储备不足

根据《中国卫生健康统计年鉴2020》，广东省卫生技术人员合计792 594人，其中公共卫生执业(助理)医师数为11 609人。尽管两项数据均位居全国首位，但从每千人口卫生技术人员数平均值(6.880)、公共卫生人员平均值(0.101)来衡量，前者仅位于全国第23位，低于东部和全国平均值(7.595和7.253)，后者则位于全国第8位，与江苏(0.121)、上海(0.150)和北京(0.151)仍有较大差距(图1、图2)。究其原因，人口大省广东位处首个横跨两种制度的世界级湾区，空间尺度关系复杂、外向经济活跃、人员流动频繁、外来人口庞大，现有卫生人员配置难以有效满足公共卫生事件的服务需求。

图1 2019年全国各省市卫生技术人员数与每千人口卫生技术人员数

图2 2019年全国各省市公共卫生人员数与每千人口公共卫生人员数

3.4 创新驱动协同发展差距较大

粤东西北地区创新能力和创新资源与珠三角差距甚大，整体推进格局尚未形成。例如，粤东西北12个地市2019年的地方财政科技拨款合计58.10亿元，仅为全省1 105.50亿元的5.26%，而广深佛珠4市的地方财政科技拨款合计939.41亿元，占比达84.98%；2019年广东省基础与应用基础研究基金(联合基金)资助项目中，粤东西北12个地市获批50项，仅为立项项目的3.71%，获资助590万元，仅为立项经费的2.44%，呈现出地方财政科技拨款较为匮乏，联合项目获批数量偏少，仍难以为区域协同创新和联合攻关提供有力支撑。在调研的城市中，惠州、东莞等地表达出与广州、深圳等“创新大脑”深度对接的意愿，同时也表达出当前协同攻关工作依然不充分的困惑，亟待改善区域创新驱动协同发展差距较大、科研协同攻关难以同步等问题。

4 政策建议

4.1 加强科研协同攻关创新统筹规划

加强顶层设计和整体布局，参照新的国家和省科技计划体系，以“强化人口与健康领域科研攻关”为中心，对公共卫生、资源环境、灾害事故等公共安全领域及其交叉领域的科技部署，强化在制度设计、政策供给、科研布局、资源配置等方面的系统设计。

发挥粤港澳独特的制度优势，推动深圳以综合授权改革试点为契机、珠海以粤澳深度合作区为牵引、汕头以打造高质量发展的活力特区为支撑、湛江以打造现代化沿海经济带为驱动，充分利用改革发展自主权，举全省之力先行先试探索形成领导有力、协调高效的公共卫生粤港澳大湾区-广东路径，推进粤港澳、泛珠三角卫生健康一体化。

4.2 完善重点领域科研载体与平台布局

依托国家实验室等特色优势研究机构，鼓励生命信息与生物医药、岭南现代农业科学与技术、人工智能与数字经济、先进制造科学与技术等领域广东省实验室，增设公共卫生、生物安全、资源环境、灾难医学、大数据与人工智能应用、精密仪器与设备等重点研究方向，探索推广“主体+分中心”模式，促进跨学科、跨产业、跨领域和跨地区的协同科研。对标国际先进标准，全面整合广东省现有的科技资源和科研力量，探索打造公共安全/应急管理特色学科群，攻关应急科学基础、应急关键技术瓶颈等，引领应急科学基础前沿，探索人才培养机制，争取3～5年取得效果，将其打造成一流的高水平学科。

以2021年9月公示的高等级生物安全实验室的项目计划为契机，多方聚力保障华南首家生物安全四级实验室的建设预研、广深珠汕云等市安全三级实验室的改扩建现，补上生物安全重大科研实验平台和猴、猪、犬类等大动物模型短板，以广深双城为核心逐步牵引带动珠三角地区发展，有序启动在未布局的东莞、佛山、湛江等市的建设预研，系统推进广东高等级生物安全实验室体系建设。

4.3 多措并举持续加大资金投入力度

1)设立突发公共事件科技专项基金。优化科研协同攻关资助体系，提高资金利用效率。加大省级财政在科技计划的投入力度和稳定性经费支持比例；灵活施行“组阁式”“赛马式”“里程碑式”“事后资助”“揭榜奖励制”等资助方式；设立储备专项基金，开设省市共同监管专用账户；设专项应急征用资金，并完善征用制度，确保相关主体得到充分的经济保障。

2)增大社会力量资金投入的积极性。提高民间社会组织、工商企业、多利益相关方伙伴关系等社会力量的投入积极性，鼓励引导社会力量自主投入公共应急事件研究[17]。借鉴国际性民间社会组织(如比尔和梅琳达·盖茨基金会)、多利益相关方伙伴关系平台(如全球疫苗与免疫联盟)、国内民间社会(如阿里巴巴公益基金)等的成功经验，设立民间公共卫生基金；推进复制省企联合基金模式，支持更多大型骨干企业联合省、市自然科学基金设立重大应急与公共安全联合基金，以多元投入促进多元共治。

4.4 加强高层次人才、团队建设

在应对重大公共风险领域，建立特殊的人才培养、创新突破、科研管理倾斜机制。围绕自然灾害、病原微生物与生物安全、食品与环境卫生、创新药品和疫苗研发、大数据与人工智能应用等领域的需求，依托“珠江人才计划”与“广东特支计划”引进与培育创新团队，系统布局从基础研究到产业应用的科研力量，组建一批由高端人才组成的跨学科、跨领域科研人才创新团队。

发挥中山大学、华南理工大学和暨南大学等国内一流高校，以及香港大学、香港中文大学、香港科技大学等港澳地区世界一流高校在农学(如农业科学、植物与动物科学)、医学(如临床医学、免疫学)、生命科学(如生物与生化、微生物学学)、理学(如化学、数学)、工学(如计算机科学、材料科学)等学科的优势，在“冲补强”计划中强化相关学科的建设与支持，推动学科改革融合、优化才培养结构、提升人才培养质量，培养造就一批多学科交叉的高层次复合型创新型领军人才、基层优秀人才。在对粤东西北地区基础教育的结对帮扶中，提升各地区的学科结构、师资结构、人才培养适应发展全省公共安全管理高质量发展的需要。

4.5 优化科研协同攻关创新运行机制

1)建立省级联动协调机制。构建和完善相关的法律、法规条文，为府际合作营造优质法律环境，理顺府际沟通协调机制，有效组织不同类型、不同层级、不同属性科研机构的协同创新，构建上下联动、横纵贯通、内外合作的协同创新体系，全面提升科研战线协同攻关能力。

2)健全“平战结合”创新机制。统筹创新工作的当前需求和长远的技术储备，“顶天立地”建立应对重大公共安全风险的人才、技术和项目战略资源储备机制。组织协调多部门开展战略资源排查摸底，建立动态大中小型台账制度。加强长期、系统性的基础研究、应用研究和技术开发，科学配置公共安全新基建(负压病房、关键设备等)，攻克关键核心技术，储备一批技术、方法、成果与设备。依托战略储备项目，强化基础研究、应用研究、技术成果转化等人才的锻炼培养。打通政策链、创新链、服务链、资金链、产业链，推动产、学、研、用深度融合，支持相关企业深度对接基础研究与应用基础研究的技术与成果，加快科技攻关成果的市场转化与应用。