集体资产股权设置与管理模式的法律重构和效力解析

林广会

(烟台大学 法学院，山东 烟台 264005)

集体资产股权问题是影响农村集体产权制度改革成效的核心要素，主要涉及股权设置和股权管理两个重要层面。股权设置模式在一定程度上决定了集体成员可以拥有的股权数量，进而影响可以获得的集体收益分配之多寡；而股权管理模式则与股权配置的公平性和股权流转的可能性深具关联。实践中，各地进行了诸多创造性安排，使得股权设置和股权管理模式呈现多样性特点和实用主义倾向。在城乡融合发展的宏观背景下，如仅将股权份额作为集体收益分配的依据，不利于要素市场化配置和产权制度改革的深入推进。基于此，本文旨在针对股份经济合作社的股权设置和股权管理模式问题进行法律分析，并提出意见。

一、集体资产股权设置的实践模式和重构

(一)股权设置的实践模式

中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《集体产权改革意见》)指出：“股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。”可见，根据权利主体的不同，政策上的股权类型主要包括集体股和成员股。但股权设置模式并非固化同一，政策中的倡导性表述实际体现了对有关问题的模糊处理。对于股权设置模式，在制度安排和实践操作上主要存在集体股选择和成员股构成两个问题需要分析辨明。

1.关于集体股的设置问题。集体股为农村集体经济组织对自身设置的全部股份所持有的部分。对于是否设置集体股，实践中主要有两种做法:一是主张设置集体股，并规定了集体股比例。如湖北省潜江市、湖南省韶山市规定集体股所占比例原则上不超过20%，而北京市昌平区、黑龙江省方正县等地对于集体股的比例要求不得高于30%。二是主张不设置集体股，而以公积公益金制度代替。如上海明确撤制村的改制，原则上不再设立集体股。(1)参见方志权：《上海农村集体产权制度改革的实践与思考》，《中国国情国力》2017年第4期。湖南省娄底市则规定，股权设置原则上只设置成员股，集体经济组织可以提取一定比例的公积金和公益金。

2.关于成员股的构成问题。成员股是一个总括性的概念，意在指明股权主体为集体经济组织成员，实践中其往往由多种股份构成，主要表现为两种设置模式。其一为以人口股为核心的成员股设置模式。该模式下，成员股可以只设人口股(2)有的地方也称之为基本股或基本成员股。人口股是指以集体成员人数为基础按照等额原则平均分配股权的一种方式。即只要是集体经济组织成员就拥有一定数量的集体资产股份，实践中往往采取一人一股的方式。，也可以以人口股为主，另外设置劳龄股、贡献股、现金股、土地股等其他股权类型。如山东省邹城市钢山街道后八村设置了基本股、贡献股、培养股、保健养老股和社会荣誉奖励股等五种股份；湖南省娄底市娄星区、株洲市天元区、韶山市等地区对于成员股的设置，规定原则上以人口股为主，是否设置劳龄股、奖励股等其他股及其比例由村民民主协商决定。其二为以劳龄股(或称农龄股)为核心的股权设置模式，主张股权设置应以劳龄股为主，可兼顾其他股权类型。劳龄股是指以集体成员在本集体经济组织内从事农业生产劳动的年限为基础，按照不同的劳动年限折算不同的股份数的股权设置方式，体现了集体成员对集体资产的贡献度。(3)参见陈晓枫、翁斯柳：《股权的设置与管理：农村集体经营性资产股份权能改革的关键》，《经济研究参考》 2018年第32期。如上海始终坚持新型集体经济组织以农龄为主要依据确定成员所占集体资产的权益份额。(4)参见方志权：《上海农村集体产权制度改革的实践与思考》，《中国国情国力》2017年第4期。笔者调研中了解到，湖北省潜江市泰丰街道南荷村仅设置劳龄股，并以1982年联产承包户的分田人口为基本构成。劳龄股的设置以劳龄统计的起算点为重要考量因素，对此，实践中主要存在两种情形：一种以1956年合作化运动开始时为起算点，如上海市闵行区、黑龙江省方正县等；另一种以1982年前后农村土地第一轮承包的开始时间为起算点，实践中被普遍采纳，能够有效规避合作化运动期间原始资料缺失的问题。

(二)股权设置模式的法律分析和重构

1.关于集体股的存废问题。对于是否保留集体股，存在两种截然相反的主张。肯定意见指出，集体股是强化公有制经济的一种表现，若废除集体股，则会将股改引向私有制，削弱公有制经济中的集体经济成分，造成集体经济空壳化危机。(5)参见陈晓枫、翁斯柳：《股权的设置与管理：农村集体经营性资产股份权能改革的关键》，《经济研究参考》 2018年第32期。亦有人认为，保留集体股可以帮助解决集体公益事业和集体债务化解所需的公共开支，有利于维护农村经济社会的和谐稳定；可以解决发展中出现的问题，如可以拿出一部分股份分配给新增成员，从而化解矛盾；可以承接集体成员退出的股权。(6)参见王思民：《关于农村集体产权制度改革几个问题的思考》，《农业经济》2016年第12期。否定设置集体股的意见主要有以下两点：一是保留集体股并未解决集体股权属关系不清晰的问题，随着集体积累逐渐增加可能需要进行二次股改；二是集体股在集体经济组织变更或重组时将面临再分配、再确权的问题。(7)参见方志权：《关于农村集体产权制度改革若干问题的思考》，《毛泽东邓小平理论研究》2014年第11期。对于是否应当设置集体股，笔者持否定态度，除上述理由外，尚有以下依据：

(1)有悖基本法理逻辑。股份经济合作社具有股份制和合作制相结合的特点。在农村人口大量外出务工，不直接参与合作社劳动的情况下，股份经济合作社主要体现股份制内涵，而合作制特点相对弱化。这使得其法权结构与股份公司极为相似，如存在“三会”制度、按股分红制度等与股份公司类似的特点。在股份经济合作社的财产构成中，虽然不同于股份公司的出资制度，但在股权设置上主要通过确定集体成员对集体资产积累的贡献，或者在无法确定具体贡献时按人口进行平均分配的方式配置集体成员的股权份额。这类似于以出资的方式确定集体成员所拥有股份的物质基础，或者说实际发挥以出资确定股权的法律效果。依据现代法人制度，法人成员权皆与其对法人财产权形成的物质贡献直接关联。股份经济合作社设立集体股，逻辑上要求股份经济合作社对自身的财产形成具有贡献。然而，在股份经济合作社设立之前，其不可能作为特定主体对自己进行出资或拥有财产权益。此外，从我国集体经济发展的历程看，集体资产主要自合作化运动始，基于集体成员投入的财产和劳动不断积累而形成，集体是集体资产的承载主体，而非投资主体。因此，在股份经济合作社中设置集体股既无实证支持，亦违背基本逻辑。

(2)破坏法人制度内涵。现代企业制度下，公司存在持有自己股份的可能性，如《公司法》第142条规定了公司可以收购本公司股份的情形。显然，公司持有本公司股份皆因投资之外的特殊事由而产生，且法律对其进行了严格限制。其依据在于，公司回购自己的股份将导致公司资产的减少和偿债能力的削弱，属于违反公司资本充实原则的行为。(8)参见刘俊海：《现代公司法》(上册)，法律出版社2015年版，第181页。因此，要求公司须在法定期间内减资或予以相应处理。同时，为了进一步规范公司自持股份行为，《公司法》明确规定其持有的本公司股份不享有表决权和分红权。股份经济合作社作为市场主体，亦承载了保护第三人交易安全的制度功能。因此，在强调将其塑造为市场主体的政策目标下，允许股份经济合作社设置集体股，形式上违背了资本充实原则的要求，无法获得法理支持。而且，现实中，设立集体股的目的在于由股份经济合作社实际享有并行使对集体收益的分配权，这与自持股份不得参加收益分配的基本规范亦相冲突。(9)参见房绍坤、任怡多：《论农村集体产权制度改革中的集体股：存废之争与现实路径》，《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2021年第2期。这种无视法人制度内涵的行为显然有损股份经济合作社获取法人地位的正当性。

(3)损害集体成员权益。集体与其成员，两者并非对立而为一体(10)参见中国社会科学院农村发展研究所“农村集体产权制度改革研究”课题组：《关于农村集体产权制度改革的几个理论与政策问题》，《中国农村经济》2015年第2期。，集体经济组织的利益即为全体成员的利益。然而，股份经济合作社设置集体股，使集体拥有独立的股权利益，割裂了集体经济组织和集体成员的共同体关系，使集体利益与成员利益形成对立。实践中，集体股一般占全部股份的20%—30%，这显然减少了集体成员所能够拥有的股份规模。即使与公积公益金的替代性方案相比，两种方案下集体收益的可分配部分以及成员的持股比例都会发生相应的变化，这将导致业已成熟的法人财务会计制度和收益分配制度发生根本性的紊乱，从而破坏法人制度的科学体系。同时，认为集体股可以维护集体所有制的观点，不仅缺乏对现代法人制度的基本了解，而且曲解了集体所有权所体现的集体经济组织与集体成员之间利益联结的制度含义，显示出法治思维的缺失。此外，目前部分地区开展的集体资产股权质押试点中，存在允许股份经济合作社以集体股质押贷款的做法。(11)《沂水县农村集体资产股权质押贷款管理办法(试行)》第2条规定：“本办法所称农村集体资产股权，是指农村集体经济组织或其成员所持有的农村集体经济组织的股份。”《宁阳县农村集体资产股权质押贷款试点工作指导意见》指出：“(农村集体资产股权)质押贷款由农村集体经济组织或农户等农业经营主体自愿申请。”《西安市高陵区农村集体资产股权质押贷款管理办法(试行)》第6条规定的农村集体资产股权质押贷款发放对象包括：“拥有高陵区范围内农村集体资产股份的自然人、个体工商户(小企业主)、企业和农村集体经济组织。”倘若如此，于质权实现时，办理质押的集体股将可能由他人取得。集体股的设置目的在于将依该部分股份取得的集体收益用于集体公益事业，集体股一旦为他人所有，将导致该部分股份权益不再归属于集体经济组织，从而间接损害集体成员利益。

综上，集体股的设置既缺乏集体出资行为等实证支持，又有悖于基本逻辑和法人制度内涵，从而导致法律关系紊乱和法人制度异化，在一定程度上体现了改革中存在的法治思维缺失和行政思维越位的情形。设置集体股的主要目的在于为集体经济组织留存提供公共服务的必要资金。在早期改革中，为体现集体所有制性质，解决公共服务经费问题，许多地方设置了集体股。但随着集体积累逐渐增加，成员结构日益复杂，保留集体股极易产生新的矛盾，且村级运转支出也可通过提取公积公益金解决，因此近期改革中很多地方取消了集体股。(12)参见张红宇：《关于农村集体产权制度改革的若干问题》，《农村经营管理》2015年第8期。现代企业制度中，已形成较为成熟的公积公益金制度，可以在法律框架内有效替代集体股的功能。对于有人提到的集体股对新增人口配股和对回收股份的吸纳功能，公积公益金亦可发挥类似作用。如山东省平度市徐福村，就通过提取公积公益金中的部分资金为新增人口发放福利，替代了集体股的部分功能。对于集体成员退回集体的股份，依现代企业制度，应核减股份总数；相应地，其他集体成员所拥有的股份比例会相应增加，并不需要将收回股份纳入集体股范畴。因此，农村集体产权制度改革中，应明确废除集体股，并以公积公益金制度替代集体股。(13)参见房绍坤、任怡多：《论农村集体产权制度改革中的集体股：存废之争与现实路径》，《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2021年第2期。

2.关于成员股的构成问题。如上文所述，实践中成员股的构成十分复杂，这与股权设置过程中考量因素过多有关。其中，既需要考虑成员对集体资产积累的贡献，也涉及对不同群体的利益倾斜、工作奖励等其他因素；既体现了对收益分配公平性的重视，也显示出以收益分配为调整方式的股份功能的多元分化。在股权设置的主要考量因素中，显然以对集体资产积累的贡献为核心要素，这符合股权设置的实证和法理逻辑，也是保障分配公平的内在要求。为此，基于对公平与效率的综合考量，分别形成了以人口股和劳龄股为主体的成员股设置模式。此外，有的试点地区还赋予股权设置以福利属性，设置了养老股、工龄股、社会荣誉奖励股、计划生育奖励股和对年轻人的培养股等诸类股份(14)例如山东省邹城市钢山街道后八村在农村集体产权制度改革中的股权类型较为多样。该村共设置成员股、贡献股、培养股、保健养老股和社会荣誉奖励股五种股份。其中，成员股每人1股；不满20周岁的人员增加培养股1股，年满60周岁的增加保健养老股1股；在集体工作中受伤或在社会中因见义勇为受伤评定为五级以上伤残的，奖励1股；无职党员、村民代表、成员代表，在同档标准正常配股的同时，实施按年限考核标准增加或减少1股；合作社下属企业(鑫琦公司)员工不分级别、职务、岗位，工龄满2年可分配1股，在此基础上每增加3年工龄再增加1股；获省级以上荣誉、军人获二等功及以上或因突出贡献影响重大、惠及社会的，在原各类条件基础上增加2股。，还有的股份经济合作社为壮大集体经济实力设置了现金股(或募集股)、土地股等股份形式。

很显然，股权设置的核心价值目标在于实现分配公平，而保障分配公平的最有效方式，即在于明确集体成员对集体资产积累的贡献，此亦符合现代企业制度中将出资额与股权关联的基本规则。因此，可以说，只有与集体经济组织存在财产关系、对集体财产积累做过贡献的人才能被确认为集体经济组织成员(15)参见黄延信、王刚：《关于农村集体产权制度改革几个重要问题的思考——赴四川省、广东省的调查报告》，《农业经济与管理》2016年第1期。，并可根据其农龄来确认其应享有的股权份额。(16)参见方志权：《农村集体经济组织特殊法人：理论研究和实践探索》，《科学发展》2018年第1期。然而，集体资产中的资源性资产、经营性资产和非经营性资产等不同类型的资产由于形成原因不同，对应着不同的权益关系。资源性资产主要对应土地承包关系，经营性资产主要对应劳动贡献和收益分配关系，非经营性资产主要对应户籍关系。当不同资产对应成员的权利发生交叉时，很难厘清和确权。(17)参见王思民：《关于农村集体产权制度改革几个问题的思考》，《农业经济》2016年第12期。显然，纵观自20世纪50年代中期合作化运动起步的我国农村集体经济发展史，其资产形成的来龙去脉以及集体成员的具体劳动贡献客观上已无法彻底厘清。因此，以人口股为主体的成员股设置思路亦可说不得已而为之，有其现实意义。在无法厘清资产贡献的情况下，主要设置人口股并兼顾其他因素，甚至仅按一人一股的方式进行股权设置，可以达到形式上的公平，富有效率且易被老百姓接受。而福利股的设置因杂糅各种非资产因素，实际上打破了以资产积累贡献为依据的股权分配机制，并稀释了集体成员应持有的股份数量，有损股权设置的公平性。而且，类型多样的福利股相对于人口股和农龄股，在民主管理权的行使、股权转让、有偿退出、担保、继承、管理等规则上皆应有所差异，增加了股权制度规则的复杂程度。因此，有学者指出，要在确定公平起点的基础上，淡化成员权、强化股东契约权，弱化农户作为集体经济组织成员的所有者的角色，强化其作为资源要素所有者和要素贡献者的角色(18)参见方志权：《农村集体产权制度改革理论和模式选择研究》，《科学发展》2017年第4期。，这是有其合理意义的。

对于股权设置模式的选择，笔者认为，原则上应体现股权与法人资本的实质关联性，以还原其财产权本色，从而使农村集体经济组织与现代法人制度接轨。需要明确，赋予农民股权并非福利性质，而是基于我国农村集体经济发展历史背景的还权于民，体现了集体所有制的法治实现手段。因此，在股权设置中，应当始终尊重集体经济组织发展和集体资产形成的历史，综合考虑改革开放以前的政治、经济、体制、政策等各种因素；统筹兼顾改革开放以来在社会主义市场经济条件下形成的新的农村经济秩序和现实状况，承认不同历史阶段集体经济组织成员的劳动贡献。(19)参见张红宇：《关于农村集体产权制度改革的若干问题》，《农村经营管理》2015年第8期。同时，按劳龄分配与按人口分配结合使用，有助于解决矛盾集中的户籍变动人口的利益分配问题，既可以体现集体成员以往的贡献，又能够维护现有成员的权利，兼顾纵向和横向的平等。(20)参见方志权：《农村集体经济组织成员资格界定与农龄统计研究》，《科学发展》2013年第4期。因此，应根据具体情况，合理选择以人口股或劳龄股为主体的股权配置模式。对于其他不具资产贡献属性的股份类型，应当依据股份经济合作社章程规定或通过民主议定的方式，在公积公益金中提取适当份额予以分配，从而替代福利股的功能。对于干部股或奖励股的设置(21)干部股或奖励股，是指为了激发集体经济组织相关管理人员的工作责任感和积极性而配发的股份，在有的地方亦有替代工资发放的功能。，基于其对集体经济组织管理人员的现实激励作用，以及现代企业制度中存在向企业职工奖励股份的制度规则，可允许设置类似股份。对于募集股，在现阶段应区分情况进行处理。如针对集体成员进行募集，因实施“一人一票”表决制，不易形成内部人控制的情形，且可实现融资目的，可予实施。如突破集体范围募集资本，将导致外部资本进入农村集体经济组织，内部治理易因利益争夺危害集体稳定，也可能造成工商资本对集体成员利益的侵蚀，因而在农村集体经济完成彻底的市场化改造之前，不宜设置此种类型的股权。(22)参见张洪波：《论农村集体资产股份合作中的折股量化》，《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2019年第2期。至于集体经济在资金、管理等方面存在的短板和需求，宜通过与其他经营主体合作设立混合所有制市场主体的形式予以解决。(23)参见林广会：《农村集体资产折股量化范围的确定及其法律效果》，《中国不动产法研究》2021年第1辑。如此，一方面，借助有限责任制度可以对农村集体经济组织的投资风险进行有效管控；另一方面，亦可避免工商业资本对集体资产的侵蚀和对内部治理的不当干预。

二、集体资产股权管理模式的实践类型及重构

(一)集体资产股权管理模式的实践类型及选择理由

对于股权管理模式，《集体产权改革意见》指出：“股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式”，“提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份”。理论上，一般称该股权管理模式为静态管理模式，即按户固化股权后新增人口不再赋予股权的模式。与此对应的为动态管理模式，是指随着人口增减变动而相应调整股权分配数量的股权管理模式。(24)参见陈晓枫、翁斯柳：《股权的设置与管理：农村集体经营性资产股份权能改革的关键》，《经济研究参考》 2018年第32期。具体采取何种管理模式，实践中并没有一定之规。如上海，城市化地区的股权设置一般采取静态管理办法，其他地区采取动态管理办法，一定年度可适当微调(25)参见方志权：《上海农村集体产权制度改革的实践与思考》，《中国国情国力》2014年第4期。，待村组撤制时，可及时锁定基数，实行静态固化管理。(26)参见方志权：《农村集体产权制度改革理论和模式选择研究》，《科学发展》2017年第4期。整体来看，我国多数试点地区采取静态管理模式，部分地区实行定期调整的动态模式，实行一年一调的地区相对较少。如新疆维吾尔自治区昌吉市大西渠镇龙河村就实行三年一调整的动态管理模式。(27)参见余葵：《龙河村稳扎稳打推改革》，《农村经营管理》2020年第4期。

选择股权静态管理模式的主要理由在于：(1)静态管理明确了农民作为集体股东所享有的相关财产权益，符合集体产权归属清晰、权能完整的要求，有利于完善农村集体资产产权制度；(2)静态管理避免了因股权调整引起的纠纷，节约了管理成本，较好地实现了公平和效率的统一；(3)静态管理有利于在保持集体股权稳定的基础上，积极探索集体资产股权流转的条件和方式，更好地盘活与壮大集体经营性资产。(28)参见陈晓枫、翁斯柳：《股权的设置与管理： 农村集体经营性资产股份权能改革的关键》，《经济研究参考》2018年第32期。概言之，股权静态管理模式在起点公平的基础上，可以兼顾公平和效率，推进城乡要素平等交换，使农村集体经济可以更好地与市场接轨。与静态管理不同，选择动态管理模式是对股权分配公平性的强调。随着城镇化的快速发展，农村集体人口不断变化，新增人口要求参与集体资产股份分红的呼声较为强烈。为新增人口分配股权，与农民对公平的认识相吻合，有利于化解基层矛盾。(29)参见王思民：《关于农村集体产权制度改革几个问题的思考》，《农业经济》2016年第12期。

总体而言，静态管理较动态管理有利于股权流转，在股权管理上亦更能体现效率的要求；而动态管理模式则兼顾了新增人口的成员权益，可以更好地体现股权分配的公平性，其不足则在于不利于稳定农民对其财产权利的预期(30)参见黄延信、王刚：《关于农村集体产权制度改革几个重要问题的思考——赴四川省、广东省的调查报告》，《农业经济与管理》2016年第1期。，操作程序相对复杂，增加了集体经济组织的管理负担(31)参见陈晓枫、翁斯柳：《股权的设置与管理：农村集体经营性资产股份权能改革的关键》，《经济研究参考》 2018年第32期。，且因股权不断调整，融资担保等权能难以实现。(32)参见钟桂荔、夏英：《农村集体资产股权设置、量化与管理模式选择影响因素分析——以5个试点县(市、区)为例》，《农村经营管理》2019年第11期。至于应选择哪种管理模式，一般而言，当外部压力处于主导优势时，集体经济组织倾向于选择静态管理模式；当内部压力处于主导地位时，集体经济组织倾向于选择动态管理模式。(33)参见钟桂荔、夏英：《农村集体资产股权设置、量化与管理模式选择影响因素分析——以5个试点县(市、区)为例》，《农村经营管理》2019年第11期。可见，对于股权管理模式的选择，实践中更多地涉及管理成本以及对公平与效率的衡平等因素，且在一定程度上受农地承包中以家庭为单位固化土地承包经营权的权利配置模式影响，尚缺乏对股权管理内在机理的深入认识，有必要对其进一步剖析。

(二)股权管理模式的法律分析和重构

1.股权管理模式选择的法律分析。股权管理模式的选择涉及公平与效率价值的衡平。两者相较，公平价值体现公有制的制度目标，显然是股权管理的核心要旨，效率价值应当在此基础上予以兼顾。对此，股权静态管理模式强调的是起点公平，因其实施以家庭为单位的股权固化模式，可以保障股权结构的长久稳定，能够避免因股权调整导致的繁琐程序和各种纠纷。有人认为，由于土地承包经营权执行“生不增，死不减”的制度安排，因此股权也应实行静态管理，有利于政策的相互衔接。(34)参见王思民：《关于农村集体产权制度改革几个问题的思考》，《农业经济》2016年第12期。对此，笔者并不认同。土地承包经营权实行以户为单位进行承包的制度，此与集体资产股权量化到人的制度内涵存在根本差异，股权管理不具有参照适用的法理基础。

股权静态管理模式虽强调起点公平，但其无法回避的问题是，该模式难以满足新增人口的股权需求。有学者指出，成员一经确认和固化，股权亦应随之固化。这是由于实行成员固化后，成员家庭新增人员就不再天然具有成员身份，调整股权也就缺乏相应的依据。(35)参见黄延信、王刚：《关于农村集体产权制度改革几个重要问题的思考——赴四川省、广东省的调查报告》，《农业经济与管理》2016年第1期。笔者认为该观点不妥。集体成员资格虽在股份合作制改革中依特定基准日予以确定，但并非固化不变，符合集体成员认定标准的新增人口，理应确定为本集体经济组织成员。否则，无法解释实践中新增人口何以享有各项民主管理权，何以能够取得土地征收补偿费的分配权。《集体产权改革意见》指出：“提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。”由此可见，政策上实际明确了新增人口能够取得集体成员身份。不过，依其表述，还存在集体成员虽拥有集体经济组织成员身份却无法享有独立的集体成员权利的内在冲突。在集体所有权下，虽然农村集体为集体资产的所有权主体，但该主体实际为集体成员共同体，这也意味着集体经济组织成员皆与集体资产具有利益关联，并以股权形式呈现。可见，股权静态管理无法回应集体成员动态变化对集体所有权内部法权结构的影响。实践中，为弥补静态管理维护分配公平方面的欠缺，以平衡新增人口的利益诉求，部分对集体资产股权实行静态管理的地区探索出两种解决办法：一是通过提取公积公益金中的部分资金为新增人口发放福利；二是通过增资扩股的方式解决新增人口的股份问题。(36)如山东莒县城阳街道为应对新增人口的集体收益分配问题，采取了如下措施：(1)设置集体股的村街，集体股份收益分红除按照规定支出之外，积攒的分红额度可以按照一定的条件和标准赋予新增人口转增资本；(2)股份经济合作社的公积公益金积累可以按照一定的标准和条件转增资本，赋予新增人口股权；(3)符合条件的人口可以按照本合作社总收益核算情况，通过缴纳股本获得股权。这实为股权静态管理模式下的一种无奈之举。因此，就体现集体收益分配的公平性来看，动态管理模式相较而言，可以更好地满足现实需要。

那么，应如何对股权实施动态管理？对此，政策上没有明确规定。原则上，动态调整应包含两种方式：其一，按照既定的股权设置和分配规则重新确定股份总数和每股股金价值。调整中依现有人口数予以配股；同时，每股股金价值也相应发生变化。如果集体成员人数增加，则每股股金价值减少；如果集体成员人数减少，则每股股金价值增加。其二，针对人口变动的实际情况，只考虑股份数量的变化，而不考虑股金价值的增减。该路径下，依既定的股权设置和分配规则，调整中只为新增人口配股，并核减转出或死亡人口的股份数额。(37)如果允许股份继承，则对死亡人口不存在核减股份的情形，死亡人口所拥有的股份由其继承人继承，而对其他人口转出的情形，可以核减股份数。两种方式相较，因都是按既定的股权设置和分配规则予以调整，原在册集体成员的股份数额并不发生变化，存在差异的仅在股份总数，以及以总股数为基数所形成的每股所代表的股金价值。不过，基于农村集体经济组织的特殊性，其资产并非由现有集体成员直接投资形成，每股股金价值并不代表股东对集体经济组织的投资，亦非表明对集体资产的按份共有。且农村集体经济组织目前未纳入可解散或破产的民事主体范围，因此，集体成员并不享有对集体剩余财产的分配请求权。这意味着集体资产股权的核心价值在于实现集体收益的分配。与此相应，在对集体收益进行分配时，实际上无需考虑每股股金价值，成员可获得的收益分配数额应以全部可分配收益为基础，将成员拥有的股份数额与集体全部股份之比作为系数计算得出。可见，实践中股权登记证上记载的每股股金价值，对于集体收益分配并不具有实际意义。因之，按照既定的股权设置和分配规则，在整个动态调整过程中，除新增人口需要分配其一定数量的人口股以及存在核减股份的情况之外，在册成员的股份数并不发生变动，真正有意义的变动在于人口变化所引起的股份总数的增减。除转出或死亡的“老成员”的股份核减之外，其他在册的“老成员”的股份保持不变，这些在册的“老成员”的股份某种程度上也属于“静态管理”，可以较好地行使股权权能。(38)参见钟桂荔、夏英：《农村集体资产股权设置、量化与管理模式选择影响因素分析——以5个试点县(市、区)为例》，《农村经营管理》2019年第11期。基于此，所谓的“静态管理”和“动态管理”之争本质上是一个伪命题，政策上所提出的“固化股权”的静态管理模式并不能充分体现和保障新增人口的股份权利，而对动态管理的各种隐忧在未弄清其内在运行机制的情况下亦难言妥当。因此，动静结合(实为动态管理)应当是股权管理模式顺应人口变化的当然策略。这种调整在农村人口增长缓慢且数字化管理工具高度发达的今天，并不会为股权调整显著增加工作负担。而其尤具意义之处在于，因保证了在册成员股份数量的固定不变，股权流转并不受影响，这就为完善股权权能奠定了基础。即便人口增加导致股权稀释，如果允许股权继承，集体成员所拥有的股份数量亦将因代际传承而有所增加，现有股东所持有股份的价值实际上在农村人口相对稳定甚或减少的整体趋势下并不会贬值。

2.股权管理模式的重构。基于公平兼顾效率价值的考量，股权管理应根据集体成员结构的变化而采取相应的股权配给方式。但股权管理模式的选择，应以股权设置模式为前提。如前文所述，在股权设置上，实践中成员股往往采取以人口股为中心和以劳龄股为中心的两条路线。其中，以人口股为中心的股权设置路线，强调的是“一人一股”的公平分配思想，意味着只要被认定为本集体经济组织成员就应享有人口股；而以劳龄股为核心的股权设置路线，强调的是集体成员对集体资产积累的贡献，该贡献在股份经济合作社成立之时应当予以固化，并通过股权份额的配给予以体现，实际上类似于公司法中的股东出资制度。可见，前者与集体人口变化存在直接关联和呼应，而后者因集体成员的劳龄(资产贡献)在股份经济合作社设立时即已确定，人口变化并不会对业已形成的股权配置造成影响，不需要考虑人口变动。因此，笔者认为，对于股权设置中的人口股，应按章程确定的股权设置规则，随集体人口变化予以调整。这主要体现在，新增人口将获得与其他成员相同的人口股，从而使人口股的总数增加。而对劳龄股等体现资产贡献的股份，则原则上采取股权固化模式，以充分保障贡献者的股东权益。改革试点中，云南省大理白族自治州大关邑村针对劳龄股和人口股的不同特点，即采取这种差异化的管理方式。此外，应当注意，劳龄股类似于公司股东通过出资所取得的股权，实践中主要发生于城市郊区。这种模式下，因劳龄股的配给结构并不随人口增减而发生变动，这就使农村集体经济组织具有了向现代企业转化的可能。如上海市在城市化地区主要采取以劳龄股为核心的股权形式量化集体资产，并设置有限责任公司、社区股份合作社两种形式(39)参见方志权：《上海农村集体产权改革经验分解》，《农村经营管理》2017年第5期。，体现了未来集体经济组织发展的趋向。

三、集体资产股权的效力解析

股份经济合作社通过股权设置和股权管理，为增加农民财产性收入奠定了制度基础。股权设置模式可以决定集体成员所能够拥有的股权数量，因此主要影响集体成员可以获得的集体收益份额，而股权管理模式因在一定程度上攸关集体成员所拥有的股权范围的稳定，故其对股权是否可以流转具有决定性作用。可见，股权设置关乎静态股权，而股权管理则与股权变动的法律效果息息相关。那么，股权在静态和动态情形下其效力如何？在立法未予明确的情况下，需要结合政策语境和法理逻辑予以进一步解析。

(一)集体资产股权效力的政策解释

《集体产权改革意见》指出：“(要)将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。”这体现了集体资产股份的基本功能，即以其作为集体收益分配的依据。集体成员具体可以获得多少集体收益分配涉及两个问题：其一，集体可分配收益范围有多大？《集体产权改革意见》明确指出：“在清产核资基础上，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权”，这遵循了现行法坚持的农民集体与农村集体经济组织区分原则以及农村集体经济组织代行集体所有权机制。(40)对于集体所有权主体，笔者观点与现行法和政策表述存在差异，并在本文中予以坚持。对此，在论述中按照分析逻辑与现行法规定进行了必要区分。笔者认为，在农村集体产权制度改革背景下，集体所有权主体制度面临集体成员集体与农村集体经济组织是否具有同一性、股份合作制改革的目标资产是否与其他集体资产在归属上发生分裂、农村集体经济组织代表行使集体所有权的法律机制应如何表达等现实困惑，且从集体资产的承续关系和集体所有权主体的组织体特征看，应明确农村集体经济组织为集体资产的所有者。参见林广会：《农村集体产权制度改革背景下集体所有权主体制度的机遇与展望》，《求是学刊》2020年第3期。那么，在设立股份经济合作社时，仅对集体经营性资产进行折股量化，对此按照通常理解，集体经济组织成员依自己享有的股权应仅能对集体经营性资产产生的收益进行分配。其二，集体资产股权是否为一项独立的民事权利？对此，有人指出，农民所持股权并不对应集体资产的实际价值，只是作为其参与集体收益分配的份额。(41)参见翟峰：《农村集体产权制度改革试点中的八个问题和建议——基于四川省改革试点实践的调研思考》，《西部论坛》2017年第6期。也有人认为，当前各地的集体产权制度改革尚未从根本上解决集体资产股权的权能问题，只是通过股权量化明确了农民参与集体收益分配的依据，因此这种股权的权能是不完整的。(42)参见黄延信、余葵等：《对农村集体产权制度改革若干问题的思考》，《农业经济问题》2014年第4期。集体资产股权仅仅是政策制定者为了在农民集体成员中分配集体资产收益，运用公司法理念创设的权利形式。(43)参见张运书：《农民集体资产股权质押的法理逻辑及设立规则》，《政治与法律》2019年第10期。那么，集体资产股权究竟是否为一项民事权利？《集体产权改革意见》明确指出，要通过改革逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保障农民集体资产股份权利，并组织实施好赋予农民集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革试点。可见，政策上欲把集体资产股权塑造为一项权能完整的民事权利的意图是十分清晰的。现阶段，政策上鉴于股份合作制改革要体现特有的社区性，对其权能虽有诸多限制，但显而易见，其在集体收益分配中所发挥的准据作用即为权利实现机制的体现。而且，《民法典》第265条第2款作为对集体资产股权保护的基本依据，体现了集体资产股权在行使和保护方面不同于其他私权的团体法属性。因此，将其界定为一项民事权利不存在政策和法理障碍。申言之，对“三农”问题的解决，应重视运用法治手段切实赋予农民权利，并按照权利的制度原理和规则体系进行规范，方符合国家治理体系和治理能力现代化的要求。

(二)集体资产股权效力的静态解析

通过股份合作制改革设立股份经济合作社等集体经济组织，使其代行集体所有权，为《民法典》所坚持的集体所有权行使模式的实践表现。依《民法典》第99条规定，农村集体经济组织取得特别法人之民事主体地位，亦享有法人财产权。基于此，在农村集体产权制度改革中，将集体经营性资产确定为股权量化之对象，应当意味着这部分财产归属股份经济合作社。然而，依《民法典》第261条和《集体产权改革意见》，农村集体资产归属于本集体成员集体或集体经济组织成员集体。那么，这能否表明股份经济合作社为农民集体通过投资设立，从而导致集体经营性资产的所有权发生变动？显然，这并不成立。因为，如股份经济合作社为农民集体投资设立，其股东只能是农民集体，而实际上股份经济合作社的股东为享有集体成员资格的全体成员，并非农民集体。如此则带来一个问题，集体成员所享有的集体资产股权与农民集体成员权或集体经济组织成员权是何种关系？显然，集体资产股权为集体成员在股份经济合作社中所享有的成员权，因股份经济合作社即集体经济组织，所以集体资产股权也就是集体经济组织成员权。另外，实践中，集体所有权的行使并不存在两套相互独立的内部决议机制。可见，一个集体成员仅享有一项成员权，而非两项成员权。这就决定了所谓农民集体成员权和集体经济组织成员权为同一项权利，其具体表现为集体资产股权。由此产生另外一个问题，既然集体资产股权为集体经济组织成员权，那么，集体资产股权作用的对象仅限于折股量化资产，还是应及于集体全部资产？依通常法理，既然集体资产股权与集体成员权或集体经济组织成员权实为一体，其作用范围自然应及于集体全部资产。

现行法中，《农村土地承包法》第5条关于“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”的规定，明确了集体经济组织成员对于集体土地的权利。该法第19条进一步明确规定了集体经济组织成员的各项民主管理权利，地方法规或政策文件对此亦有所体现。例如，《江苏省农村集体资产管理条例》第11条就明确规定了集体经济组织成员对修改章程、发包土地等各项事务的表决权。显而易见，集体经济组织成员权作用的财产范围不仅涵盖折股量化范围内的集体资产，而且及于全部集体资产。由此可见，农村集体产权制度改革虽只强调对经营性资产的股份化，但集体资产股权作为一项权利则体现了集体经济组织成员权的全部内容。从另一角度看，股份经济合作社因由集体成员组成，如果认为其所享有的集体资产股权仅及于量化范围内的资产，那么该范围外的资产，集体成员将以何种形式享有权利？是否还存在另外一个集体经济组织发挥所有权主体的作用？显然，无论从理论还是实践角度观察，这种复杂化的逻辑推演都不具规范价值和现实意义。申言之，集体成员只能在一个集体经济组织中享有效力及于全部集体资产的成员权。可见，针对经营性资产的股份合作制改革的政策内涵，只具有推进改革的阶段性意义和功能性价值。

综上，集体资产股权为农民集体成员权的具体体现，其效力不仅及于折股量化的集体经营性资产，亦及于集体其他资产。因此，集体资产股权不仅可以作为对经营性资产所产生的收益进行分配的依据，亦可以成为取得其他资产收益分配的依据，如对于土地征收补偿费的分配等。不过，对其他资产所形成的收益是否按成员持股比例予以分配，属于集体经济组织的自治事项，其亦可通过组织章程明确按股分配或通过民主议定方式决定分配方案。民主议定方式下，分配方案可能突破按股分配的比例原则，但集体成员参加决议并分享资产收益，即直接表明其股权效力及于产生收益的该部分资产。

(三)集体资产股权效力的动态解析

股权管理模式的深层效应不仅在于实现股权分配的公平性，更在于其决定了股权流转的现实可能性。相较于现代企业，其更为复杂的内在机制，在叠加多元化的集体资产管理方式等因素之后，使股权变动产生的影响笼罩迷雾。这主要体现在，股份经济合作社针对不同类型的集体资产施以差异化的经营管理方式，如对经营性资产采取集体统一经营的方式，而对耕地等资源性资产主要采取家庭承包分散经营的方式。当集体资产股权发生流转时，其对集体经济组织成员的土地承包经营权以及继续承包土地等权利将会造成何种影响？

现实中，可能存在集体成员仅欲转让集体资产股权，而保留土地承包经营权的情形，毕竟在我国城乡二元体制尚未完全改革完毕的情况下，农村土地仍旧扮演着极为重要的社会保障角色。(44)参见谢潇：《民法典编纂视野下土地经营权概念及规则的妥当构造》，《当代法学》2020年第1期。诚然，在政策语境和现行法下，集体经济组织仅是集体所有权的代行主体，集体资产股权效力应仅及于折股量化之资产，其流转并不影响未予量化的资源性资产的承包经营及其延包。政策模式可以在承认股权出让人继续拥有集体成员资格的前提下，消解因股权流转所造成的其与土地承包之间的冲突。然而，制度问题的解决与突破以对法律规范逻辑体系的宏观把握和遵循为根本。显然，政策模式存在自身无法克服的问题。其一，集体经济组织代行所有权的制度模式所引发的各种理论纠葛，使其理论上无法获得支持。(45)参见林广会：《农村集体产权制度改革背景下集体所有权主体制度的机遇与展望》，《求是学刊》2020年第3期。特别是，政策模式有将集体资产股权区别于农民集体成员权解释的可能性，即集体资产股权仅是股份经济合作社的股东在合作社内就折股量化资产所享有的成员权，其区别于效力及于集体全部资产的农民集体成员权。显然，这有悖于上文所论述的集体资产股权的静态效力表现。其二，股权流转意味着股东退出集体经济组织，放弃集体经济组织成员资格。《农村土地承包法》第5条明确农村集体经济组织成员方有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，在股权发生流转之后，原集体成员实际上不再享有下一轮延包本村土地的权利。其三，政策模式也很难回答如下问题：如果保留股权转让人的集体成员资格，其与受让人是否皆享有集体成员(代表)大会全部决议事项的表决权？特别是，出让人是否对集体经营性资产的收益分配事项还享有表决权，受让人是否对集体土地调整方案和延包方案享有表决权？是否享有集体土地征收补偿费的分配请求权？这些疑问使政策模式在回归股权基本制度逻辑的道路上面临障碍。

对政策模式下的各种纠葛，笔者认为应当立足农村实际，在制度逻辑和规范体系内予以解决。依现行法，当股权发生变动时，集体经济组织成员的土地承包经营权并不受影响。这主要是因为，土地承包经营权不仅先于集体资产股权设立，且其为一项物权，具有优先性和排他性，在未解除土地承包合同的情况下，其当然继续有效。那么，在土地承包经营合同到期后，土地承包经营权人是否可以参加下一轮土地延包？股权流转实际上意味着股权退出，原股东将不再拥有集体经济组织成员资格。因此，在新一轮土地延包中，其无权再继续承包集体土地。至于受让股东是否可以请求承包土地，笔者认为其已通过受让股权取得本集体经济组织成员资格，因此，原则上应当承认其享有承包本集体土地的请求权。不过，笔者认为，虽然原股东股权退出，但继续保留土地承包经营权的状况应当予以调整，以使其同步发生变动为目标。原因有二：首先，土地承包经营权人流转集体资产股权而保留土地承包经营权的情形不具有现实基础。退出股权即表示权利人意欲割断其与原集体经济组织的关系，放弃集体收益分配权等经济利益。一种可能是权利人欲放弃农村全部产权，不再与原集体经济组织发生关系；另一种可能是权利人在生产生活发生困难之际，欲通过股权退出获得经济补偿。后者发生之前，其一般会选择流转土地经营权或退回承包地等方式解决融资问题。对此，立法上应明确其处理产权的顺位，以须先行处分土地承包经营权为原则。其次，股权退出后如允许其继续享有土地承包经营权，并不利于集体经济组织对土地的统一管理。在此情况下，立法上可以适度缓和“保持土地承包关系长久不变”的政策导向(46)参见房绍坤：《承包地调整的制度逻辑与解释适用》，《法治研究》2021年第5期。，考虑赋予集体经济组织一项法定解除权，即在集体成员流转股权时，集体经济组织可以解除土地承包合同收回发包土地。或者，地方农业行政管理部门在制定土地承包合同模板时，设计一项包含股权流转后集体经济组织享有约定解除权的条款，以促使股权退出与承包地退回步调一致。基于以上逻辑，在处理集体资产股权质押与土地经营权抵押的顺位时，对于集体成员的融资需求，应要求其首先以土地经营权进行抵押，其后才可以就集体资产股权设置质押，且质权的实现期限不得早于抵押权的实现期限。

需要指出，与股权退出相别，如果土地承包经营权人仅欲退回承包地，而不退出股权，其处理方式则有所不同。土地承包经营权的退出，理论上并不影响权利人的集体经济组织成员资格，立法与政策上也没有剥夺其成员资格的理由。因成员资格不受影响，在下一轮土地延包时，其当然享有继续请求承包土地的权利。这体现了农民所享有的各项产权的社会保障功能，其对农民生计的兜底作用在改革推进过程中应始终予以重视。有鉴于此，股权退出须有条件约束，其退出条件应包括：(1)有稳定收入来源，可满足赡养父母与抚养子女的义务履行；(2)已办理养老保险，或预留相应养老保险金并经本集体经济组织或有效第三方认证；(3)有固定住所，长期不在本村居住或户口已从本村迁出；(4)已成为国家行政机关、企事业单位正式在编人员，已加入城镇社会保障体系；(5)其他与上述条件具有相同或类似法律性质，能够产生同样法律后果的情形。(47)参见房绍坤、任怡多：《论农村集体资产股份有偿退出的法律机制》，《求是学刊》2020年第3期。

回归现实场域，在笔者参加的分布于两省六市涉及24个行政村的调研中，经向村民了解，并未收到意欲转让集体资产股权的反馈。原因在于：一方面，集体收益不高，甚至没有可分配收益，使股权缺乏转让的价值；另一方面，各项制度规则和交易市场建设目前处于起步阶段，股权流转的动态法律效果亦未明确，实践中尚不具股权流转的制度环境。而且，集体所有权的行使问题为农村土地制度的核心问题之一(48)参见谢潇：《民法典编纂视野下土地经营权概念及规则的妥当构造》，《当代法学》2020年第1期。，农村土地采取何种经营方式往往与农村集体经济的发展情况存在联系。一般而言，集体经济越发达的地区，农地越趋向于集体统一经营，农民对土地的依赖性越低；集体经济越不发达的地区，集体土地往往由农户分散经营，农民对土地的依赖性越强。因此，在土地分散经营的地区，集体资产股权因集体经济收入不高或无收入，其流转的需求往往较低。可见，当我们对集体资产股权流转关系进行抽象分析时，确实存在原股东的土地承包经营权受到影响的可能。不过，基于我国农村发展现状，其影响并不需要过度放大。

综上，对于集体资产股权流转，从长远来看，我们应当坚持在成熟的理论框架内进行制度安排和规则设计，但亦要考虑当前集体产权制度改革处于起始阶段的实际情况。在合作社的组织结构呈开放性的未来，应当依循法人之基本规范进行立法。通过明确股权变动效果，促使出让人对是否流转股权作出理性决策，从而有助于简化股权变动后的土地承包关系。这对于通过要素市场化配置推进城乡融合发展的进程具有积极意义。至于农村集体经济组织是否可以允许工商资本通过投资方式进入，从而享有集体资产股权，笔者原则上持否定态度。对此，可取的合作方式应以工商资本主体与农村集体经济组织另行设立混合所有制市场主体为基本原则，以此避免“商业达尔文主义”(49)参见蒋大兴：《走向“合作主义”的公司法——公司法改革的另一种基础》，《当代法学》2021年第6期。的不利后果，防止出现工商资本侵害农民利益情形的出现。