公平的城乡居民养老金体系如何建

《中国经济周刊》 记者 王红茹|北京报道

党的二十大报告指出，要“健全社会保障体系”，“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”，“扩大社会保险覆盖面”。

党的十八大以来，我国的社会保障制度改革进入了快车道，一个覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系逐步形成。通过合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，实现了城乡居民养老保险制度的统一；通过实施机关事业单位养老保险制度改革，实现与企业养老保险制度并轨；通过形成城镇职工和城乡居民两大基本养老保险制度平台，填补了部分群体缺乏保障的制度空白。

目前，我国已建立由三个支柱构成的养老保险体系，第一支柱是基本养老保险，第二支柱是企业年金和职业年金，第三支柱包括个人储蓄性养老保险和商业养老保险。根据人社部数据，截至2021年末，我国养老金第一支柱占比65.76%，第二支柱占比34.23%，第三支柱占比0.01%。

不难看出，第一支柱主要承担着养老重任。而第一支柱养老保险又分为两种，一种是城镇职工养老保险，一种是城乡居民养老保险（原城镇居民和农村居民合并）。截至2022年，我国城镇退休人员养老金已经实现“18连涨”。然而，从2009年7月1日起开始实施的城乡居民基本养老保险直到2022年，13年间，中央基础养老金标准经过4 轮调整从55 元涨到了98 元，仅仅上涨了43 元。

城乡居民养老保险距离有效解决群众老有所养仍有一定差距，如何提高城乡居民基本养老保险待遇，成为众所关注的问题。

城乡居民养老金多缴多得

对于农村居民而言，解决养老问题除了依靠个人储蓄、子女养老，就是个人缴纳的城乡居民养老保险。

河北省廊坊市香河县刘宋村杨永龙老人常年有个习惯，每天下午喜欢推着一辆自行车，去村头一个老人扎堆的地方聊天，2 点出去，4 点回家，周而复始。

杨永龙是一位独居老人，患有高血压、糖尿病，尤其是由于血糖高引发的视力模糊，给他的生活带来极大不便。

“两眼看不清东西，只能恍惚感觉到前面有个车影或人影，所以平时出门推着的自行车就当拐杖用。”女儿秋莲对《中国经济周刊》记者说。

杨永龙家共有4 口人，老伴因高血压前些年去世，儿子遗传了老伴的高血压，前几年也因脑梗去世，唯一的女儿秋莲嫁到了北京，因为疫情也不方便经常回去看望。

尽管已经74 岁，日常起居杨永龙还能自理，不仅自己可以洗衣服，还能做点简单的饭菜。但是随着入冬天气逐渐变冷，他做饭有些不方便，每天吃的豆包和肉等食物，全靠女儿给快递过去。

“我父亲身体好的时候，不仅照顾我爷爷，还照顾了我妈16年，还有我弟弟的两个儿子直到上小学。后来他患上糖尿病之后，眼睛看不清东西，生活质量下降了一大截。好在他从2009年起，就参加了当地的农村养老保险。每年交100 元（现在缴费档次变成了200 元），交到了60 岁。现在每月能领到190 元的养老金。”秋莲告诉《中国经济周刊》记者，除了每月领取养老金，由于父亲眼睛不好属于重度残疾，村委会给申报了重度残疾人补贴和低保补贴，外加100 元护理费，每月共650 元。加上养老金，每月能领到840 元。

“这一切都得益于国家的好政策。”秋莲平和的语气中透出感恩。

重度残疾人补贴和低保补贴并不具有普遍性，除去这些，一个普通的河北省农民到了60 岁到底能领多少钱？

农民的养老金是由基础养老金和个人账户养老金组成，河北基础养老金的标准是113 元，而个人养老金水平的高低，主要看个人的缴费情况。

根据河北省人社厅文件，河北省居民养老可选7 个档次，分别是年交200 元、300 元、500 元、1000 元、3000 元、5000 元、8000 元。个人缴费档次越高，可以享受的缴费补贴越高，鼓励个人多缴多得。比如缴费档次100 元或200 元的补贴30 元，后面每提高一个档次补贴增加15 元，因此不同档次对应的补贴标准是：30、45、60、75、90、105、120 元。

如果正常选择最低200 元的缴费档次，在不考虑利息因素的情况下，缴纳15年，加上政府补贴，养老保险个人账户余额至少有3450 元。那么，可以领取的个人账户养老金就是3450/139（因为我国60 岁以上人口的平均寿命为139 个月）=25 元左右，加上基础养老金，总共的养老金就是25+113=138 元左右。

如果选择最高8000 元的缴费档次，同样在不考虑利息等因素的情况下，缴纳15年，加上政府补贴120元，养老保险个人账户余额至少有121800 元，那么，可以领取的个人账户养老金是121800 元/139=876 元左右。加上基础养老金，养老金总共876+113=989 元左右，相对就比较高，真正体现了多缴多得。

河南分到的基本养老保险补助经费最多

然而，选择高档次缴费的农民并不占多数。《中国经济周刊》记者从河南省西平县专探乡大杨村了解到，该村从2012年开始实施城乡居民养老保险以来，选择缴纳100 元、200 元的农民比较多，相应能够领取到的养老金大多在100 多元。

专探乡党委书记陈亮向《中国经济周刊》记者列举了几个案例：村民关桂兰从2012年开始每年缴纳100元，交够10年，今年60 岁每月领取到的养老金是123.25 元。村民于成金2012年以来每年交200 元，交够10年，今年年满60 岁每月领取的养老金是126.74 元。

而选择缴纳500 元甚至1000 元的，相应领取的养老金稍高一些。比如，村民赵毛每年缴纳500 元，交够10年，今年60 岁每月领取164.68 元。尹爱英每年缴纳1000 元，交够10年，今年60 岁每月领取212.16 元。

截至2021年，我国城乡居民养老保险参保人数超过5 亿人，1.6 亿多人领取城乡居民养老金。由于城乡居民养老金中的基础养老金是财政支付的，这对各地财政能力是一种考验。因此，为平衡不同地区的财政负担，财政部也会给予补助经费。

31 省份基础养老金一览

10月28日，财政部发布关于提前下达2023年城乡居民基本养老保险补助经费预算的通知，下发对象是各省（自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团）共37 个地区。

财政部发布的《提前下达2023年城乡居民基本养老保险补助经费分配表》显示，2023年城乡居民基本养老保险补助经费预算总额为1510.7亿元，这些钱由37 个地区包括31 个省份，以及大连、宁波、厦门、青岛、深圳5个计划单列市和新疆生产建设兵团，一起分这些钱。

哪里分配最多？根据分配表，河南、四川、河北、湖南占据前四。数据显示，河南分配到的补助资金总额达到了158.9723 亿元，位列第一；第二名是四川，获得资金为123.9885亿元；第三名是河北，获得资金119.0695 亿元；第四名是湖南，分配资金103.4766 亿元。这4 个地区也是获得城乡居民养老保险补助经费超过100 亿元的地区。其余地区均没有超过100 亿元。

分配金额最多的3 个省份，城乡居民养老保险参保人员和养老金领取人员数量也较多。

根据2021年人力资源和社会保障统计公报，河南全省参加城乡居民基本养老保险人数5318.04 万人，比上年末增加62.16 万人，其中实际领取待遇人数1431.66 万人。

四川城乡居民基本养老保险3181.05 万人，享受城乡居民基本养老保险待遇人数1110.46 万人。

河北2021年末参加城乡居民基本养老保险的人数为3552.84 万人，比上年增加6.76 万人，增长0.19%，其中符合领取养老金条件60 周岁以上居民为1101.4 万人。

上海基础养老金最高达1300元，云南省最低仅103元

由于城乡居民养老退休待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，在个人缴纳比较少的情况下，基础养老金一定程度上决定了这个省份的养老金待遇。

《中国经济周刊》记者梳理31 省份城乡居民养老保险基础养老金标准发现，上海市最高，达1300 元；其次是北京市，基础养老金为887 元。这两个城市位居第一梯队。第二梯队是基础养老金在200 ～400 元之间的省份，共有4 个，分别是：天津（307 元）、西藏（215 元）、宁夏（210 元）、重庆（200 元）。而基础养老金在100 ～200 元之间的省份多达25 个。

这意味着，在个人缴纳标准偏低的情况下，全国大多数省份农民的养老金在100 ～200 元之间。如果仅靠每月领取100 多元的养老金，显然不能支撑农民的养老需求。

是否有必要进一步提高农民的社会保障水平？

“当然有必要。”中国人民大学中国社会保障研究中心副主任杨立雄向《中国经济周刊》记者表示，当前最需要解决的问题是第一支柱的公平性。“目前公务员和知识分子退休金高，差不多一个月有1 万多元，而农民才100 多元，甚至还有一些农民没有养老金。公务员和知识分子的养老金是农民的100 倍。即便城镇职工的养老金也能达到3000 ～4000 元，也比农民高出不少。而我国农村人口占大多数，100 多元的养老金怎么能够保障退休以后的基本生存？”

在杨立雄看来，养老金应该做到全国统筹，不分农村和城市，这样才不会出现养老金相差百倍的情况。“建议根据经济发展和物价变动等情况，适时调整城乡养老金水平，与城镇职工退休金的增长速度相一致。”

在中国社会科学院研究员张世贤看来，城乡养老金水平短时期内难以达到一致，“城市经济基础不一样，基础养老金有多有少；各个地方工资不同，自缴部分也不一样。更何况农民一年才缴费一次，也不是每个月缴，城乡居民养老金与城镇养老金肯定不会一样多。”

导致农村养老金比较低的原因，张世贤归结为中国农村的土地制度。

“农民有土地保障，就相当于社会保障制度。”张世贤告诉《中国经济周刊》记者，长期以来，我国重点发展城市社会保障，对农村社会保障的重视程度相对较弱，“这也是历史原因造成的，主要是因为农民有土地，而土地本身就能够养老，所谓农村家庭养老其实还是指土地收益养老。”

“以地养老”模式试点推广，是否可行？

秋莲的父亲有4 亩地，头年冬天种上小麦，第二年6月就能收获。小麦收割完成，再种上一茬玉米，10月份又能收获。

“因为父亲眼神不好，到10月收玉米时，我会雇人把玉米掰下来。刨去种子、化肥、水费、外包费等成本，能卖3000 多元，平均一亩地1000多元；加上6月份收获的小麦也能卖2000 多元，一年下来我父亲能有5000 多元的收入，一定程度上也弥补了养老金的不足。”

由于年龄越来越大，秋莲的父亲近几年将4 亩地租给别人种蔬菜，每年会给他2000 元租金。

“农村跟城市还是不一样。对农民来说，有了土地，就相当于有了自家的菜园子，一年中差不多60%的时候不用买菜。相比城市会少花一点钱。像我不上班，可能就没有工资，但是在农村不上班，仍有粮食和蔬菜吃，所以养老金虽然少，但因为有土地所以也还好。”秋莲说。

其实全国各地已经在探索“以地养老”模式。

所谓的“以地养老”模式，就是通过农村宅基地改革，采取“自愿有偿退出”的原则，允许部分地区农村把老人的宅基地以及附属的房屋和承包耕地退还给集体，以此置换成养老服务。

早在2011年，浙江省龙游县在全省率先探索“宅基地换养老”模式，建起老年公寓，解决孤寡老人、低保户等无力承担自建新房费用的问题，同时满足他们的养老需求。

今年，龙游县“以地养老”新升级。根据试点新政，孤寡、贫困以及留守老人交还宅基地后，村集体将给予6 万至8 万元补偿。村集体新建的老年公寓，这些老人可终身免费居住。同时，村里在新建或现有的老年公寓附近配置居家养老照料中心，提供助餐、助洁、助浴等日常服务，配套文体娱乐，康复护理和精神慰藉等服务，让老年人在家门口享幸福生活。

由于各地的条件不同，“以地养老”试点因地制宜，采取的方式也不相同。比如山东沂源的做法是把老人的宅基地和耕地交由集体，所得收益交给属地养老机构，老人进入养老机构养老。这也是自愿参与。

沂源县东里镇沂河南村现有人口1267 人，70 周岁以上老人161 人，80 周岁以上老人41 人。随着村里多数青壮年进城读书、务工、定居，空心化问题凸显，村内老年人独居现象普遍，加上老年人收入主要来源于土地种植收益，其生活条件、照护保障水平普遍较低。

沂河南村80 岁以上老人中，多数居住房屋年久失修，也有一部分跟随子女居住，宅基地闲置或荒废，承包地也大多无人耕种，成为“沉睡资产”。镇村两级认真研究相关政策，确定将宅基地整理、土地流转与农村养老相结合，探索一条建设农村养老“互助幸福院”的路子。

具体操作中，遵循子女申请、老人自愿原则，将需要集中照料老人名下的35 亩宅基地、口粮田收归村集体，宅基地进入“增减挂钩”、耕地统一流转。对24 亩荒废宅基地进行复垦整理，并利用挂钩奖补资金，在不增加村级负担、不使用任何贷款的情况下，将其中6 亩土地用于建设互助幸福院，集中为有需求的老人免费提供住所和养老服务。

截至目前，已建成总面积4000 余平方米的互助幸福院，包含4 个院落，每个院落建有5 户既独立又相互连通的住宅，入住80 岁以上老人37 人。后续流转土地将由村党支部领办的沂源洪亮果蔬专业合作社统一经营，所得收益优先反哺互助幸福院，保障互助幸福院持续运营。“以地养老”发挥了土地的隐性增值作用，把过去“沉睡”的土地资源变成了农村养老资金的“储蓄池”。

张世贤对各地推行“以地养老”模式给予肯定，他向《中国经济周刊》记者表示，通过有效盘活农村闲置或低效土地资源，建设老年公寓或者互助幸福院，的确能够解决农村老人“老有所养、老有所依”。各地 “以地养老”模式的探索，不仅是解决农村老人安心养老问题的大胆尝试，更让生活在农村的部分老人能够得到多一份保障，值得其他更多地区借鉴。

（文中杨永龙、秋莲均为化名）